陳小君

廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院、法學(xué)院教授

2019年8月26日經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法（修正案）》，建立在三十多年來(lái)三輪重要修法法案的基礎(chǔ)上，是因應(yīng)黨的十八屆三中全會(huì)后關(guān)于土地制度改革系列政策及其實(shí)踐訴求所為。強(qiáng)化市場(chǎng)要素在土地資源配置中的作用、平衡好公權(quán)力與私權(quán)利協(xié)調(diào)下的土地利益，是其重要價(jià)值目標(biāo)。本輪修正案共35點(diǎn)修改，所涉內(nèi)容主要是“三塊地”改革和耕地保護(hù)與“多規(guī)合一”的現(xiàn)實(shí)需求。新的土地管理法有其鮮明的時(shí)代特點(diǎn)，多處值得肯定和倡導(dǎo)，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、國(guó)家對(duì)新土改寄予厚望的背景下，檢視該修法之上述內(nèi)容，還有較大完善與發(fā)展空間。

土地乃天然而成，本不屬任何人或任何國(guó)家。但國(guó)家產(chǎn)生后，土地制度便成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略考量的核心內(nèi)容，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民財(cái)富增長(zhǎng)的重要基礎(chǔ)，是領(lǐng)土主權(quán)國(guó)家獨(dú)立的標(biāo)志，是戰(zhàn)爭(zhēng)的主要爭(zhēng)奪對(duì)象。對(duì)其管理抑或限制與自由的制度調(diào)節(jié)舉足輕重，其法律規(guī)范意義非凡?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法（修正案）》已經(jīng)2019年8月26日全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，這是自2011年的部委送審稿以后到2013年以“改革”為主題的黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》頒布以來(lái)，啟動(dòng)新一輪土地改革后最重要的立法盛事之一。其有多處值得肯定與倡導(dǎo)，同時(shí)，回顧修法歷史，對(duì)照中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)、國(guó)家對(duì)新一輪土地改革要求和民法典編纂的期待，該法回顧還有較大完善之空間：改革未竟，且絕不止“一公里”。

一、《土地管理法》修法史與土地改革的聯(lián)動(dòng)

作為中國(guó)改革開放后土地領(lǐng)域第一部綜合性法律，《土地管理法》隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育、發(fā)展和土地制度的革新，成為少有的修正頻繁的一部法律。

（一）興起的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是《土地管理法》三輪修法的直接動(dòng)因

制定于1986年改革開放中期的《土地管理法》，雖不可避免地遺留著較濃郁的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，但“畢竟結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)土地管理無(wú)法可依的局面，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)土地管理由多頭分散管理向集中統(tǒng)一管理的歷史性轉(zhuǎn)變”，其具有劃時(shí)代的價(jià)值。1陳小君：《我國(guó)〈土地管理法〉修訂：歷史、原則與制度——以該法第四次修訂中的土地權(quán)利制度為重點(diǎn)》，載《政治與法律》2012年第5期。兩年后的1988年該法第一次修改，直接呼應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)中諸如土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、土地出租等突出問題，其修法內(nèi)容是對(duì)憲法修正案相關(guān)條款的具體落實(shí)，昭示著中國(guó)土地改革向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)發(fā)。1998年第二次修法力度較大，謂之全面修訂，其順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求下的土地管理與利用方式的重大變革，較為全面地規(guī)定了土地用途管理制度，首次確立了切實(shí)保護(hù)耕地為基本國(guó)策，同時(shí)提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制與土地監(jiān)查制度的建立等也是修法的指向，內(nèi)容明顯豐富于前一次修法。2004年《土地管理法》作出第三次修改，緣由是彼時(shí)“圈地?zé)帷碑惓３尸F(xiàn)，由征地引發(fā)之社會(huì)沖突激增，同年8月，《憲法修正案》將《憲法》第10條第3款修訂為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，僅就此點(diǎn)，《土地管理法》即對(duì)個(gè)別條款作了“合憲性修訂”，從規(guī)范單一征用法則到確立征收與征用并用法則，科學(xué)規(guī)范了征地制度。此次修法幅度不大，然變革現(xiàn)行土地制度的信號(hào)強(qiáng)度不減，全面實(shí)行改革開放的勢(shì)頭不可小覷。

（二）新一輪土地制度改革是對(duì)《土地管理法》修法之挑戰(zhàn)與機(jī)遇2參見陳小君：《我國(guó)〈土地管理法〉修法的民法思考》，載《私法研究》2018年第1期。

2004年《土地管理法》第三次修正后近十四年來(lái)，屹立未動(dòng)，對(duì)國(guó)內(nèi)土地管控與利用起到了積極作用，法價(jià)值目標(biāo)得以基本實(shí)現(xiàn)。但黨的十七大以來(lái)，特別是黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，土地改革政策頻頻出臺(tái)，實(shí)踐需求日益凸顯，現(xiàn)實(shí)的改革舉動(dòng)甚至有的已經(jīng)走在法律規(guī)則之前，令世人矚目。當(dāng)下，“嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地調(diào)控、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，劃定永久基本農(nóng)田、深化土地有償使用制度”則是黨中央、國(guó)務(wù)院在土地問題上做出的最重大戰(zhàn)略決策。3參見《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》國(guó)土資發(fā)〔2014〕119號(hào)。土地制度改革也順勢(shì)而為、乘勢(shì)而上：

1.自2005年至今出臺(tái)的14個(gè)中央一號(hào)文件，始終圍繞和針對(duì)“三農(nóng)”問題，以及必然交織的土地制度，其直面的正是《土地管理法》實(shí)施中的新問題。

2.2015年2月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)擬授權(quán)國(guó)務(wù)院在33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法的相關(guān)規(guī)定》，暫時(shí)停止實(shí)施三個(gè)法律條文，即《土地管理法》第43條和第63條、《城市房地產(chǎn)管理法》第9條；4內(nèi)容是：“關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等的規(guī)定，明確在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。”暫時(shí)調(diào)整實(shí)施三個(gè)法律條文，即《土地管理法》第44條、第62條5內(nèi)容是：“關(guān)于宅基地審批權(quán)限的規(guī)定，明確使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批，使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級(jí)人民政府審批。”和第47條。6內(nèi)容是：“關(guān)于征收集體土地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，明確綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入等情況，合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，安排被征地農(nóng)民住房、社會(huì)保障。加大就業(yè)培訓(xùn)力度，符合條件的被征地農(nóng)民全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等多種方式，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)?！敝袊?guó)土地法制改革向縱深發(fā)展的集結(jié)號(hào)由此奏響，截至2018年年底，經(jīng)過(guò)近四年實(shí)踐，33個(gè)試點(diǎn)的實(shí)驗(yàn)性立法總結(jié)按照全國(guó)人大的安排部署擬于2019年年底收官，7第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議12月23—29日審議《關(guān)于再次延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定（草案）》，將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長(zhǎng)一年至2019年12月31日。顯示試點(diǎn)政策還要與土地管理立法修訂穩(wěn)妥銜接。

3. 2016年11月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》，其大量?jī)?nèi)容涉及對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，相關(guān)政策和制度更是凸顯《土地管理法》在實(shí)踐運(yùn)行中的窘境。

4.自黨的十八屆三中全會(huì)的改革決定以來(lái)，中共中央關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”和宅基地“三權(quán)分置”的相關(guān)政策共出臺(tái)計(jì)十余個(gè)。8參見陳小君：《“三權(quán)分置”與中國(guó)農(nóng)地法制變革》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期；《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)及其法制實(shí)現(xiàn)路徑》，載《政治與法律》2018年第8期。黨的十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，其提示《土地管理法》修法若干重要方面之指向愈加鮮明。

因此，研判十余年中國(guó)土地制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，針對(duì)土地管理領(lǐng)域面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)與突出問題，黨的十八屆三中全會(huì)后土地制度改革的步伐不斷加速，與時(shí)俱進(jìn)謀發(fā)展成為亟待修改滯后的《土地管理法》的主基調(diào)。

現(xiàn)行《土地管理法》的第四輪修法，啟動(dòng)于2017年7月原國(guó)土資源部送審稿，經(jīng)過(guò)2018年2月與5月兩次司法部征求意見稿到2018年12月全國(guó)人大常委會(huì)一審稿、2019年7月二審稿，直至2019年8月26日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《土地管理法（修正案）》。這個(gè)立法修正案在2019年7月二審稿增加8個(gè)條款、刪除4個(gè)條款、修改18個(gè)條款共涉及29個(gè)修正點(diǎn)的基礎(chǔ)上，作出增加9個(gè)條款、刪除4個(gè)條款、修改22個(gè)條款共涉及35個(gè)修正點(diǎn)（其中一個(gè)修正點(diǎn)涉及相關(guān)概念名稱統(tǒng)一）的決定，結(jié)束了本輪土地管理法修法活動(dòng)，表明中國(guó)新一輪土地制度改革的階段性任務(wù)完成。

二、《土地管理法》修法的時(shí)代意義、基本原則與主要內(nèi)容

（一）修法的時(shí)代意義和基本原則

1.黨的十九大報(bào)告明確提出新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、不充分之間的矛盾。為解決發(fā)展不平衡、不充分的事實(shí)，報(bào)告進(jìn)而提出了區(qū)域協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設(shè)等發(fā)展戰(zhàn)略。在此背景下，如何通過(guò)土地管理法制的完善、發(fā)揮土地資源在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)充分發(fā)展中的作用，有必要結(jié)合我國(guó)新時(shí)代土地資源利用、土地市場(chǎng)發(fā)展、基礎(chǔ)農(nóng)地關(guān)系調(diào)整、城鄉(xiāng)融合與發(fā)展戰(zhàn)略升級(jí)，深度把握新時(shí)代土地管理法存在的主要問題，確保土地管理在時(shí)代轉(zhuǎn)型和制度變遷中的科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。對(duì)此國(guó)家自然資源部陸昊部長(zhǎng)在《土地管理法修正案（草案）》的立法說(shuō)明中強(qiáng)調(diào)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)村土地制度改革，本輪修法意義重大：一是要落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于土地改革的決策部署；二是在認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)成果基礎(chǔ)上形成立法修正案，以有效因應(yīng)時(shí)代的需求與歷史任務(wù)。9參見2018年12月23日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議，自然資源部部長(zhǎng)陸昊關(guān)于《〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉〈中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法〉修正案（草案）》的說(shuō)明。綜合觀之，在堅(jiān)持土地公有制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新時(shí)代大前提下，配置好計(jì)劃與市場(chǎng)關(guān)系中的土地資源、平衡好公權(quán)力與私權(quán)利協(xié)調(diào)下的土地利益，是該法修訂的主要價(jià)值所在。

2.土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安，2018年12月全國(guó)人大常委會(huì)的《土地管理法修正案（草案）》的立法說(shuō)明闡述了在修改過(guò)程中的立法基本原則有堅(jiān)持正確方向、堅(jiān)持問題導(dǎo)向、堅(jiān)持制度創(chuàng)新、堅(jiān)持穩(wěn)妥推進(jìn)等四個(gè)方面。10參見2018年12月23日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議，自然資源部部長(zhǎng)陸昊關(guān)于《〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉〈中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法〉修正案（草案）》的說(shuō)明。

（二）《土地管理法（修正案）》的主要內(nèi)容

《土地管理法（修正案）》共35個(gè)修改點(diǎn)，持續(xù)涉及或強(qiáng)化的內(nèi)容主要針對(duì)“三塊地”改革和兩個(gè)現(xiàn)實(shí)需求：

1.關(guān)于土地征收。主要完善三方面：第一，首次對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行明確界定，縮小土地征收范圍，且立法采列舉與概括的折中模式（修正案第14條、第16條）；第二，首次明確了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，完善了對(duì)被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制（修正案第19條）；第三，改革或修正了征地程序，更加注重征收實(shí)踐對(duì)農(nóng)民利益的維護(hù)（修正案第18條），其改革力度前所未有。

2.關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。主要完善于兩個(gè)方面：一是明確入市的條件（修正案第6條、第23條、第25條的規(guī)劃安排）；二是規(guī)范了入市后的基本管理措施（修正案第24條）。條文并不多，但被認(rèn)為是本次土地管理法修改的最大亮點(diǎn)和突破創(chuàng)新。

3.關(guān)于宅基地制度。制度完善體現(xiàn)在：一是健全宅基地權(quán)益保障方式，在原來(lái)一戶一宅的基礎(chǔ)上增加了戶有所居的規(guī)定（修正案第62條第2款）；二是明確允許宅基地有條件的自愿有償退出機(jī)制（修正案第62條第6款）；三是完善宅基地管理制度（修正案第26條、第29條、第62條）。

4.除“三塊地”改革方面的其他修改。突出完善兩個(gè)現(xiàn)實(shí)需求：一是強(qiáng)化耕地尤其是永久基本農(nóng)田保護(hù)（修正案第8條至第13條、第15條）；二是為“多規(guī)合一”和建立國(guó)土空間規(guī)劃體系預(yù)留空間（修正案第4條、第5條）。

三、新《土地管理法》的進(jìn)步與成功之處

（一）修法之主要特點(diǎn)

作為土地管理法修正案的參與者、見證者、追蹤者和觀察者，筆者認(rèn)為該法呈現(xiàn)在客觀層面有兩個(gè)特點(diǎn)：

第一，試點(diǎn)改革跨入依法改革，從微小局部擴(kuò)至全域鄉(xiāng)村，服從現(xiàn)實(shí)需求且重點(diǎn)突出。通過(guò)“三塊地”聯(lián)動(dòng)改革實(shí)踐，將創(chuàng)新行為上升為法律；基本農(nóng)田保護(hù)2.0版11修正案用“永久基本農(nóng)田”取代了原“基本農(nóng)田”的概念，被形象地稱為“中國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)2.0版”。并將通過(guò)擬編制統(tǒng)一、全新的國(guó)土空間規(guī)劃體系，形成生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界三條控制線的整體管控框架。

第二，紙面上的法到實(shí)踐需求的法，有認(rèn)知但也存在距離，表明改革還在路上 。正如全國(guó)人大常委會(huì)委員程立峰所言：“本次法律修改采取積極穩(wěn)妥的態(tài)度，將看得準(zhǔn)的問題、改革實(shí)踐證明可行的做法上升成為法律，對(duì)一些一時(shí)看不準(zhǔn)、不成熟的做法，還繼續(xù)開展試點(diǎn)，特別是要加大土地制度綜合性改革措施力度，為改革于法有據(jù)提供更多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和立法基礎(chǔ)。”12參見《土地管理法草案分組審議》，載搜狐網(wǎng)：https://m.k.sohu.com/d/387951384?channelId=1&page=1，2019年8月23日訪問。如是，修正案并非面面俱到，任務(wù)未竟，形式結(jié)束應(yīng)即新序章發(fā)動(dòng)，立法還需努力。

（二）修法之主要進(jìn)步性

系統(tǒng)查看《土地管理法（修正案）》的35個(gè)修正點(diǎn)，其在立法技術(shù)與修法觀念上均體現(xiàn)了一定進(jìn)步，主要表現(xiàn)為三方面：

1.修法者態(tài)度認(rèn)真，立足現(xiàn)實(shí)癥結(jié)。立法者基于一定的問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，修法中力圖反映當(dāng)下中國(guó)改革的基本實(shí)際需求，有創(chuàng)新意識(shí)和解決現(xiàn)實(shí)難題的良好愿望。例如，順應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，刪除了與之不相吻合的條文，主要是原法第43條（同地不同權(quán)問題）、重申土地公有制規(guī)定、更加嚴(yán)格的耕地保護(hù)、反映“三塊地”改革中徹底破解建設(shè)用地入市規(guī)制障礙、要求改革宅基地制度的導(dǎo)向、征收條件程序的進(jìn)一步優(yōu)化和明確規(guī)制等。

2.對(duì)民事權(quán)利與管理權(quán)力相糾纏中的利益協(xié)調(diào)衡平有較深刻認(rèn)知。在立法中堅(jiān)守了行政法應(yīng)有的品格。例如宅基地使用權(quán)的權(quán)利體系方面，在民法典分則物權(quán)法編二審稿關(guān)于宅基地使用權(quán)只字不改、依然對(duì)土地管理法保持依賴時(shí)，其并未給現(xiàn)行《物權(quán)法》第153條及其二審稿同樣條款留下“宅基地取得、行使和轉(zhuǎn)讓”的法條轉(zhuǎn)致空間，對(duì)相關(guān)協(xié)議、回購(gòu)等私權(quán)關(guān)系均未提及。

3.體現(xiàn)一定法學(xué)專業(yè)精神，比較注重體系化，用語(yǔ)較為規(guī)范，吸收了學(xué)者們的一些重要意見。例如征收條件的設(shè)立，“為了公共利益”六個(gè)字的加入，“戶有所居”入法、宅基地退出機(jī)制、落實(shí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于建設(shè)用地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”的要求，特別是修正案第23條規(guī)定“土地利用年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)對(duì)本法第六十三條規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作出合理安排”等，表現(xiàn)出增強(qiáng)立法的科學(xué)性和民主性的努力。

四、對(duì)《土地管理法》具體修改條文的檢視與建議

盡管此次《土地管理法（修正案）》取得了一些成績(jī)，但仍存在反思與完善的空間。本文從文義到立法目的解釋入手，分述為五個(gè)方面的主要意見與理由。

（一）關(guān)于征收制度革新中的主要問題

1.征收條件。新修正的《土地管理法》第45條是新增的關(guān)乎啟動(dòng)征收的實(shí)質(zhì)要件之重要條款。本條最可貴的在于增加了“為了公共利益的需要”這一征收目的，具有特別意義，其既是對(duì)所列舉的適用征收情形加以目的限定，也是與《憲法》《民法總則》等法律的科學(xué)合理銜接；其次，征收條件在形式上是采折中主義，即不純粹列舉，也不單獨(dú)概括，二者相加，亦稱例示法。但是，該法第45條第5項(xiàng)“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上人民政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”的規(guī)定和本條最后一款關(guān)于成片開發(fā)對(duì)各類規(guī)劃與計(jì)劃的符合度與標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定殊值思考。因?yàn)?，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的開發(fā)建設(shè)符合公共利益的需要，而部委設(shè)立成片開發(fā)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)是否符合公共利益尚不明確。而這里唯一需要明確的恰恰是：無(wú)論規(guī)劃成片開發(fā)建設(shè)是否納入各類規(guī)劃和年度計(jì)劃，有無(wú)部委關(guān)于成片開發(fā)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，均須以這類建設(shè)是否屬于公共利益的范疇為判斷前提。有此前提，既不需要強(qiáng)調(diào)規(guī)劃性、計(jì)劃性，也不需要國(guó)家部委另設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。而且，根據(jù)普適的法律常識(shí)，公共利益是可以解釋的。從目的認(rèn)知，公共利益即公益，公益性對(duì)應(yīng)商業(yè)性；從內(nèi)涵看，公益具有公共性、非排他性和收益對(duì)象的不確定性；從外延觀察，最優(yōu)選的立法方式是折中式，即不完全列舉，無(wú)須窮盡，允許立法開放，有概括兜底條款；從世界先進(jìn)文明的立法例維度看，公共利益也是同樣如此可被界定。因此，該項(xiàng)屬于偽征收，不應(yīng)與征收條件混為一談，應(yīng)適時(shí)刪除。

其實(shí)，符合規(guī)劃計(jì)劃的非公共利益的成片開發(fā)建設(shè)并不是沒有出路，應(yīng)通過(guò)設(shè)立與公益性質(zhì)之征收平行的市場(chǎng)化土地儲(chǔ)備法律制度加以解決。經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉守英教授認(rèn)為：征地制度上，要限制地方政府的權(quán)力，建議借鑒中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，兩種征地方式同時(shí)進(jìn)行，即一種是劃定征地目錄以后，一般性征收就依據(jù)符合公益性用途原則;另一種是特殊征收，比如做園區(qū)大面積開發(fā)，保證農(nóng)民土地所有權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。其指出，臺(tái)灣的區(qū)段征收，就采用了抵價(jià)地的方式，和原土地產(chǎn)權(quán)所有者共同開發(fā)。13參見《土地管理法修正案送審稿已上報(bào)國(guó)務(wù)院 專家建議宅改突破》，載財(cái)新網(wǎng)：http://m.china.caixin.com/zknews/2017-08-20/101132946.html?utm_source=Zaker&utm_medium=ZakerAPP&utm_campaign=Hezuo，2019年10月5日訪問。從民法學(xué)研究角度觀察分析，這就是土地利用的兩條國(guó)際性路徑——公益的歸入土地征收范疇，非公益的當(dāng)屬土地儲(chǔ)備制度規(guī)范。14參見陳小君：《我國(guó)〈土地管理法〉修法的民法思考》，載《私法研究》2018年第1期。

但目前新法已準(zhǔn)備實(shí)施的前提下對(duì)“成片開發(fā)建設(shè)”如何認(rèn)識(shí)和操作？筆者認(rèn)為，首先，對(duì)“成片開發(fā)建設(shè)”這樣的偽征收的認(rèn)知要區(qū)別于征收制度。“成片開發(fā)建設(shè)”雖已然作為征收集體土地的情形之一，但其受益主體具有特定性，具體情形下一定不是全整的公共利益范疇，可能部分非公益或者全部非公益，如果全部為公益便可直接適用第45條的前4項(xiàng)內(nèi)容，無(wú)須再判斷，其被專家學(xué)者們質(zhì)疑的正是含雜著非公益性質(zhì)的土地權(quán)利的取得問題。其次，在當(dāng)前土地制度改革背景下，應(yīng)有可操作性考量，可以借鑒境外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)征收決定公益目的的司法控制功能進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)。即遵循“比例原則”：內(nèi)含的各階段均以一定的事實(shí)審查作為基礎(chǔ)，為“成片開發(fā)”公益目的的司法審查提供方法論指導(dǎo)，其審查步驟依次包括征收目的本身的正當(dāng)性、征收目的實(shí)現(xiàn)的有效性、征收目的實(shí)現(xiàn)的必要性、公益目的與私益損失之間合乎比例，其方法兼具“問題思考”與“體系思考”的特性，是促進(jìn)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡、調(diào)和公益與私利，達(dá)到實(shí)質(zhì)正義的一種理性法則。15參見于鳳瑞：《“成片開發(fā)”征收決定公益目的的司法審查：比例原則的應(yīng)用》，載《中國(guó)土地法制與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略會(huì)議聯(lián)盟第四屆學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》。這一法則借鑒價(jià)值較高，當(dāng)然對(duì)法官的要求也很高，應(yīng)該嘗試，也借以避免社會(huì)不穩(wěn)定因素的發(fā)酵。

2.征收程序。新法第47條即關(guān)于征收程序的規(guī)定，應(yīng)該說(shuō)與二審稿相比，其進(jìn)步表現(xiàn)在“公開、公平、公正”原則的彰顯，目的在于平衡公益與私益，著意保護(hù)農(nóng)民切身利益。但遺憾的是：第一，缺乏相對(duì)人不服時(shí)的程序救濟(jì)條款，沒有采納學(xué)者建議的“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其他土地權(quán)利人對(duì)市、縣級(jí)人民政府作出的征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”。同理該法第48條也存在同樣問題。而救濟(jì)條款內(nèi)容有源可循：《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第1條，明確了對(duì)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行事后救濟(jì)的途徑。第二，按照《民法總則》第99條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就是集體土地所有權(quán)人，故應(yīng)刪除本條“村民委員會(huì)”的字樣，若無(wú)集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，自然再適用《民法總則》第101條的代行規(guī)定，也就是說(shuō)，村民委員會(huì)并非與集體經(jīng)濟(jì)組織同處平行之私權(quán)主體的地位。第三，對(duì)于百姓，征收乃天大事宜，但條文并未明確規(guī)定聽取征收意見的形式一定為聽證會(huì)，只是較為主觀的規(guī)定由征收主體的公權(quán)力一方認(rèn)為有必要時(shí)采聽證程序，更缺乏要求在作出征收決定時(shí)以書面形式表明是否采納了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的意見及理由。按此操作表明征收較為急迫，難以將聽取的意見落到實(shí)處。而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條堪稱合理規(guī)定的典范，16《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2019年修正)第26條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時(shí)間不得少于三十日。 組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報(bào)送審批的材料中附具意見采納情況及理由?！闭瞻岵杉{并不難。

3.征用條款?！锻恋毓芾矸ǎㄐ拚福罚ㄋ蛯徃澹┲性略龅?3條關(guān)于征用的相關(guān)規(guī)范，但新法并未保留。無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中，土地征用與土地征收是明顯不同的制度，本法應(yīng)當(dāng)對(duì)這兩種制度均予以同步規(guī)范，其最基本的科學(xué)性和實(shí)際操作的意義，自不待言。

概言之，本次修正案對(duì)征收問題的態(tài)度或立法立場(chǎng)有所突破，但同時(shí)偏于謹(jǐn)慎、保守，特別是關(guān)于成片開發(fā)建設(shè)的所謂征收條款是對(duì)公共利益目的的不適當(dāng)擴(kuò)張，實(shí)踐中難免為單方剝奪相對(duì)人的土地權(quán)利提供可乘之機(jī)，因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)超越公權(quán)力者保持警惕。

（二）關(guān)于宅基地管理制度立法猶疑之評(píng)

綜觀《土地管理法》之新舊條款，在2015年啟動(dòng)的“三塊地”聯(lián)動(dòng)改革即將收官時(shí)，貢獻(xiàn)經(jīng)驗(yàn)最少的恰是宅基地管理制度，許多關(guān)鍵問題沒解決。例如，在新時(shí)代如何定位宅基地制度功能，如何回應(yīng)其社會(huì)保障功能弱化和經(jīng)濟(jì)價(jià)值凸顯這一當(dāng)前最大實(shí)際，17參見陳小君：《宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維》，載《法學(xué)研究》2019年第3期。面對(duì)五花八門的鄉(xiāng)村宅基地現(xiàn)狀如何放開市場(chǎng)，等等。立法的艱困理由源于宅基地設(shè)立時(shí)的準(zhǔn)所有權(quán)性質(zhì)、房地一體的事實(shí)，還涉及了最基層、最廣大、最艱辛之群體的生存或生活，宅基地使用權(quán)與集體土地所有權(quán)的關(guān)系、與民法典的銜接以及農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食與生態(tài)安全、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等一系列問題。立法者對(duì)此保持冷靜，注重制度設(shè)計(jì)的穩(wěn)妥性，深可理解。

但僅就已修正的條文而言，嚴(yán)謹(jǐn)性及其制度對(duì)接問題甚為突出，不得不檢討。

1.戶有所居實(shí)現(xiàn)的保障主體?！锻恋毓芾矸ā返?2條第2款將縣級(jí)人民政府作為戶有所居實(shí)現(xiàn)的保障主體，既偏離制度規(guī)制，又脫離鄉(xiāng)村邏輯。其理由很簡(jiǎn)單，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地也是由其所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織供地，因此，明確保障村民“戶有所居”應(yīng)是該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及所有權(quán)人的義務(wù)，不應(yīng)將這個(gè)義務(wù)甩給政府，而政府僅需要根據(jù)本條第4款的規(guī)定辦理審批手續(xù)即可。政府自有政府的義務(wù)，不應(yīng)越權(quán)理事。

2.村集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任落實(shí)。實(shí)踐中村民建設(shè)住宅亂象叢生，甚至隨意在承包地上興建住宅的現(xiàn)象也不在少數(shù)，18參見胡惠英、劉嘯山：《農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策》，載《河北學(xué)刊》2012年第5期。明顯存在無(wú)人管、不敢管或管理依據(jù)不足、歸責(zé)不明的問題。而新修改的《土地管理法》第62條第3款對(duì)村集體管理的核心要求僅為“盡量”二字，完全脫離現(xiàn)實(shí)需求，回避突出矛盾，為現(xiàn)實(shí)中這些隨意亂建行為留下了一道“口子”，為其本不想管理、推脫責(zé)任給足了理由，實(shí)在欠妥。

3.《土地管理法》第62條第6款的規(guī)定在全國(guó)人大二審稿之后變鼓勵(lì)條款為應(yīng)允條款，即“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”。其中，刪除了原征求意見稿中“騰退出的宅基地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購(gòu)，主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定整理利用”的內(nèi)容，使本條避免了拖泥帶水而又理不清的所謂集體“回購(gòu)”問題。但該條延展的民事權(quán)利問題依然存在：第一，自愿有償退出宅基地的種種操作規(guī)則何在？如果認(rèn)為屬于私權(quán)規(guī)范不由《土地管理法》規(guī)制，則應(yīng)當(dāng)明確民法典分則的物權(quán)法為其制度接口，然而目前立法的照應(yīng)是相反的，物權(quán)法二審稿還是堅(jiān)持不改原條文第153條，將私權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)之得喪變更依托土地管理法律的規(guī)制解決。第二，《土地管理法》第62條規(guī)定中“允許依法自愿有償退出宅基地”的主體，限于“進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民”，若有“自愿有償退出宅基地”的在村一戶多宅的村民卻不可按照進(jìn)城落戶村民的退出條件處理，明顯忽略了其他愿意退出的在村村民的選擇權(quán)。在此簡(jiǎn)單問題上的立法疏忽存在制度不嚴(yán)謹(jǐn)和立法技術(shù)缺失之嫌。第三，自愿有償退出宅基地的村民是否還享有所謂宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)？這個(gè)問題涉及村民的居住權(quán)保障，此在法律中留下問題尾巴，實(shí)際操作就更難了。

綜上所述，宅基地立法固然艱困，但對(duì)看得清、可規(guī)范的方面仍裹足不前、過(guò)于保守。有條件解禁了原不允許宅基地退出的制度，但缺少一系列配套規(guī)則，缺乏制度接口，表明立法修正時(shí)公法與私法的對(duì)接協(xié)調(diào)很不夠，這即使不是立法者的迷茫至少也存有主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為不夠的現(xiàn)象。而對(duì)實(shí)踐中存在的大量村莊主動(dòng)集約節(jié)約宅基地，期待與集體建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的需求避而不談，基本上沒體現(xiàn)“三塊地”聯(lián)動(dòng)改革之效。這樣，一部剛修改的土地管理法不能對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效”目標(biāo)的達(dá)成有所貢獻(xiàn)，是為憾事。

（三）關(guān)于集體建設(shè)用地入市規(guī)制的反思

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的新規(guī)則主要體現(xiàn)為勇于改革，打破城鄉(xiāng)二元體制，明確提出了集體建設(shè)用地可入市的實(shí)體與程序上規(guī)定，其集中于《土地管理法》第63條的修改。但本條的法理不甚清晰，對(duì)其反思有以下幾點(diǎn)：

1.“經(jīng)營(yíng)性”一詞的使用不合理。既然已限定集體建設(shè)用地在第63條第1款的“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記”條件上，概念中的“經(jīng)營(yíng)性”一詞純屬多余。因?yàn)?，?guó)有建設(shè)用地入市自然也為經(jīng)營(yíng)性但法律未加表達(dá)，集體的為什么要強(qiáng)調(diào)？在學(xué)理上明確集體建設(shè)用地的概念與范圍本無(wú)障礙，其在用途上排除宅基地這一特殊用地類型有明確規(guī)定，故此建設(shè)用地就是除宅基地、公益設(shè)施、公共事業(yè)等用地之外的建設(shè)用地。保留“經(jīng)營(yíng)性”一詞，說(shuō)到底還是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元觀念根深蒂固的反映。這樣宣示的概念無(wú)法體現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地“同等入市、同價(jià)同權(quán)”，理應(yīng)剔除。

2.未涉及對(duì)于土地利用總體規(guī)劃確定的集體建設(shè)用地之土地用途依法登記，在土地權(quán)屬規(guī)制上的缺失顯而易見。

3.在現(xiàn)實(shí)與法律中，集體土地所有權(quán)人將建設(shè)用地出租并不鮮見，承租人取得的是土地租賃權(quán)，屬于債權(quán)性質(zhì)，其在法律上已有民法之合同制度加以規(guī)范，所以，第63條無(wú)須將出租與出讓統(tǒng)一規(guī)定，入市問題關(guān)鍵在出讓（轉(zhuǎn)讓），否則，概念的混淆很有可能破壞已有的基本法理及其普適的法制度體系。

4.本條對(duì)征求意見第二稿增加增值收益調(diào)節(jié)金的規(guī)定沒有保留，也令人不解。這個(gè)制度在實(shí)踐中反映很突出，其用于平衡國(guó)家、集體和私人利益，解決現(xiàn)實(shí)難題極有價(jià)值。此外，在縣改區(qū)的情況下，本條的修改，與《城市房地產(chǎn)管理法（修正案）》第9條會(huì)存在沖突，即對(duì)縣改區(qū)的集體建設(shè)用地的開發(fā)到底是否適用征收程序，兩法規(guī)定如何銜接，需要密切關(guān)注。

總之，集體建設(shè)用地入市的現(xiàn)實(shí)就像洪水決堤一樣勢(shì)不可當(dāng)，評(píng)價(jià)這個(gè)突出的亮點(diǎn)制度應(yīng)進(jìn)一步立足于現(xiàn)實(shí)需求，注意以下幾點(diǎn)：

其一，上述第63條表明了政府在這個(gè)領(lǐng)域讓利于民，賦予集體對(duì)建設(shè)用地的出讓能力，其為堅(jiān)持集體所有制、做實(shí)集體所有權(quán)進(jìn)了一大步。但讓利有限，僅限于工業(yè)、商業(yè)用途，排除了現(xiàn)行《物權(quán)法》第137條中關(guān)于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的旅游、娛樂和商品住宅等方式，仍不是完整意義上的“同等入市、同權(quán)同價(jià)”。另外，在土地增值稅立法已緊鑼密鼓進(jìn)入征求意見的當(dāng)下，土地增值收益分配的問題解決是遲早的事，國(guó)家原土地財(cái)政方式可以轉(zhuǎn)化為對(duì)集體土地之建設(shè)用地出讓的財(cái)政追求，相形之下，其合理性值得研究和期待。

其二，集體建設(shè)用地解禁入市的規(guī)則尚不明朗，特別是離構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的制度還有相當(dāng)距離，應(yīng)加快有效的可操作性的配套法律舉措的步伐。

其三，對(duì)集體建設(shè)用地入市與土地總體規(guī)劃中指標(biāo)的重要關(guān)系、集體土地的發(fā)展權(quán)等現(xiàn)實(shí)問題應(yīng)加強(qiáng)關(guān)注。

其四，關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房將無(wú)條件全部轉(zhuǎn)正19參見《號(hào)外：喜訊，小產(chǎn)權(quán)房將無(wú)條件、全部轉(zhuǎn)正!》，載騰訊網(wǎng)：https://xw.qq.com/cmsid/20190907A03RLH00?f=newdc，2019年9月7日訪問。的宣傳應(yīng)予撥亂反正。首先，《土地管理法》修改中規(guī)定允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市絕不等于法律上承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性或允許轉(zhuǎn)正，對(duì)此，立法的態(tài)度依然是禁止。集體建設(shè)用地使用權(quán)如何入市的操作規(guī)則尚未出臺(tái)，該建設(shè)用地除“城中村”和城邊郊區(qū)村以外在普通村莊的存量指標(biāo)并不多，按規(guī)律，規(guī)劃上很難普遍增量建設(shè)用地指標(biāo)，而各地已經(jīng)存在的小產(chǎn)權(quán)房的土地權(quán)屬性質(zhì)等情況甚為復(fù)雜，目前不可能“一刀切”解決規(guī)劃指標(biāo)問題。其次，從新的立法規(guī)定看，部分小產(chǎn)權(quán)房可能被認(rèn)可的前提是：解釋第63條第1款規(guī)定中的“商業(yè)用地”為廣義即包含有商業(yè)住宅，且土地產(chǎn)權(quán)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)劃范疇內(nèi)，當(dāng)時(shí)交易主體是集體，符合并按照入市規(guī)則辦理相關(guān)證書后再為小產(chǎn)權(quán)房的個(gè)人補(bǔ)正產(chǎn)權(quán)手續(xù)。但這些程序在實(shí)踐中將十分煩瑣。例如，已存的小產(chǎn)權(quán)房片區(qū)設(shè)計(jì)不合理，即便是規(guī)劃中集體建設(shè)用地，入市也會(huì)有障礙，若被認(rèn)為不符合入市條件，這樣的小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)正就更難了。最后，城鎮(zhèn)居民或非本村村民從農(nóng)民個(gè)人手中購(gòu)買的基于宅基地的所謂小產(chǎn)權(quán)房，目前只有合同意義，不能進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記也不得為正常市場(chǎng)交易，可以視為長(zhǎng)期房屋租賃。

（四）關(guān)于耕地保護(hù)制度的矯正

1.在土壤改良方面政府的義務(wù)與責(zé)任偏軟

新《土地管理法》完全保留了第31條的原條文，即基于土壤改良對(duì)政府的責(zé)任或義務(wù)用詞為“可以要求”。面對(duì)目前土壤改良的迫切性，立法罔顧了現(xiàn)實(shí)，維持了一個(gè)毫無(wú)剛性、形同虛設(shè)的規(guī)則。將土壤改良作為地方人民政府的一項(xiàng)職責(zé)，避免政府在土壤改良工作方面的疏忽與懈怠，至少是一個(gè)積極推行的工作方向，而不應(yīng)是一種供選擇的“可以”之權(quán)利。

2.永久基本農(nóng)田保護(hù)等職責(zé)落實(shí)不足

修改后的《土地管理法》第33條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度”，但本條宣示意義突出，在實(shí)踐中，該制度的落實(shí)缺乏切實(shí)保障措施。

新法的第45—47條等多處提到征地對(duì)耕地的嚴(yán)保嚴(yán)控規(guī)則，值得肯定。但在第30條第1款中強(qiáng)調(diào)“國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”，緊接著第2款中則規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地?！鄙踔猎诘?2條中增加并強(qiáng)調(diào)了“質(zhì)量不降低”和“限期整改”的規(guī)定。但總體看，柔性規(guī)則大于硬性規(guī)定，僅就其第30條第2款后半句“沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地”和第30條第3款的“制定開墾計(jì)劃”“并進(jìn)行驗(yàn)收”的規(guī)定來(lái)講，對(duì)于耕地占補(bǔ)平衡原則的貫徹，還是從根本上缺乏保障耕地質(zhì)量的具體手段或有效措施，很可能使現(xiàn)實(shí)中一些地區(qū)以繳納耕地開墾費(fèi)的形式取代或延緩實(shí)際的“質(zhì)量不降低”的耕地開墾。這樣很可能導(dǎo)致耕地占補(bǔ)平衡只是賬面上的平衡，或者重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的占優(yōu)補(bǔ)劣，從而也就為耕地的實(shí)際減少和質(zhì)量下降甚至生態(tài)環(huán)境惡化留下了太大的制度空白。在當(dāng)前耕地質(zhì)量形勢(shì)并不樂觀之時(shí)，20參見2017年12月21日國(guó)土資源部關(guān)于發(fā)布《2016年全國(guó)耕地質(zhì)量等別更新評(píng)價(jià)主要數(shù)據(jù)成果》：“……全國(guó)耕地評(píng)定為15個(gè)等，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差。其中，7—13等耕地每等的面積均大于1000萬(wàn)公頃，7—13等耕地總面積占全國(guó)耕地評(píng)定面積的78.37%……”，載自然資源部網(wǎng)：http://g.mnr.gov.cn/201712/t20171226_1711147.html，2019年9月2日訪問。新法運(yùn)行后果堪憂。因此，立法修訂者應(yīng)始終保持對(duì)制度可操作性的專業(yè)敏感和高度清醒，為“繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地”劃明最窄小的口徑加以限縮控制，并確立實(shí)現(xiàn)有效耕地占補(bǔ)平衡之具體的法制度路徑指南，特別應(yīng)明示違反后的法律責(zé)任。另外，關(guān)于土地整治、確立生態(tài)環(huán)境目標(biāo)、跨省土地指標(biāo)置換機(jī)制等關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)的問題在實(shí)踐中也都有存在，本次修法均未涉及。因此，修正之土地管理法離土地管理制度目標(biāo)多元化的土地“全要素”保護(hù)還有相當(dāng)距離。

3.集體的責(zé)任義務(wù)用語(yǔ)存歧義

這一問題反映在修法后第66條的土地收回制度。進(jìn)行文義分析可知，土地收回制度的內(nèi)涵在于：第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只能收回自己所有的土地，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用非鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有土地的，不應(yīng)是收回，而應(yīng)當(dāng)采用征收制度解決用地。第二，土地收回用于公共利益的應(yīng)當(dāng)比照征收進(jìn)行補(bǔ)償。第三，為了保護(hù)耕地，對(duì)于拋荒行為應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范，賦予土地所有權(quán)人收回土地的權(quán)利，從而督促土地權(quán)利人使用土地。因此，應(yīng)增加“承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒”時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回土地的規(guī)定。這一問題是基于土地改革以來(lái)，棄耕拋荒狀況并非個(gè)別現(xiàn)象，集體作為土地所有人對(duì)撂荒土地的管理應(yīng)負(fù)基本甚至是底線義務(wù)，土地管理法應(yīng)有明確規(guī)范。同理，更不應(yīng)刪除原法第37條第3款“承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地”的規(guī)定，而放任棄耕拋荒、浪費(fèi)土地的行為。

耕地保護(hù)法律條文整合觀之，其遮遮掩掩、欲說(shuō)還休，甚至相互矛盾，占補(bǔ)平衡條款內(nèi)容的不平衡，影響對(duì)永久基本農(nóng)田保護(hù)意圖的實(shí)現(xiàn)；尤其是不能理解刪除原法第37條第3項(xiàng)的意圖。此外，在耕地保護(hù)制度的最佳主體選擇應(yīng)立足于農(nóng)民個(gè)體方面，此次立法并沒有作為與制度創(chuàng)新。這樣的法之效率乃至公平觀均值得再思索。

（五）關(guān)于土地規(guī)劃可操作性制度的缺失

土地規(guī)劃是本次修法的次重點(diǎn)，但表述的力度并不輸前述幾項(xiàng)制度，其主要體現(xiàn)在新法第6條、“第三章 土地利用總體規(guī)劃”中第17條的修改、第18條增加中。

按照黨中央、國(guó)務(wù)院“多規(guī)合一”“一張藍(lán)圖繪到底”的精神，修正案增加了國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)、國(guó)土空間規(guī)劃體系建立、節(jié)約集約提高利用土地水平和生產(chǎn)生活生態(tài)的“三生”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、融合發(fā)展的用地目標(biāo)、國(guó)土空間規(guī)劃替代土地總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等。但這些原則性條款的提及，難尋可操作性、管理性的制度規(guī)范之指引。

本法涉及的未來(lái)的改革動(dòng)向之一即國(guó)土空間規(guī)劃或多規(guī)合一問題具有重要宣示意義。目前雖在國(guó)內(nèi)已建立了九省試點(diǎn)，但空間規(guī)劃的法律地位，其與土總規(guī)、國(guó)發(fā)規(guī)、城鄉(xiāng)規(guī)的法律關(guān)系及其位階不甚清楚，法條缺少操作性；特別是最后一款提及的“已編制國(guó)土空間規(guī)劃”一語(yǔ)令人費(fèi)解，目前尚無(wú)統(tǒng)一國(guó)土空間規(guī)劃，于是，法條依據(jù)什么編制、空間規(guī)劃開發(fā)的范疇如何、權(quán)力配置及其與私權(quán)的關(guān)聯(lián)等皆不得而知，未來(lái)的立法走向與目標(biāo)也未予明朗，缺乏國(guó)土空間開發(fā)與規(guī)劃體系的立法指引、基本內(nèi)容、推進(jìn)計(jì)劃目標(biāo)和時(shí)間表。顯然，未來(lái)還有相當(dāng)艱難的土地規(guī)劃之法治探索之路。