胡一凡

摘? ? ? 要：我國(guó)監(jiān)察體制改革確立了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)由監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)權(quán)力構(gòu)成。聚焦于構(gòu)成國(guó)家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)，以《中華人民共和國(guó)憲法修正案》和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》為主要法律依據(jù)，梳理國(guó)家監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)配置內(nèi)容與各項(xiàng)權(quán)力之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)三項(xiàng)權(quán)力之間存在內(nèi)容上的相互配合關(guān)系以及過程上的相互銜接關(guān)系，這樣的權(quán)力配置有助于促進(jìn)國(guó)家監(jiān)督力量整合與重構(gòu)，強(qiáng)化廉政建設(shè)與腐敗治理能力，推進(jìn)依法治國(guó)與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。同時(shí)，國(guó)家監(jiān)察權(quán)仍存在監(jiān)督權(quán)的配置不合理、調(diào)查權(quán)行使當(dāng)中對(duì)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利保護(hù)不足、處置權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的處置和追責(zé)缺失等問題。因此，未來需要通過強(qiáng)化預(yù)防性監(jiān)督權(quán)的權(quán)力配置、健全調(diào)查權(quán)的相關(guān)權(quán)利保護(hù)機(jī)制、完善對(duì)行政機(jī)關(guān)的處置和追責(zé)機(jī)制等來優(yōu)化國(guó)家監(jiān)察權(quán)的結(jié)構(gòu)配置，更好地推進(jìn)反腐敗治理。

關(guān)? 鍵? 詞：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì);結(jié)構(gòu)配置;監(jiān)督權(quán);調(diào)查權(quán);處置權(quán)

中圖分類號(hào)：D922.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）09-0113-08

一、問題的提出

2018年3月，第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》（以下簡(jiǎn)稱《2018年憲法修正案》和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家監(jiān)察法》），這成為我國(guó)監(jiān)察體制改革的重要里程碑。《2018年憲法修正案》確立了監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位，賦予其獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)?！秶?guó)家監(jiān)察法》則進(jìn)一步規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)具有監(jiān)督、調(diào)查、處置三個(gè)方面的權(quán)力，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員開展監(jiān)察工作。這次監(jiān)察體制改革是從頂層設(shè)計(jì)上的重大變革，意味著國(guó)家公權(quán)力將受到更加獨(dú)立和全面的監(jiān)督。

在國(guó)家監(jiān)察權(quán)的研究領(lǐng)域，我國(guó)學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究成果非常豐富，這些研究成果不僅拓展并完善了我國(guó)國(guó)家監(jiān)察體制改革的理論體系，對(duì)于進(jìn)一步深化改革實(shí)踐也頗有助益。如莫紀(jì)宏認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)與人大的權(quán)力相輔相成;監(jiān)察權(quán)的效力遠(yuǎn)大于行政權(quán)的范圍;監(jiān)察權(quán)對(duì)檢察權(quán)是一種輔助性的權(quán)力;監(jiān)察權(quán)的科學(xué)運(yùn)行有助于促進(jìn)審判更加公平。[1]陳堯從國(guó)家政體模式的角度來研究國(guó)家監(jiān)察權(quán)，認(rèn)為我國(guó)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的設(shè)置，實(shí)現(xiàn)了從原有的立法、行政、司法“三位一體”政體模式向立法、行政、司法、監(jiān)察“四位一體”政體模式的轉(zhuǎn)變，成為中國(guó)政治制度在新的歷史時(shí)期的改革與創(chuàng)新。[2]這些成果主要通過探討國(guó)家監(jiān)察權(quán)與其他類型權(quán)力間的關(guān)系來對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的相關(guān)問題進(jìn)行研究。

當(dāng)前，我國(guó)的國(guó)家監(jiān)察體制改革不僅成立了新的監(jiān)察委員會(huì)，還通過立法明確賦予監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)權(quán)力，實(shí)質(zhì)上是對(duì)監(jiān)察權(quán)獨(dú)立性的強(qiáng)化。因此，筆者從內(nèi)部視角出發(fā)，以《2018年憲法修正案》《國(guó)家監(jiān)察法》以及相關(guān)的法律規(guī)范為依據(jù)，聚焦于構(gòu)成監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)的三項(xiàng)權(quán)力——監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)，分析監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)配置的內(nèi)容與關(guān)系、性質(zhì)與功能，并進(jìn)一步對(duì)監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)配置存在的問題及其優(yōu)化路徑進(jìn)行探討。

二、國(guó)家監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)配置的內(nèi)容及關(guān)系

（一）國(guó)家監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)配置的內(nèi)容

⒈監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督權(quán)的行使主體既包括監(jiān)察委員會(huì)，也包括派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察專員。監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督權(quán)行使的事項(xiàng)范圍是公職人員的“依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”。

從目前法律的規(guī)定來看，監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督對(duì)象包括兩類：第一，對(duì)公職人員的監(jiān)督。一是由監(jiān)察委員會(huì)依法對(duì)公職人員履職、用權(quán)、從政從業(yè)和道德操守等情況進(jìn)行監(jiān)督;二是由派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察專員依法對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督。第二，對(duì)監(jiān)察工作和監(jiān)察人員的監(jiān)督。一是監(jiān)察機(jī)關(guān)通過設(shè)立有關(guān)工作部門來加強(qiáng)對(duì)調(diào)查、處置工作全過程的監(jiān)督;二是通過設(shè)立內(nèi)部專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式來加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員履行職責(zé)和遵守法律等情況的監(jiān)督。

從監(jiān)督方式來看，監(jiān)督權(quán)主要包括教育和檢查兩類。其中，教育主要是對(duì)公職人員開展廉政教育，促使其形成依法規(guī)范履職、廉潔從政的思想價(jià)值觀念，防微杜漸、從根本上減少腐敗。檢查的內(nèi)容主要是公職人員在履職、用權(quán)、從政從業(yè)和道德操守等行為方面的情況，是一種日常的監(jiān)督。教育和檢查分別從思想和行為兩個(gè)方面對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督，二者相互補(bǔ)充、相輔相成，有助于對(duì)公職人員的思想和行為形成更為全面的規(guī)范。

⒉調(diào)查權(quán)。根據(jù)《國(guó)家監(jiān)察法》，調(diào)查權(quán)的權(quán)力行使對(duì)象是公職人員。調(diào)查權(quán)行使的事項(xiàng)范圍是公職人員“涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪”情況。由此可見，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)包括了對(duì)一般性的職務(wù)違法問題的調(diào)查，也包括了對(duì)職務(wù)犯罪行為的調(diào)查。不同于過去的行政監(jiān)察體制下的調(diào)查權(quán)，調(diào)查權(quán)由監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立行使，是一種外部的調(diào)查權(quán)力，能夠更好地保證調(diào)查過程及結(jié)果的公正客觀。

監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查方式可分為一般性調(diào)查和特殊性調(diào)查。一般性調(diào)查是對(duì)違規(guī)違法問題依法收集信息、查證核實(shí)問題是否存在。特殊性調(diào)查則是指對(duì)涉嫌犯罪的問題采取刑事調(diào)查，具有強(qiáng)制性。監(jiān)察委員會(huì)行使調(diào)查權(quán)可以采取的監(jiān)察措施包括訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等，《國(guó)家監(jiān)察法》也對(duì)這些措施在具體實(shí)施中的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。

⒊處置權(quán)。根據(jù)《國(guó)家監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)“對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定;對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé);對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴;向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議”。處置權(quán)行使的對(duì)象是公職人員，處置權(quán)行使的事項(xiàng)范圍是公職人員“違法”以及“涉嫌職務(wù)犯罪”、領(lǐng)導(dǎo)人員“履行職責(zé)不力、失職失責(zé)”等情況。

《國(guó)家監(jiān)察法》第四十五條具體規(guī)定了不同程度違法情形下采取的處置方式。監(jiān)察委員會(huì)的處置權(quán)既包括對(duì)違法公職人員的警告、記過、記大過、降級(jí)、免職、開除等政務(wù)處分，也包括對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員直接問責(zé)和對(duì)相關(guān)機(jī)關(guān)的問責(zé)建議。監(jiān)察建議具有法律效力，相關(guān)單位無正當(dāng)理由則必須依據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的建議履行相應(yīng)義務(wù)，否則需要承擔(dān)法律責(zé)任。[3]另外，處置權(quán)還包括移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步審查、提起公訴并追究刑事責(zé)任的情形。但需要注意的是，監(jiān)察委員會(huì)在行使處置權(quán)時(shí)并不能直接判定監(jiān)察對(duì)象是否構(gòu)成犯罪，而是將涉嫌違法犯罪的案件移送檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定后提起公訴、由法院判定其是否構(gòu)成犯罪。[4]

（二）監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)權(quán)力之間的關(guān)系

⒈內(nèi)容上的相互配合關(guān)系。從內(nèi)容的角度來看，通過對(duì)過去不同權(quán)力的重構(gòu)和整合，新產(chǎn)生的監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)共同構(gòu)成了國(guó)家監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容，這三項(xiàng)權(quán)力間也形成了一種相互補(bǔ)充和配合的關(guān)系。正如張?jiān)葡鏊爬ǖ?，監(jiān)督權(quán)是國(guó)家監(jiān)察權(quán)的基本權(quán)能，調(diào)查權(quán)是國(guó)家監(jiān)察權(quán)的核心權(quán)能，處置權(quán)是國(guó)家監(jiān)察權(quán)的保障權(quán)能。[5]首先，監(jiān)督權(quán)是監(jiān)察和反腐敗過程中最為基礎(chǔ)的一項(xiàng)權(quán)力。監(jiān)察委員會(huì)通過行使監(jiān)督權(quán)，能夠使監(jiān)察對(duì)象在日常工作和權(quán)力運(yùn)用的過程中樹立正確的思想和行為規(guī)范。其次，調(diào)查權(quán)是整個(gè)監(jiān)察和反腐敗過程中取得案件突破的核心權(quán)力。監(jiān)察委員會(huì)通過行使調(diào)查權(quán)，能夠幫助查明案件事實(shí)真相、獲得有用的線索和證據(jù)。最后，處置權(quán)具有保障性權(quán)力的地位。監(jiān)察委員會(huì)的處置權(quán)是監(jiān)察和反腐敗過程中對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行懲處和追責(zé)的有力保證。因此，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)權(quán)力共同構(gòu)成了監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容體系，三者在內(nèi)容上是一種互補(bǔ)和配合的關(guān)系。相對(duì)于過去的行政監(jiān)察權(quán)而言，國(guó)家監(jiān)察權(quán)的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)更具有獨(dú)立性，同時(shí)這種權(quán)力結(jié)構(gòu)特點(diǎn)也進(jìn)一步體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)配置的科學(xué)性和體系性。

⒉過程上的相互銜接關(guān)系。從過程的角度來看，監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三項(xiàng)權(quán)力之間是相互銜接的關(guān)系。首先，監(jiān)督權(quán)主要是“事前性”的權(quán)力。監(jiān)督權(quán)相對(duì)于調(diào)查權(quán)和處置權(quán)具有更強(qiáng)的預(yù)防性，教育作為一種重要的監(jiān)督手段，能夠?qū)毴藛T的思想和價(jià)值觀形成重要的影響，使其形成“不想腐”“不敢腐”的思想觀念，進(jìn)一步減少和遏制腐敗行為的發(fā)生。其次，調(diào)查權(quán)主要是一種 “事中性”的權(quán)力。調(diào)查權(quán)的具體行使措施與刑事訴訟中的偵查相類似，通過多種調(diào)查措施相結(jié)合，能夠了解到正在或已經(jīng)發(fā)生的案件過程與細(xì)節(jié)，為案件的具體處置提供依據(jù)。最后，處置權(quán)主要是“事后性”的權(quán)力。處置權(quán)主要運(yùn)用于案件處理階段，是監(jiān)察委員會(huì)基于前兩項(xiàng)權(quán)力的行使而依法對(duì)涉及腐敗的違法和犯罪行為進(jìn)行最終處置和問責(zé)的權(quán)力。

監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三項(xiàng)權(quán)力之間形成了內(nèi)容上的互補(bǔ)配合以及過程上的前后銜接，這種監(jiān)察權(quán)的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)三項(xiàng)職責(zé)之間具有一定的統(tǒng)一性，對(duì)于我國(guó)反腐工作的開展和深化具有重要意義。但與此同時(shí)，也要看到這種權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)的局限性——監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)盡管存在互補(bǔ)和配合的關(guān)系，但這種權(quán)力配置實(shí)際上形成了“監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的封閉空間”，違背了權(quán)力制約的原則。[6]監(jiān)督、調(diào)查、處置之間如果不能實(shí)現(xiàn)有效的制約，則可能造成監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的權(quán)力濫用、不作為甚至腐敗現(xiàn)象，對(duì)我國(guó)監(jiān)察工作的推進(jìn)和反腐目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)形成阻礙。

三、國(guó)家監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)配置的性質(zhì)與功能

（一）國(guó)家監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)配置的性質(zhì)

⒈監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)具有基礎(chǔ)性權(quán)力、獨(dú)立性權(quán)力和外部監(jiān)督性權(quán)力的特點(diǎn)。監(jiān)督權(quán)主要是對(duì)公職人員履職和用權(quán)情況的監(jiān)督，與黨內(nèi)監(jiān)督存在一定的交叉性。魏昌東認(rèn)為，監(jiān)督權(quán)在公權(quán)屬性上屬于一種積極性的、與權(quán)力伴生的“一種天然性防御權(quán)力”，而調(diào)查權(quán)和處置權(quán)屬于消極性的、“因權(quán)力濫用而派生的權(quán)力”，監(jiān)督權(quán)是優(yōu)先于調(diào)查權(quán)和處置權(quán)的一種權(quán)力。[7]吳建雄也肯定了監(jiān)督權(quán)作為國(guó)家監(jiān)察的“基礎(chǔ)性權(quán)能”的地位。[8]由此可見，監(jiān)督權(quán)在三種權(quán)力之中的重要性。由于我國(guó)行使國(guó)家公權(quán)力的人員中很大一部分是黨員，在監(jiān)察委員會(huì)和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公的情況下，監(jiān)督權(quán)的配置也不可避免的與黨內(nèi)監(jiān)督產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。江國(guó)華認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)與黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)一體兩面、存在高度的內(nèi)在一致性。[9]但二者仍有著不同的特點(diǎn)：首先，黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督是一種內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督主體更為多元，監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行向度既包括自上而下、自下而上的監(jiān)督，也包括同一層級(jí)之間的相互監(jiān)督。而監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)是作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)的監(jiān)察委員會(huì)的外部監(jiān)督。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)與黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督對(duì)象在范圍上存在一定的交叉重疊，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督強(qiáng)調(diào)范圍上的全面覆蓋，黨內(nèi)監(jiān)督側(cè)重于對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督。最后，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的監(jiān)督主要強(qiáng)調(diào)的是其履職和用權(quán)情況的監(jiān)督，結(jié)合了對(duì)其道德品行的監(jiān)督，而黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)在于監(jiān)督黨員干部遵紀(jì)守法的情況以及黨員的思想政治意識(shí)等。

⒉調(diào)查權(quán)的性質(zhì)。調(diào)查權(quán)是三項(xiàng)權(quán)力中最為核心的權(quán)力?！秶?guó)家監(jiān)察法》的頒布和《刑事訴訟法》的修正，讓針對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)中分離出來整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)中，并以調(diào)查權(quán)的形式體現(xiàn)出來。張建偉認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)刑事案件的調(diào)查與刑事訴訟中采用的偵查實(shí)質(zhì)上是同一種行為。[10]戴濤則認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)轉(zhuǎn)移到監(jiān)察委員會(huì)，相關(guān)法律規(guī)范被暫時(shí)調(diào)整或暫停適用，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有了實(shí)質(zhì)上的偵查權(quán)。[11]盡管調(diào)查權(quán)與公安、檢察機(jī)關(guān)的案件偵查權(quán)在內(nèi)容和形式上具有相似性，但其在權(quán)力配置上具有不同的目標(biāo)導(dǎo)向。偵查權(quán)配置的主要目的在于懲罰犯罪分子、保障公民權(quán)利、維護(hù)國(guó)家安全，而調(diào)查權(quán)在權(quán)力配置上的根本目的在于治理腐敗。因此，這兩種權(quán)力在本質(zhì)上是不能完全等同的。

在監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)實(shí)行合署辦公的背景下，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)與黨的案件檢查權(quán)也存在密切的相關(guān)性。徐漢明認(rèn)為，在黨員或黨組織違反黨紀(jì)的相關(guān)案件調(diào)查中，這兩種權(quán)力或者說職能實(shí)質(zhì)上是有機(jī)整合的。[12]但監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)針對(duì)的主要是國(guó)家公職人員的職務(wù)違法和犯罪行為，黨的案件檢查權(quán)則是針對(duì)違犯黨紀(jì)的行為開展調(diào)查。與黨的案件檢查權(quán)相比，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)覆蓋的調(diào)查對(duì)象范圍更廣，并且能夠在辦案過程中通過多種方式手段獲得與案件相關(guān)的線索、幫助查明事實(shí)真相，特別是留置措施更具有一定的強(qiáng)制性。監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)與黨的案件檢查權(quán)在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)行當(dāng)中互為補(bǔ)充、相互配合，將更有助于貪腐案件的查明和處理。

⒊處置權(quán)的性質(zhì)。處置權(quán)是直接關(guān)系到案件結(jié)果與質(zhì)量的一項(xiàng)重要權(quán)力。這次國(guó)家監(jiān)察體制改革中增設(shè)了處置權(quán)，是對(duì)過去行政監(jiān)察體制下“行政處分權(quán)”的升級(jí)。[13]監(jiān)察委員會(huì)處置權(quán)的設(shè)置，主要是為了對(duì)公職人員“違法”及“涉嫌職務(wù)犯罪”、領(lǐng)導(dǎo)人員“履行職責(zé)不力、失職失責(zé)”等情況進(jìn)行公平、合法的處理。處置權(quán)的設(shè)置有助于保證辦案質(zhì)量、維護(hù)執(zhí)法的公正性。[14]

監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置權(quán)與公務(wù)員的處分權(quán)具有一定相似性，兩項(xiàng)權(quán)力的行使對(duì)象都是“人”，但前者顯然比后者覆蓋的對(duì)象范圍更廣。在涉及的事項(xiàng)上，公務(wù)員處分權(quán)強(qiáng)調(diào)處分公務(wù)員違法違紀(jì)需要承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)處置權(quán)則重點(diǎn)在于處置國(guó)家公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置權(quán)在具體措施上也更為多樣化，能夠使處置方式與職務(wù)違法和犯罪行為及其情節(jié)嚴(yán)重程度相適應(yīng)，體現(xiàn)了懲戒與教育相結(jié)合、寬嚴(yán)相濟(jì)的特點(diǎn)。

監(jiān)察機(jī)關(guān)處置權(quán)與黨的紀(jì)律處分權(quán)也存在一定的相似性。但監(jiān)察機(jī)關(guān)處置權(quán)行使的對(duì)象主要是國(guó)家公職人員，是“人”而非“機(jī)關(guān)”。黨的紀(jì)律處分權(quán)既包括對(duì)黨員的紀(jì)律處分，也包括對(duì)黨組織的紀(jì)律處分。從涉及的事項(xiàng)來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置權(quán)具有更強(qiáng)的針對(duì)性，主要是對(duì)職務(wù)違法和犯罪行為進(jìn)行處置。而黨的紀(jì)律處分權(quán)則更為寬泛，凡是違反黨和國(guó)家的法律法規(guī)及政策、危害黨和國(guó)家以及人民利益的情形都將受到黨的紀(jì)律處分。

（二）國(guó)家監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)配置的功能

⒈促進(jìn)國(guó)家監(jiān)督力量的整合與重構(gòu)。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)力是對(duì)過去行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察權(quán)、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)等不同權(quán)力的整合。監(jiān)察權(quán)力所包含的監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三項(xiàng)權(quán)力承繼了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等不同機(jī)關(guān)的監(jiān)督力量，是國(guó)家監(jiān)督力量重構(gòu)的一個(gè)過程。國(guó)家監(jiān)察權(quán)力的整合與重構(gòu)，不僅有利于權(quán)力監(jiān)督資源的重新分配和調(diào)整，完善國(guó)家監(jiān)督權(quán)力體系，也為國(guó)家監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行設(shè)置了新的框架，為權(quán)力運(yùn)行過程提供新的指導(dǎo)。

⒉強(qiáng)化廉政建設(shè)與腐敗治理能力。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立及其權(quán)力配置有助于凝聚監(jiān)察力量，從思想和行為上對(duì)公職人員進(jìn)行規(guī)范，從而進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家開展廉政建設(shè)與腐敗治理的能力。從內(nèi)部角度來看，監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)能夠?qū)⑹虑啊⑹轮泻褪潞蟮谋O(jiān)察工作聯(lián)系起來，有助于形成更具獨(dú)立性、靈活性并且全面覆蓋的監(jiān)察模式，實(shí)現(xiàn)集中高效反腐。從外部角度來看，國(guó)家監(jiān)察權(quán)與黨的紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)、人大的監(jiān)督權(quán)、檢察院的檢察權(quán)、法院的審判權(quán)以及公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)等之間相互配合，有利于凝聚不同類型的監(jiān)督力量，形成全過程和全方位的監(jiān)督，從根本上減少腐敗思想和腐敗行為的產(chǎn)生。

⒊推進(jìn)依法治國(guó)與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。這次監(jiān)察體制改革中，監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三項(xiàng)權(quán)力是通過憲法的修正和法律的出臺(tái)來配置的。通過修改憲法來設(shè)置國(guó)家監(jiān)察權(quán)力并通過制定法律對(duì)其內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行配置，體現(xiàn)了依法治國(guó)的理念，同時(shí)也是在監(jiān)察領(lǐng)域推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要方式。監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)的設(shè)置一方面賦予了監(jiān)察委員會(huì)在實(shí)施監(jiān)察工作中的不同類型的權(quán)力，另一方面也依據(jù)權(quán)力法定和法無授權(quán)不可為的原則劃定了監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)限范圍，使其在國(guó)家監(jiān)察體制的框架下能夠依法用權(quán)、依法履職、依法擔(dān)責(zé)。因此，通過《2018年憲法修正案》和《國(guó)家監(jiān)察法》來明確監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。

四、國(guó)家監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)配置存在的不足及其優(yōu)化

（一）國(guó)家監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)配置存在的不足

⒈預(yù)防性監(jiān)督權(quán)的配置相對(duì)較弱。在監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)中，監(jiān)督權(quán)具有基礎(chǔ)性的地位。監(jiān)督權(quán)，特別是預(yù)防性監(jiān)督權(quán)的行使，能夠防微杜漸、將腐敗思想和腐敗行為及時(shí)遏制在萌芽狀態(tài)。與北京市、山西省、浙江省三地試點(diǎn)所依據(jù)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》相比，《國(guó)家監(jiān)察法》中監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容增加了開展廉政教育的內(nèi)容，在一定程度上增加和豐富了監(jiān)督權(quán)行使和實(shí)現(xiàn)的具體方式。然而，從現(xiàn)有法律規(guī)范中監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)權(quán)力配置的比重來看，《國(guó)家監(jiān)察法》第四章“監(jiān)察權(quán)限”及第五章“監(jiān)察程序”中，主要涉及的內(nèi)容是調(diào)查和處置的相關(guān)權(quán)限和權(quán)力行使的程序等，對(duì)于監(jiān)督權(quán)的相關(guān)規(guī)定則比較少。目前的法律規(guī)范僅僅是將監(jiān)督權(quán)劃分為教育和檢查兩類，但對(duì)于監(jiān)督權(quán)在具體行使的過程中需要遵循怎樣的程序和規(guī)則、權(quán)力在行使過程中能夠運(yùn)用怎樣的方式和措施等，當(dāng)前的法律還未能做出細(xì)致的規(guī)定?？梢钥吹?，監(jiān)督權(quán)的配置相對(duì)于調(diào)查和處置兩項(xiàng)權(quán)力的配置要較弱一些。如果監(jiān)督權(quán)的權(quán)力運(yùn)行程序和具體內(nèi)容沒有足夠的法律依據(jù)支持，那么這項(xiàng)權(quán)力就可能僅僅存在于法律條文之中，在現(xiàn)實(shí)中難以有效的發(fā)揮作用。

⒉調(diào)查權(quán)行使中的權(quán)利保護(hù)不足。盡管調(diào)查權(quán)的配置在當(dāng)前的《國(guó)家監(jiān)察法》中已經(jīng)有了相對(duì)比較完整的表述和規(guī)定，但與這項(xiàng)“權(quán)力”相對(duì)應(yīng)的“權(quán)利”保護(hù)問題仍然需要予以更多的重視。一是調(diào)查權(quán)行使過程中對(duì)被監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利保障問題。涉嫌職務(wù)違法和犯罪的公職人員雖然是被監(jiān)察的對(duì)象，但也仍然屬于國(guó)家公民，其基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到保障?！秶?guó)家監(jiān)察法》規(guī)定了調(diào)查過程中可對(duì)被監(jiān)察對(duì)象采取留置措施，并對(duì)留置的適用情形、相關(guān)程序、期限做了詳細(xì)規(guī)定，這是對(duì)過去“兩規(guī)”措施的代替，也是制度上的進(jìn)步和優(yōu)化。但在被監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利保障方面，仍然有很多具體的問題需要通過法律的進(jìn)一步細(xì)化和完善來解決，包括留置措施設(shè)置的限度和實(shí)施范圍、集體研究決定采用留置的標(biāo)準(zhǔn)、留置的具體程序、留置過程中律師的介入、被留置人員的相關(guān)權(quán)利救濟(jì)等。二是調(diào)查權(quán)行使與公民報(bào)案或舉報(bào)過程中的權(quán)利保護(hù)的問題。盡管《國(guó)家監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受公民的報(bào)案或舉報(bào)，但并未明確規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)受理公民報(bào)案和舉報(bào)的具體程序和細(xì)則，也并未明確規(guī)定公民在報(bào)案、舉報(bào)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查過程中是否享有知情權(quán)和主張救濟(jì)的權(quán)利等。如果對(duì)于公民的權(quán)利保護(hù)未能作出完善的規(guī)定，那么調(diào)查權(quán)就只能成為主要由監(jiān)察委員會(huì)依職權(quán)主動(dòng)行使的一項(xiàng)積極調(diào)查權(quán)，在現(xiàn)實(shí)中很難真正發(fā)揮公民反腐的作用和優(yōu)勢(shì)。