謝冬慧

內(nèi)容提要： 審計法治作為審計工作法制化、規(guī)范化的理想狀態(tài)，是一個國家實(shí)現(xiàn)社會公正效率、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會秩序、確保政治環(huán)境純凈的有效手段。在我國，審計法治與新中國共成長，經(jīng)歷了曲折發(fā)展、順利發(fā)展和穩(wěn)步發(fā)展三個階段。早在1949年的憲法性文件《共同綱領(lǐng)》就對審計制度里的重要制度——預(yù)決算制度作了原則規(guī)定，由此開啟了新中國審計法治的發(fā)展歷程。但是，一度由于政治經(jīng)濟(jì)等諸多原因，審計制度及其實(shí)踐沒有順利進(jìn)行。直到1978年年底黨的十一屆三中全會，審計法治重新起步，尤其是1982憲法的頒布，1997年依法治國方略的指導(dǎo)，審計法治步入順利發(fā)展之路，審計法及其實(shí)施條例的制定及修訂如期開展，且在審計實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有作用。自2010年以來，國家一系列重大事件促進(jìn)了審計法治的穩(wěn)步發(fā)展：從中國特色社會主義法律體系的形成，到世界審計組織第21屆大會《北京宣言》的公布；從黨的十八屆三中、四中全會迎來全面依法治國、審計全覆蓋的國家戰(zhàn)略，到黨的十九屆三中全會中央審計委員會這一國家級審計決策機(jī)構(gòu)的誕生。今后，中國審計法治將繼續(xù)遵循審計立法與時俱進(jìn)、緊密結(jié)合社會需求，審計制度形成體系、本法與實(shí)施條例配套，審計技術(shù)及時更新，不斷強(qiáng)化審計人的規(guī)范意識等歷史規(guī)律，堅(jiān)持依法審計是審計法治的核心要義。

審計法治，是審計工作法制化、規(guī)范化的理想狀態(tài)，“它既包括審計人員依法審計的水平、狀態(tài)、環(huán)境和效果，也包括立法、執(zhí)法、守法、法律實(shí)施和法律監(jiān)督的全過程”。1王龍飛、劉文：《國家審計法治建設(shè)初探》，載《現(xiàn)代審計與經(jīng)濟(jì)》2014年第6期。審計法治還是一個國家實(shí)現(xiàn)社會公正效率、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會秩序、確保政治環(huán)境純凈的有效手段。自1949年以來，伴隨著共和國的成長，我國的審計法治已走過了70年不平凡的風(fēng)雨歷程?；仡櫤驼巴?0年進(jìn)程中的審計法治，可以讓我們厘清思路，迎接未來挑戰(zhàn)。

一、1949—1982年：新中國審計法治的曲折發(fā)展

1949—1982年，是我國社會主義國家從初步建設(shè)到曲折發(fā)展時期，面臨諸多復(fù)雜的問題和困難，其中財政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督問題凸顯，亟須審計工作的支持。這段時間，我國雖然沒有建立專門的審計機(jī)關(guān)，但是審計制度建設(shè)早在1949年新中國成立之初就已經(jīng)起步，《共同綱領(lǐng)》對預(yù)決算制度的規(guī)定是其標(biāo)志。只是由于后來政治經(jīng)濟(jì)等諸多原因，審計制度及其實(shí)踐沒有順利進(jìn)行，直到1978年年底黨的十一屆三中全會，審計法治才重新起步，步入發(fā)展之路。

（一）起步：《共同綱領(lǐng)》確立財政預(yù)決算制度

審計原初的本意是對財政金融的規(guī)范管理和監(jiān)督，新中國成立之初，國家百廢待興，財政金融處于困窘狀態(tài)，迫切需要規(guī)范管理和監(jiān)督。新中國的締造者及其領(lǐng)導(dǎo)集體敏銳地覺察到這一點(diǎn)，1949年9月29日通過的臨時憲法——《共同綱領(lǐng)》2綱領(lǐng)與憲法不同，綱領(lǐng)是奮斗目標(biāo)，是要求達(dá)到與爭得的東西；憲法是國家根本大法，是保障已經(jīng)達(dá)到與爭得的東西，所以綱領(lǐng)不就是憲法。但我們的共同綱領(lǐng)也帶有憲法的性質(zhì)。參見中國民主建國會宣傳教育處編：《共同綱領(lǐng)學(xué)習(xí)資料》（第二輯），五十年代出版社1953年版，第19—20頁。第39、40條對財政金融的管理和監(jiān)督做了明確的綱領(lǐng)性規(guī)定，即“關(guān)于財政：建立國家預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍，厲行精簡節(jié)約，逐步平衡財政收支，積累國家生產(chǎn)資金”?！瓣P(guān)于金融：金融事業(yè)應(yīng)受國家嚴(yán)格管理?！薄耙婪I業(yè)的私人金融事業(yè)，應(yīng)受國家的監(jiān)督和指導(dǎo)?！?平月：《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，上海中華書局1952年版，第33—34頁。國家預(yù)算決算制度是國家審計制度的重要組成部分，中央政務(wù)院于1949年12月27日發(fā)布《關(guān)于1949年財政決算及1950年財政預(yù)算編制的指示》，規(guī)定了預(yù)算編報的方法和要求，明確從1月1日起至12月31日止為一個預(yù)算年度。預(yù)算決算制度的目的是對財政收支的審計監(jiān)督，正如李金華所言：“建國初期，為統(tǒng)一財政收支管理，中央政府要求嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算決算制度、審計會計制度，加強(qiáng)對財政財務(wù)收支的監(jiān)督?！?李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第2頁。又言：“建國不久，我國學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，開始著手建立財政管理及監(jiān)督控制機(jī)制?！?李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第27頁?！豆餐V領(lǐng)》所確立的財政預(yù)決算制度表明：新中國成立之初，國家審計法治就已開始起步。正是在《共同綱領(lǐng)》的原則指導(dǎo)之下，在1949年至1950年短短一年之內(nèi)，圍繞財政管理及監(jiān)督的審計問題，中央與地方出臺了多份制度文件，如表1所示。

表1 新中國成立初審計相關(guān)立法文件

有學(xué)者認(rèn)為：“建國初，中央人民政府對法制建設(shè)是相當(dāng)重視的。”6蔡定劍：《歷史與變革：新中國法制建設(shè)的歷程》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第35頁?！豆餐V領(lǐng)》之后出臺的上述審計相關(guān)立法文件可以驗(yàn)證這一觀點(diǎn)。這些文件至少關(guān)注三大問題，即確立審計體制、建立審計機(jī)構(gòu)、明確審計規(guī)范，它們?yōu)閷徲嫻ぷ鞯拈_展提供組織保障和制度保障。

首先，確立審計體制。也即明確財政監(jiān)督體制，它是規(guī)定中央與地方兩級財政以及國家與部門、企業(yè)之間等在財政監(jiān)督方面的職責(zé)權(quán)限和相應(yīng)利益的原則制度，是經(jīng)濟(jì)管理監(jiān)督體制的重要組成部分。雖然《共同綱領(lǐng)》第四章“經(jīng)濟(jì)政策”里有所涉及，但是不夠周全，于是，《中央財政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于明年財政體制初步意見》、《中華人民共和國財政體制（草案）》、《中華人民共和國暫行審計條例（草案）》及《中央人民政府政務(wù)院為加強(qiáng)國家財政管理嚴(yán)格執(zhí)行財政紀(jì)律令》等四部重要文件出臺?！俺醪揭庖姟碧岢觯骸柏斦徲嫹种醒?、省、縣三級，分司中央、?。ㄌ貏e市）、縣（普通市）財政審計事宜，在預(yù)算范圍內(nèi)，均有行使支出之核銷權(quán)?！薄柏斦w制（草案）”設(shè)計：“財政審、會計事宜由各級政府財政主管部門分別掌管，在預(yù)算范圍內(nèi)按照中央之規(guī)定，有行使支出之核準(zhǔn)核銷權(quán)及財政調(diào)撥權(quán)，專署可代表省行使所管部分審會計職權(quán)?！倍皩徲嫊盒袟l例（草案）”則確定了由中央、大行政區(qū)、省及縣四級構(gòu)成的審計體制?！柏斦o(jì)律令”明確規(guī)定：“中央人民政府財政部門，均應(yīng)設(shè)置財政審計和檢察機(jī)構(gòu)，對一切預(yù)算、決算實(shí)行事先、事中、事后的審核與檢察?！睂徲嬻w制已經(jīng)很明確。

其次，建立審計機(jī)構(gòu)。新中國的審計機(jī)構(gòu)是在革命根據(jù)地的基礎(chǔ)上建立起來的，此時，“沿襲革命根據(jù)地、解放區(qū)的做法，中央和許多地方在財政部門設(shè)立審計機(jī)構(gòu)，配備審計人員，開展審計工作”，7李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第2頁。即新中國成立之初的審計機(jī)構(gòu)設(shè)在財政部門，作為財政部的下屬單位。當(dāng)時最早的審計機(jī)構(gòu)是1949年8月14日設(shè)立的原華北人民政府財政部審計處，專門辦理審計事務(wù)，為新生的共和國管好“錢袋子”。此后，東北、西北、華東、中南、西南等其他五大行政區(qū)8新中國成立初期，全國一共分為東北、華北、西北、華東、中南、西南等六大行政區(qū)。1952年之前，大行政區(qū)作為中央和地方的聯(lián)絡(luò)機(jī)關(guān)，既是中央政府的派出機(jī)關(guān)，又是地方一級政府。的財政部門相繼設(shè)置了審計機(jī)構(gòu)。其中，在華東區(qū)的軍政委員會財政部經(jīng)費(fèi)管理處，下設(shè)軍費(fèi)審計科與地方經(jīng)費(fèi)審計科，其他各區(qū)均在財政部下設(shè)審計處。

與此同時，全國大多數(shù)省級政府的財政部門內(nèi)也相應(yīng)設(shè)置了專門審計機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)省級財政的審計工作。但是與上述行政區(qū)相似，各省審計機(jī)構(gòu)的名稱和級別也不盡相同。例如，湖南、湖北、江西、廣東等省在財政廳內(nèi)設(shè)審計處，而廣西、貴州、福建、新疆等省的財政廳內(nèi)則設(shè)審計科。還有一些省在財政廳的下屬機(jī)構(gòu)內(nèi)再設(shè)審計機(jī)構(gòu)，比較典型的是：山西省在財政廳主計處下設(shè)審計科，山東省在財政廳經(jīng)費(fèi)處下設(shè)審核科，東北六省在財政廳預(yù)算管理處下設(shè)審計科，浙江省在財政廳經(jīng)費(fèi)管理科下設(shè)審計股，等等。在省級以下的政府財政部門內(nèi)，也設(shè)置了審計科、審計股、會審股等審計機(jī)構(gòu)。這表明新中國成立初期，從中央到地方，逐步建立了審計機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一，其背后則反映了審計制度的不統(tǒng)一，這是新中國成立初期審計法治的初始樣態(tài)。

最后，明確審計規(guī)范。從上述所列的審計相關(guān)立法文件中可以發(fā)現(xiàn)，1950年，從中央到地方即已出臺了審計條例等專門審計法規(guī)。雖然很多法規(guī)處在“草案”階段，但是“仍體現(xiàn)了當(dāng)時審計立法的設(shè)想和思路，對后來審計監(jiān)督制度的確立，具有重要的參考價值”。9李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第28頁。可以肯定的是，在新中國之初，我國的審計事業(yè)就已經(jīng)朝著規(guī)范化的目標(biāo)在邁進(jìn)，誕生了專門的審計法規(guī)——《中華人民共和國暫行審計條例（草案）》，該條例草案第1條規(guī)定制定該條例的依據(jù)是《共同綱領(lǐng)》第40條，再次證明《共同綱領(lǐng)》是新中國審計法治起步的標(biāo)志。當(dāng)然，諸多暫行審計制度文件除了關(guān)注審計體制和審計機(jī)構(gòu)之外，最主要的目的是明確審計規(guī)范，關(guān)注審計的內(nèi)容、方式和程序等方面。依據(jù)這些審計規(guī)范，新中國成立初期的審計機(jī)關(guān)將對財政預(yù)決算實(shí)行全面監(jiān)督作為其基本職責(zé)，認(rèn)真嚴(yán)格地審查核實(shí)預(yù)決算中的收支，拒絕違規(guī)開支，確保新生共和國建設(shè)資金需求，應(yīng)付后來抗美援朝軍費(fèi)供給等。

1949—1952年乃新中國成立初期國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期，此時的審計監(jiān)督意義重大，據(jù)記載當(dāng)時的審計實(shí)踐效果顯著：“審計人員在預(yù)決算的審核中，認(rèn)真核實(shí)財政收支，及時揭露存在問題，為加強(qiáng)財政管理提供了可靠依據(jù)?！?0李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第36頁?！案鞯刎斦徲嫏C(jī)關(guān)結(jié)合審計任務(wù)，組織或配合專項(xiàng)檢查，參與查處違法違紀(jì)案件，維護(hù)了國家財經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性?！?1李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第38頁。由此可見，新中國伊始的審計法治，狀態(tài)非同一般，也顛覆了人們觀念中有關(guān)新中國初始無審計法治的印象。

（二）曲折：審計機(jī)構(gòu)的撤并與財政監(jiān)察體制的反復(fù)

1952年年底，我國進(jìn)入社會主義改造時期，主要縮小私有制比例。與此同時，開展了“三反”運(yùn)動，以夯實(shí)共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)。1953年開始實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)第一個五年計劃，調(diào)整稅制，逐步建立了高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，至1952年前后，將原先在各大行政區(qū)、各省及其以下各級審計機(jī)構(gòu)相繼撤并，而在全國財政部門建立了統(tǒng)一的財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。這樣，之前所出臺的一系列規(guī)范審計機(jī)構(gòu)的審計法文件被束之高閣，這一做法無疑中斷了新中國伊始所開啟的審計法治路徑。

此后，財政審計轉(zhuǎn)向財政監(jiān)察，加上政治運(yùn)動等原因，審計法治相當(dāng)一段時間處于“冷落”狀態(tài)。1954年9月，監(jiān)察體制再次發(fā)生改革，中央由人民監(jiān)察委員會改為監(jiān)察部，受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，地方各級監(jiān)察機(jī)構(gòu)則實(shí)行地方人民政府和監(jiān)察部雙重領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)對各級行政機(jī)關(guān)、國企事業(yè)等單位的檢查和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。然而，監(jiān)察體制幾經(jīng)“大躍進(jìn)”和“整風(fēng)運(yùn)動”等政治活動，又幾度變革。1958年，財政監(jiān)察司被財政部撤銷，地方各級監(jiān)察部門也相繼被取消。1959年4月，因國家管理體制調(diào)整，國家監(jiān)察部被撤銷，全國財政管理處于失控狀態(tài)。誠如學(xué)者所言：“財政監(jiān)督功能消失后，全國出現(xiàn)了財政管理偏松、財經(jīng)紀(jì)律松弛的現(xiàn)象，對經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生了負(fù)面影響?！?2彭華彰等：《國家審計與民主法治論》，中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第66頁。因此，國務(wù)院于1962年4月出臺《關(guān)于嚴(yán)格控制財政管理的決定》，明確要求加強(qiáng)對中央和地方財政監(jiān)督，在這種背景下，1962—1963年，全國的財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)又陸續(xù)恢復(fù)。經(jīng)驗(yàn)證明，對財政經(jīng)濟(jì)實(shí)行法治化管理與監(jiān)督的審計工作是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必不可少的條件。

但是，20世紀(jì)60年代至70年代中期的中國，深處特殊的歷史時段，這一時期既出現(xiàn)了制度創(chuàng)新發(fā)展的良好局面，又遭遇制度變遷的重大挫折。13參見何玉長等：《新中國經(jīng)濟(jì)制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，中國物資出版社2002年版，第26頁。尤其是十年“文化大革命”，造成了制度扭曲和經(jīng)濟(jì)衰退，“法治體系崩潰、制度缺失、機(jī)構(gòu)撤并等因素，導(dǎo)致國家財政經(jīng)濟(jì)工作遭到嚴(yán)重干擾和破壞?！?4彭華彰等：《國家審計與民主法治論》，中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第66頁。審計部門是財政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的主體，由于審計監(jiān)察等財政監(jiān)督部門被大量撤并，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動幾乎處于癱瘓狀態(tài)。1969年4月，黨章取消了黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的條款，撤銷了中央監(jiān)察委員會，這是全國財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)第二次被撤銷?！啊母铩陂g，財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)自上而下被一律撤銷，財政監(jiān)察工作出現(xiàn)了極大倒退?！?5賀邦靖：《中國財政監(jiān)督制度》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年版，第6頁。“缺乏財政監(jiān)督的國家經(jīng)濟(jì)難以健康運(yùn)行，審計制度與法律制度一樣都陷入低潮。”16彭華彰等：《國家審計與民主法治論》，中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第67頁。審計工作及其法治化更無從談起。

究其原因，許多學(xué)者進(jìn)行了深入思考，其中原財政部部長劉仲藜分析得更為透徹，他認(rèn)為：“從建國初到改革開放前的三十年間，我國實(shí)行的是‘統(tǒng)收統(tǒng)支’的管理體制。這種體制雖然在一定歷史條件下發(fā)揮過積極作用，但由于集權(quán)過多，管得太死，抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力?！?7翁禮華：《大道之行：中國財政史》（下），經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年版，第989頁。在這種管理體制下，審計監(jiān)督進(jìn)一步弱化，審計法治被邊緣化。

簡言之，新中國成立后不久，在進(jìn)入社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)時期后，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，加上極“左”思想的影響，導(dǎo)致審計機(jī)構(gòu)的撤并，以及財政監(jiān)察體制的反復(fù)變化，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的多次被撤銷，這是新中國審計法治經(jīng)歷曲折、從起步走向低潮的標(biāo)志。

（三）轉(zhuǎn)折：十一屆三中全會開啟審計法治新征程

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，實(shí)現(xiàn)了思想路線、政治路線的撥亂反正，提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法制建設(shè)方針，正式啟動了中國法制改革和法治中國建設(shè)的進(jìn)程，因此，黨的十一屆三中全會被稱為中國“依法治國”的起點(diǎn)。18李步云：《“依法治國”的起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是黨的十一屆三中全會》，載《北京日報》2008年4月18日。監(jiān)察審計法治也由停滯狀態(tài)，開始步入新的征程。

表2 十一屆三中全會后監(jiān)察審計大事件

首先，恢復(fù)財政監(jiān)察制度。1978年12月，財政部重新整合財政系統(tǒng)職責(zé)，準(zhǔn)備在財政部恢復(fù)設(shè)立財政監(jiān)察司，并在地方財政部門設(shè)立財政監(jiān)察處（科），以適應(yīng)改革開放的新需求，被稱為監(jiān)察與審計合二為一的監(jiān)審制度。19徐玉德：《我國內(nèi)部審計制度四十年變遷回顧與展望》，《中國內(nèi)部審計》2019年第2期。1979年年初，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹執(zhí)行中共中央〔1978〕44號文件的通知》提出：“要建立和健全各級財政部門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，認(rèn)真履行職責(zé)，同一切違反財經(jīng)紀(jì)律的行為作斗爭?！?0彭華彰等：《國家審計與民主法治論》，中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第67頁。由此，全國財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)再次恢復(fù)，這是審計監(jiān)察界對十一屆三中全會精神的及時回應(yīng)。1980年7月，國務(wù)院同意并批轉(zhuǎn)了財政部《關(guān)于財政監(jiān)察工作的幾項(xiàng)規(guī)定的通知》，規(guī)定在財政部設(shè)立財政監(jiān)察司，并對各省、市、縣級相應(yīng)設(shè)置財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其任務(wù)、監(jiān)察程序等做了規(guī)定。財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)在財政監(jiān)督方面發(fā)揮了一定作用，得到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的肯定。1981年5月27日，在全國財經(jīng)工作座談會上，時任國務(wù)院副總理姚依林提出：“制止財政上的‘跑冒滴漏’和貪污浪費(fèi)，大力加強(qiáng)財政監(jiān)督，十分必要。要嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律，把過去建立的行之有效的好制度恢復(fù)起來。”21李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第40頁。在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心之下，發(fā)揮財政監(jiān)察的作用引起重視，審計監(jiān)察再次被關(guān)注，這也是審計法治進(jìn)步的表現(xiàn)。

其次，醞釀審計監(jiān)督制度。財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)由于設(shè)置在財政部門內(nèi)部，其監(jiān)督作用的發(fā)揮有限，最好的監(jiān)督是建立與財政部門相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和制度。為此，財政部于1981年6月13日向全國人大常委會提交了在人大常委會下設(shè)派出審計機(jī)構(gòu)的建議；國務(wù)院則于同年7月10日召開常務(wù)會議，提出在財政部門設(shè)立審計機(jī)構(gòu)的設(shè)想；此后不久，財政部向國務(wù)院提交了《關(guān)于建立全國審計機(jī)構(gòu)的意見》。10月，財政部再次向國務(wù)院提交了該意見討論稿的報告，介紹了國外政府審計的三種模式與國內(nèi)審計機(jī)構(gòu)設(shè)置的三個方案。根據(jù)記載：“在政府內(nèi)部緊張醞釀建立審計制度的同時，我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)也開始醞釀將審計監(jiān)督制度寫入國家的根本大法?！?2李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第43頁。1982年1月，時任全國人大憲法修改委員會秘書長的胡喬木致函時任財政部部長王丙乾，建議在國務(wù)院下設(shè)審計機(jī)構(gòu)，且將這一機(jī)構(gòu)及其職權(quán)列入憲法。很快，胡喬木的建議得到姚依林的贊同。“4月28日，載有實(shí)行審計監(jiān)督制度和設(shè)立審計機(jī)關(guān)內(nèi)容的憲法修改草案公布，向全國征求意見?！?3李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第45頁。經(jīng)過充分醞釀，財政部于1982年4月成立審計機(jī)關(guān)籌備組，并且根據(jù)國務(wù)院的決定及機(jī)構(gòu)改革方針，于7月23日撤銷了財政監(jiān)察司，為成立國家審計機(jī)構(gòu)做準(zhǔn)備。

因此，十一屆三中全會是新中國歷史進(jìn)程中的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，它再次開啟了新中國各項(xiàng)事業(yè)的序幕，財政監(jiān)督工作重新啟動，財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)得以恢復(fù)。十一屆三中全會后，較財政監(jiān)察更有優(yōu)勢的審計監(jiān)督制度逐步走入國家高層領(lǐng)導(dǎo)人的視野，他們主張建立獨(dú)立的審計機(jī)關(guān)，將審計職權(quán)寫入憲法，審計法治也由此踏上了新的征程。

二、1982—2010年：新中國審計法治的順利發(fā)展

1982年12月，我國第四部憲法頒布，正式確認(rèn)了國家審計機(jī)關(guān)的地位，成為審計法制定的重要依據(jù)。此后，隨著國家經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，依法治國政治方略的提出， 1994年8月《審計法》順利出臺。為便于運(yùn)用和操作，1997年《審計法實(shí)施條例》頒布。隨著社會的變遷，《審計法》于2006年修訂，《審計法實(shí)施條例》也于2010年隨之修訂，這表明1982—2010年的近二十年間，新中國審計法治走上了順利發(fā)展的道路。

（一）1982憲法：新中國審計法治順利發(fā)展的重要起點(diǎn)

世界上大多數(shù)國家通行的做法是將國家審計寫入憲法，確立審計在國家治理體系當(dāng)中的地位。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過并施行新中國的第四部憲法（1982年《憲法》）。1982年《憲法》明確規(guī)定在國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)，241982《憲法》第91條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督。審計機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！钡?09條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)。地方各級審計機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！币勒辗梢?guī)定獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，并對審計機(jī)關(guān)的管理體制及職責(zé)權(quán)限做了原則規(guī)定，這就為后來的審計機(jī)關(guān)設(shè)置以及審計立法提供了重要的憲法依據(jù)，也即1982年《憲法》確立了我國獨(dú)立的審計監(jiān)督制度。“以1982年《憲法》規(guī)定實(shí)行審計監(jiān)督為開端，確立了社會主義審計制度，審計事業(yè)全面、迅速發(fā)展?！?5李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第2頁。審計立法及其運(yùn)行也不例外，自1982年《憲法》頒布以后，新中國專門的審計機(jī)構(gòu)設(shè)置、審計法律法規(guī)的制頒皆步入了正規(guī)化的軌道。

第一，審計機(jī)構(gòu)的普遍設(shè)置。依據(jù)1982年《憲法》第91、109條的規(guī)定，設(shè)置審計機(jī)構(gòu)作為審計監(jiān)督制度的執(zhí)行者。為此，國務(wù)院于1983年2月25日召開常務(wù)會議，確定審計機(jī)構(gòu)的名稱及編制；同年6月20日，六屆全國人大一次會議決定了審計署首任審計長人選于明濤；9月1日，審計署對外正式辦公，9月15日，隨著成立大會的舉行，新中國最高審計機(jī)關(guān)——審計署正式誕生。審計署自成立以來，共有6位審計長先后主政，引領(lǐng)全國的財政監(jiān)督工作，為實(shí)現(xiàn)審計工作的規(guī)范化與法治化作出了不懈努力。

在籌建國家審計署的過程中，國務(wù)院也在考慮地方審計機(jī)關(guān)的設(shè)立問題。1983年3月8日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于地方各級審計機(jī)關(guān)設(shè)置和人員編制問題的通知》，收到該通知之后，全國各地陸續(xù)組建地方審計機(jī)關(guān)?！?985年底，全國已建立起地方審計機(jī)關(guān)3007個，占應(yīng)建數(shù)的98%；配備人員近2.79萬名”。26李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第57頁。至此，全國審計工作重新恢復(fù)并發(fā)展。而“1986—1994年是審計工作開拓進(jìn)取，在探索中逐步發(fā)展的時期。各級政府建立了3000多個審計機(jī)構(gòu)，配備了8萬多名審計人員。”27李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第229頁。如今的地方審計機(jī)關(guān)及其工作人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過上述數(shù)字。

第二，審計法規(guī)的頒布實(shí)施。有學(xué)者指出，審計入憲意味著“新中國的審計制度高規(guī)格確立，是中國審計發(fā)展史上具有劃時代意義的重大事件，開創(chuàng)了中國審計發(fā)展的新征程?！?8彭華彰等：《國家審計與民主法治論》，中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第67頁。的確，審計入憲加速了中國審計法律法規(guī)頒布實(shí)施的進(jìn)程，因?yàn)閼椃ǖ脑瓌t性規(guī)定依賴于法律法規(guī)的具體推行，而法律往往需要經(jīng)過法規(guī)運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)，即由法規(guī)再上升為法律，提升法的位階。因此，繼審計入憲之后，審計法規(guī)的頒布實(shí)施被列入議事日程。

表3 審計相關(guān)法規(guī)文件

從表3可知，1983—1985年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)審計署《關(guān)于開展審計工作幾個問題的請示》，發(fā)布《關(guān)于對金融保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計監(jiān)督的通知》《審計工作試行程序》《關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》等法規(guī)文件，進(jìn)一步明確了審計機(jī)關(guān)職能、審計程序、金融審計等內(nèi)容，為1982年《憲法》之后初級階段的審計工作提供了法規(guī)依據(jù)。從1985年開始，審計機(jī)關(guān)的工作重心由機(jī)構(gòu)籌建轉(zhuǎn)向?qū)徲嫻ぷ饕?guī)范上。

從審計實(shí)踐來看，審計法規(guī)發(fā)揮了積極作用。首先，挽救國家經(jīng)濟(jì)損失。根據(jù)統(tǒng)計，“從1983年開展審計試點(diǎn)至1985年底的兩年多時間里，各級審計機(jī)關(guān)審計了8.14萬個部門和單位，檢查出違反財經(jīng)法規(guī)金額約138億元，應(yīng)繳財政約35億元?！?9李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第82頁。其次，嚴(yán)肅財經(jīng)法紀(jì)。研究表明，“審計監(jiān)督在嚴(yán)肅財經(jīng)法紀(jì)，糾正不正之風(fēng)，促進(jìn)改善管理、提高經(jīng)濟(jì)效益、糾正賬目差錯、加強(qiáng)基礎(chǔ)工作乃至加強(qiáng)宏觀控制和管理方面，都發(fā)揮了積極作用?！?0李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第82頁。因此，在總結(jié)1983—1985年審計法規(guī)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，1988年10月21日，國務(wù)院第二十一次常務(wù)會議通過了《中華人民共和國審計條例》，11月30日頒布施行。

該條例規(guī)定了審計監(jiān)督活動遵循依法、獨(dú)立及雙重領(lǐng)導(dǎo)等三項(xiàng)原則?！皩徲嫍l例是對《關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》的繼承和完善，為審計工作實(shí)現(xiàn)制度化、法制化、規(guī)范化打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”，31李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第129頁。為中國特色社會主義審計制度的確立奠定了基礎(chǔ)。實(shí)踐中，“從1990年到1994年，審計機(jī)關(guān)依照審計條例的規(guī)定，獨(dú)立開展對下級政府財政收支的審計監(jiān)督，財政審計不再與稅收、財務(wù)、物價大檢查結(jié)合……審計的權(quán)威性也得到進(jìn)一步加強(qiáng)”。32李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第179—180頁。審計條例的頒布實(shí)施，加上1989年中央關(guān)于深化改革的決定及審計署關(guān)于定期審計制度的施行，無疑推進(jìn)了審計法律化及法治化進(jìn)程。

（二）1994年審計法：新中國審計法治順利發(fā)展的顯著成果

1988年11月頒布的《中華人民共和國審計條例》雖然推進(jìn)了審計工作規(guī)范化和法治化進(jìn)程，但是，由于其屬于法規(guī)位階，在實(shí)施過程中，與其他法律法規(guī)不易協(xié)調(diào)，因此帶來一些障礙。1989年11月，黨的十三屆五中全會通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決定》，指出：“大力加強(qiáng)對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的審計和監(jiān)督，嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律?！睘轫憫?yīng)十三屆五中全會決議的這一精神，國家審計署隨即提出“審計工作要逐步實(shí)現(xiàn)法制化、制度化和規(guī)范化”，33李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第218頁。不斷加大審計法的立法進(jìn)程。

表4 審計法制定進(jìn)程

表4顯示：自1990年下半年開始，審計署受國務(wù)院委托著手草擬審計法的前期準(zhǔn)備工作。1991年1月，全國人大將審計法正式列入國家立法“八五計劃”；在當(dāng)年年底頒布實(shí)施的《審計工作發(fā)展綱要》（1991—1995年）里，審計署再次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)審計法制建設(shè)，其中明確規(guī)定：“草擬《審計法》，同時健全審計法規(guī)及其相配套的專業(yè)規(guī)章制度，做到嚴(yán)格執(zhí)法，使審計工作走上法制化、制度化、規(guī)范化的軌道?！?4李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第125頁。綱要無疑加速了審計法立法步伐。

在草擬審計法之前，審計署又花了近兩年的時間開展了審計法立法的專項(xiàng)調(diào)研工作，在1988年審計條例的基礎(chǔ)上草擬審計法，并于1993年10月向國務(wù)院提交了審計法草案。然后，全國人大遵循法律制定程序，完成了審計法的審議、通過、頒布工作。“審計法是我國審計監(jiān)督工作的基本法律，主要針對我國審計監(jiān)督制度的基本內(nèi)容做出了原則性規(guī)定?！薄皩徲嫹ǖ墓际┬?，標(biāo)志著我國審計監(jiān)督工作步入了法制運(yùn)行的軌道?！?5李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第278、137頁。

自1995年1月1日起，我國全面貫徹實(shí)施審計法，依法履行審計監(jiān)督職責(zé)。當(dāng)時的國務(wù)院高層領(lǐng)導(dǎo)在1994年至1997年多次參加全國審計工作會議，多次講話強(qiáng)調(diào)：審計部門依照審計法進(jìn)行審計，增強(qiáng)審計監(jiān)督的權(quán)威性，這是審計法實(shí)施后審計機(jī)關(guān)必須遵循的最高原則，并且希望“通過全面貫徹落實(shí)審計法，到2000年，要初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的審計監(jiān)督制度，基本實(shí)現(xiàn)審計工作的法制化、制度化、規(guī)范化”。36《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（1994—1998），中國審計出版社1999年版，第15頁。

對此，國家審計署積極響應(yīng)，迅速行動。首先，細(xì)化制度規(guī)范。按照審計法精神，審計署于1996年著手開展審計工作規(guī)范化建設(shè)，起草了《審計工作規(guī)范化建設(shè)規(guī)劃方案》《審計工作規(guī)范化項(xiàng)目分工實(shí)施計劃》及各類審計工作規(guī)范，在廣泛征求意見基礎(chǔ)上，向全國審計機(jī)關(guān)審定發(fā)布了《國家審計基本準(zhǔn)則》等38個審計規(guī)范，這是審計法頒布后，國家審計工作走向規(guī)范化的典型標(biāo)志。它在構(gòu)建中國特色社會主義審計監(jiān)督的法律體系框架，推動審計工作規(guī)范化方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。其次，審計中央預(yù)算。1994年審計法明確規(guī)定：審計機(jī)關(guān)要對本級預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行審計。依此規(guī)定，從1995年10月至1996年4月，審計署首次對1995年中央預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行了審計。與此同時，地方各級審計機(jī)關(guān)進(jìn)一步完善內(nèi)部審計法規(guī)制度，逐步規(guī)范審計執(zhí)法行為，強(qiáng)化財務(wù)收支、國有資產(chǎn)、項(xiàng)目投資等多種專項(xiàng)資金的審計，依法審計帶來審計質(zhì)量的不斷提升。

（三）1997年依法治國方略：新中國審計法治順利發(fā)展的思想指

1997年9月，黨的十五大提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的基本方略，要求“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政”，并且提出到2010年要建立有中國特色的社會主義法律體系。依法治國方略是法治中國建設(shè)新的里程碑，它為審計法治的順利推進(jìn)提供了強(qiáng)有力的政治保證和思想指導(dǎo)。

為落實(shí)依法治國方略，國務(wù)院于1997年10月21日出臺并施行《審計法實(shí)施條例》，“這是繼審計法頒布之后完善我國審計法律體系的又一重要舉措”。37李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第256頁。1998年3月，以李金華為首的審計署新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子提出“依法審計、求真務(wù)實(shí)”等20字方針，這是審計工作貫徹依法治國方略的集中體現(xiàn)。正如學(xué)者所言：“‘依法審計’就是認(rèn)真貫徹黨的十五大提出的依法治國方略，依照憲法和審計法的規(guī)定全面履行職責(zé)；從維護(hù)法律尊嚴(yán)的高度加強(qiáng)審計監(jiān)督，促進(jìn)被審計單位嚴(yán)格遵守財經(jīng)法紀(jì)，依法履行職責(zé)和義務(wù)；堅(jiān)持審計財政財務(wù)收支真實(shí)、合法、效益的統(tǒng)一，首先在檢查真實(shí)上下功夫?！?8李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第257頁?？梢哉f，依法審計是依法治國方略在審計領(lǐng)域的具體舉措。

作為審計長的李金華本人非常關(guān)注審計法制建設(shè)，他認(rèn)為：“法制建設(shè)的重要性在于確保審計質(zhì)量，使審計工作有章可循。如果沒有法制，沒有法規(guī)，就談不上審計工作質(zhì)量。……如果只有良好的隊(duì)伍，沒有嚴(yán)格、科學(xué)的法規(guī)，這個隊(duì)伍再好也發(fā)揮不了作用；反之，隊(duì)伍的提高也要靠法規(guī)的約束和規(guī)范。”39李金華：《李金華談審計》（上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2017年版，第348頁。他的依法審計主張推動著審計法治化建設(shè)向前發(fā)展。在他擔(dān)任審計長期間，在全國審計工作的多次會議上強(qiáng)調(diào)依法審計，加強(qiáng)審計法制建設(shè)。他指出：“依法審計是審計工作的最高原則，客觀公正是審計工作的最高標(biāo)準(zhǔn)?！?0《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2004），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第11頁。他還認(rèn)為 2004年的審計工作之所以取得比較好的效果，其中一個重要原因“是黨中央、國務(wù)院全面推進(jìn)依法治國、依法行政，整個社會的法治氛圍進(jìn)一步增強(qiáng)，為審計工作創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境”。41《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2006），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2007年版，第4頁。

在依法治國方略的指引下，國家審計署為依法審計做出了大量努力。為了進(jìn)一步統(tǒng)一思想，準(zhǔn)確把握審計工作目標(biāo)，1998年5月，審計署制定了《1999—2003審計工作發(fā)展綱要》；1999年5月，國家審計的范圍又增加了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，為依法治官發(fā)揮監(jiān)督作用。后來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展，審計面臨新情況和新問題，呼吁法律陽光代替審計風(fēng)暴，于是2003年開始實(shí)行審計公告制度，同時審計法修訂被列入十屆人大立法規(guī)劃。

概言之，自1997年十五大提出依法治國方略之后，“法治”成為我國主流話語，國家審計在“法治”化立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又提出了科學(xué)立法的思路。在依法治國方略的思想指引下，1997年《審計法實(shí)施條例》出臺，以及與審計相關(guān)的新制度問世，不僅豐富和完善了審計法體系，實(shí)現(xiàn)了審計工作規(guī)范化、法治化的目標(biāo)，也呼應(yīng)和推動了我國依法治國方略的高水平實(shí)施。

（四）修訂審計法及實(shí)施條例：新中國審計法治順利發(fā)展的重要

社會變遷與法律修改如影相隨，幾成定律。1995年正式實(shí)施的審計法經(jīng)歷了十來年的運(yùn)行，由于社會所發(fā)生的變化，其中的某些條款已不適應(yīng)審計事業(yè)發(fā)展的需要，于是審計法的修改便提上了日程。

2006年2月28日，十屆全國人大常委會第二十次會議審議通過了修改后的《審計法》，自2006年6月1日起施行。《審計法》在實(shí)施11年后修訂，這是新中國審計法治發(fā)展史上的大事件。關(guān)于本次《審計法》修改的原因，當(dāng)時兩位審計官員做過總結(jié)和分析。原審計長李金華認(rèn)為是出于三個需要：一是新形勢對審計監(jiān)督提出的新要求要在審計法中加以體現(xiàn)；二是審計工作面臨的客觀環(huán)境變化需要審計法作出相應(yīng)調(diào)整；三是審計法施行11年所取得的經(jīng)驗(yàn)及創(chuàng)新成果需要以法律形式確定下來。42《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2007），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第55頁。原副審計長董大勝認(rèn)為1994年審計法修改的必要性有三：一是堅(jiān)持依法審計、建設(shè)法治政府的需要；二是適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的需要；三是適應(yīng)審計工作自身發(fā)展的需要。43《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2007），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第57頁。顯然，經(jīng)濟(jì)社會的變遷是審計法修訂的根本原因。

基于以上原因，2006年審計法主要針對四個方面進(jìn)行了修改：（1）健全審計監(jiān)督機(jī)制；（2）完善審計監(jiān)督職責(zé)；（3）加強(qiáng)審計監(jiān)督手段；（4）規(guī)范審計行為。這些修改為后來的審計工作提供了更完備的法律依據(jù)，保證了審計事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為：“修訂后的審計法從審計措施和審計范圍方面增強(qiáng)了審計部門的權(quán)力與責(zé)任，加大了審計部門的工作力度?！?4彭華彰等：《國家審計與民主法治論》，中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第69頁。所以本次修訂也成為審計法治發(fā)展進(jìn)程中的重要標(biāo)志之一。

隨著2006年審計法的修訂，原1997年的《審計法實(shí)施條例》修訂也必須做一定的跟進(jìn)工作，2010年5月1日修訂后的《審計法實(shí)施條例》施行。新修訂的《審計法實(shí)施條例》優(yōu)點(diǎn)突出：一是進(jìn)一步明確了審計監(jiān)督的范圍；二是厘清了審計上下級之間的關(guān)系；三是解決了審計法規(guī)與審計準(zhǔn)則的關(guān)系。《審計法實(shí)施條例》的修訂公布，無疑進(jìn)一步提升了審計法治化水平。例如，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計被寫入新修訂的審計法及審計法實(shí)施條例之后，“全國出臺經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計法規(guī)制度9600多項(xiàng)，推動經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作逐步走上了法治化、規(guī)范化軌道”。45《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2012），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2014年版，第31頁。

簡言之，1982年《憲法》開啟了新中國審計法治順利發(fā)展的新征程，接著1988年《審計條例》、1994年《審計法》、1997年《審計法實(shí)施條例》等審計專門法律法規(guī)順利出臺。而黨的十五大依法治國方略，也成為這一時期我國審計法治順利發(fā)展的思想指導(dǎo)。2006年與2010年，審計法及實(shí)施條例的修訂則成為審計法治發(fā)展進(jìn)程中的重要標(biāo)志。

三、2010年以來：新中國審計法治的穩(wěn)步發(fā)展

2010年以來，國內(nèi)發(fā)生了很多與審計法相關(guān)的大事件，從中國特色社會主義法律體系的形成，到中國承辦世界審計組織第21屆大會。接著，黨的十八屆三中、四中全會全面迎來依法治國、審計全覆蓋的國家戰(zhàn)略，黨的十九屆三中全會誕生了中央審計委員會這一國家級審計決策機(jī)構(gòu)。這一系列的大事件促進(jìn)了審計法治的穩(wěn)步發(fā)展。

（一）2010年社會主義法律體系形成：審計法治穩(wěn)步發(fā)展的重要基

2007年黨的十七大提出完善中國特色社會主義法律體系的法制建設(shè)目標(biāo)，“2010年年底，中國特色社會主義法律體系如期形成”。46《中國特色社會主義法律體系形成:奠定依法治國基礎(chǔ)》，載《團(tuán)結(jié)報》2012年10月25日。2011年3月10日，全國人大委員長吳邦國在十一屆人大四次會議莊嚴(yán)宣布：中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。該法律體系“立足中國國情和實(shí)際，適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要，集中體現(xiàn)黨和人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法、商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例等三個層次的法律規(guī)范所構(gòu)成”。47李婧：《中國特色社會主義法律體系的概念演進(jìn)與制度定位》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2012年第10期。審計法律、法規(guī)也是該法律體系的組成部分。該法律體系的形成，意味著中國的法律意識、法律秩序日漸成熟，為社會主義法治觀念、法治政府及法治社會建設(shè)奠定了法制基礎(chǔ)，成為審計法治穩(wěn)定推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。

（二）2013年世界審計組織大會召開：審計法治穩(wěn)步發(fā)展的國際背

世界審計組織的建立及運(yùn)行始終以法律制度為基本條件，中國于1983年成為該組織正式成員。2013年10月21日至26日，審計署承辦了世界審計組織第21屆大會，時任審計長劉家義接任世界審計組織大會主席。本次大會的重要成果《北京宣言》——最高審計機(jī)關(guān)促進(jìn)良治（2013年10月26日）實(shí)為法律文件，《北京宣言》的序言、第二章、第五章等部分內(nèi)容集中地體現(xiàn)了世界審計組織高度重視法治的特色。其中，“序言”里提道：“世界審計組織將繼續(xù)與各地區(qū)審計組織和各國最高審計機(jī)關(guān)開展合作，推動各國為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)良治的目標(biāo)，在保持獨(dú)立性、提高績效的基礎(chǔ)上，依照各國法律體系要求，實(shí)施《最高審計機(jī)關(guān)國際準(zhǔn)則》?！?8《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2014），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2015年版，第34頁。第二章“最高審計機(jī)關(guān)促進(jìn)國家良治”指出：“從世界審計組織肇始，其工作的中心目標(biāo)就是促進(jìn)良治。通過對公共權(quán)力的監(jiān)督，建設(shè)清正廉潔的政府，維護(hù)法律秩序，揭露違法行為，遏制濫權(quán)，維護(hù)民主法治。”49《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2014），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2015年版，第35頁。這里“依照各國法律體系要求，實(shí)施《最高審計機(jī)關(guān)國際準(zhǔn)則》”就是在當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)交往頻繁的背景下，倡導(dǎo)用國際視野推動各國審計法的發(fā)展。而“促進(jìn)良治”同樣也是我國審計工作的目標(biāo)，在2014年12月25日的全國審計工作會議上，劉家義指出：“歷史和現(xiàn)實(shí)告訴我們，國家審計作為國家政治制度的重要組成部分，核心是推動實(shí)現(xiàn)國家的良好治理，推進(jìn)民主法治，保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行和科學(xué)發(fā)展，從而更好地保障人民的根本利益?！?0《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2015），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2016年版，第19頁。世界審計組織大會在我國的召開，標(biāo)志我國審計事業(yè)發(fā)展站在一個更高更新的起點(diǎn)，它有力地推進(jìn)了中國審計法治化、國際化進(jìn)程。

此外，世界審計組織大會正式認(rèn)可和頒布了《最高審計機(jī)關(guān)國際準(zhǔn)則》《世界審計組織良治指南》等一批新的世界審計組織文件，不僅推動了最高審計機(jī)關(guān)國際準(zhǔn)則體系的進(jìn)一步完善，也促進(jìn)了參與世界審計組織的成員國審計法律的發(fā)展。世界審計組織大會結(jié)束之后，緊接著召開的黨的十八屆三中全會，提出了“推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略決策，而國家審計是國家治理體系的重要組成部分，必須在審計法律體系及其運(yùn)行過程中走向現(xiàn)代化。無疑，2013年的世界審計組織大會為我國審計法治的穩(wěn)步發(fā)展提供了國際背景。

（三）十八屆四中全會號召全面依法治國：審計法治穩(wěn)步發(fā)展的國家戰(zhàn)略

2014年10月20日至23日召開的十八屆四中全會是推進(jìn)審計法治發(fā)展的重大事件。本次全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，也對審計提出了更新的要求：“要完善審計制度，保障依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計全覆蓋。”十八屆四中全會關(guān)于審計的新要求為審計事業(yè)設(shè)定了新的發(fā)展目標(biāo)，不僅監(jiān)督經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且監(jiān)督政治領(lǐng)域，成為推進(jìn)審計法治發(fā)展的國家戰(zhàn)略，是十五大依法治國方略的升級版，具有更高的前瞻性和指導(dǎo)性。

為了貫徹落實(shí)十八屆四中全會關(guān)于審計全覆蓋的精神，國務(wù)院于2014年10月27日出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》明確了審計監(jiān)督的定位，賦予審計監(jiān)督新使命、新任務(wù)。《意見》特別要求審計機(jī)關(guān)對各部門各地區(qū)貫徹國家重大政策措施情況進(jìn)行跟蹤審計，對落實(shí)中央政策措施和決策部署情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保中央政令暢通。對此，國家審計署作出積極響應(yīng)，劉家義指出，依法履行審計監(jiān)督職責(zé)，要做到兩個“加大”、一個“始終”，即加大對法律法規(guī)執(zhí)行情況的審計力度，加大從體制機(jī)制制度層面揭示問題、分析原因和提出建議的力度；始終堅(jiān)持依法審計，做到審計事項(xiàng)合法、審計程序合法、問題定性處理合法，確保審計質(zhì)量。51《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2015），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2016年版，第23—24頁。此外，“把推動依法治國貫穿始終。審計中要緊緊圍繞四中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的重大部署，始終關(guān)注法律法規(guī)的執(zhí)行情況”。52《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2015），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2016年版，第27頁。

針對《意見》及審計長的要求，時任審計署法規(guī)司司長的劉正鈞認(rèn)為：“當(dāng)前，要加強(qiáng)審計法律法規(guī)的立法和修訂工作，大力推動審計法及其實(shí)施條例的修訂，將黨中央和國務(wù)院有關(guān)要求上升為國家法律，保障審計機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，為審計機(jī)關(guān)依法履職盡責(zé)提供堅(jiān)強(qiáng)法律保障。”53《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2016），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2017年版，第55頁。在這一思想引領(lǐng)下，2015年審計署法規(guī)司“在審計法治工作量大幅增加的情況下，創(chuàng)新工作思路，合理配置資源，忠誠履職盡責(zé)”。54《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2016），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2017年版，第63頁?？梢姡嬉婪ㄖ螄鴳?zhàn)略對審計事業(yè)的引領(lǐng)作用是非常明顯的。

在2015年12月28日召開的全國審計工作會議上，劉家義在總結(jié)“過去五年審計工作”時認(rèn)為：“五年來，審計法治化建設(shè)邁向了新階段。我們強(qiáng)化法治思維和法治觀念，堅(jiān)持尊法守法用法，堅(jiān)持依法審計、文明審計，把牢審計質(zhì)量‘生命線’?！?5《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2016），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2017年版，第21頁。2016年7月1日，適逢建黨95周年，劉家義講話再次強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化制度執(zhí)行。要把各項(xiàng)制度要求落實(shí)到位，提高制度執(zhí)行力，堅(jiān)持做到執(zhí)行制度不走樣，并根據(jù)制度的執(zhí)行情況以及出現(xiàn)的新情況、新問題，及時進(jìn)行修訂和完善”。56《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2017），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2018年版，第31頁。

綜上，自2010年以來，隨著《審計法實(shí)施條例》的修改，審計執(zhí)法的可操作性、便利性、實(shí)用性增強(qiáng)。2013年世界審計組織第21屆大會的召開，將我國審計法律體系的完善帶入國際審計標(biāo)準(zhǔn)的視野。緊接著，黨的十八屆三中、四中全會的決議強(qiáng)調(diào)國家治理現(xiàn)代化，全面推進(jìn)依法治國。在國家戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，中辦和國辦于2015年12月8日出臺了《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計全覆蓋的實(shí)施意見》，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計全覆蓋，從而將審計法治帶入了一個前所未有之時代。

（四）十九屆三中全會成立中央審計委員會：審計法治穩(wěn)定發(fā)展的最高決策機(jī)構(gòu)

中央審計委員會誕生于2018年3月，是中國共產(chǎn)黨中央委員會根據(jù)十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》組建的中共中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，習(xí)近平總書記任主任，李克強(qiáng)總理及中央紀(jì)委趙樂際書記任副主任，辦公室設(shè)在國家審計署。中央審計委員會是為了適應(yīng)十九大以來新的國家治理形勢而成立的重要審計機(jī)構(gòu)。

2017年10月18日，黨的十九大報告中提出中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，要進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)中國特色社會主義法治體系和法治國家，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系；深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革；科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法；深化依法治國實(shí)踐……這些科學(xué)論斷為審計法治的發(fā)展提供了廣闊的空間。為落實(shí)十九大精神，2018年1月12日，新的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》公布，可謂是推進(jìn)審計法治的重要體現(xiàn)。根據(jù)調(diào)研，“黨的十八大以來，全國各級審計機(jī)關(guān)共審計65萬多個單位，促進(jìn)增收節(jié)支和挽回?fù)p失2.5萬億元，為促進(jìn)黨中央令行禁止、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、推進(jìn)廉政建設(shè)等作出了重要貢獻(xiàn)。進(jìn)入新時代，審計在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要作用越發(fā)凸顯”。57新華社評論員：《加強(qiáng)體系建設(shè)，提升監(jiān)督效能——學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議重要講話》，載《現(xiàn)代審計與經(jīng)濟(jì)》2018年第3期。所以黨的十九大之后，為進(jìn)一步加強(qiáng)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，中共中央成立中央審計委員會，它對審計法治產(chǎn)生了重大影響。

2018年5月23日下午，習(xí)近平主持召開中央審計委員會第一次會議，他強(qiáng)調(diào)：“改革審計管理體制，組建中央審計委員會，是加強(qiáng)黨對審計工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。要落實(shí)黨中央對審計工作的部署要求，加強(qiáng)全國審計工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計資源配置，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用?！?8《習(xí)近平主持召開中央審計委員會第一次會議強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo) 更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用》，載《人民日報》2018年5月24日。有學(xué)者認(rèn)為，中央審計委員會的成立，“為新時代優(yōu)化國家審計的頂層設(shè)計謀劃了宏觀方略，對加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國家審計工作，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，構(gòu)建黨和國家統(tǒng)一指揮的監(jiān)督體系，推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有劃時代的意義”。59王會金：《組建中央審計委員會 創(chuàng)建統(tǒng)一指揮的監(jiān)督體系》，載《紫光閣》2018年第5期。

第一次中央審計委員會會議還審議通過了一系列文件：《中央審計委員會工作規(guī)則》《中央審計委員會辦公室工作細(xì)則》《2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政支出情況審計報告》和《2018年省部級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計及自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計計劃》。從這些文件可以很清楚地發(fā)現(xiàn)：中央審計委員會將自身的工作納入了規(guī)范化和法制化的軌道，并將對中央預(yù)決算和重要人員開展審計納入職責(zé)范圍，體現(xiàn)了其作為中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的職能和作用?？梢哉f，中央審計委員會作為國家審計最高決策機(jī)構(gòu)，對審計法治穩(wěn)定推進(jìn)具有重大意義。

四、新中國審計法治發(fā)展的特點(diǎn)與啟示

國家審計制度具有控制審計質(zhì)量與規(guī)范審計行為兩大功能，“國家審計活動是一種法治活動。依法進(jìn)行審計，是國家審計的重要特征”。60《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2006），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2007年版，第591頁。1949年共和國成立前夕的《共同綱領(lǐng)》拉開了新中國審計法治的序幕，盡管中間因諸多歷史或是政治的原因，審計法治走過了曲折發(fā)展的歷程，但總體上看，新中國70年來審計法治的發(fā)展是順利和穩(wěn)步的，具有以下值得思考和總結(jié)的特點(diǎn)和啟示。

（一）審計立法與時俱進(jìn)，緊密結(jié)合社會需求

綜觀審計法治的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)一個基本的規(guī)律或特色，那就是審計立法與時俱進(jìn)，緊密結(jié)合社會需求。這與法律作為上層建筑的一部分，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求而產(chǎn)生的理論相一致。新中國之初的《審計條例（草案）》適應(yīng)了當(dāng)時經(jīng)濟(jì)極其困窘的現(xiàn)實(shí)。隨著社會主義建設(shè)的開展，對審計的需求越來越強(qiáng)烈，盡管當(dāng)時流行“群眾運(yùn)動”，但是治理腐敗不力，需要借助審計及其制度的力量。正如學(xué)者所言：“歸根到底，毛澤東發(fā)動‘三反’運(yùn)動是為了防止和避免產(chǎn)生政權(quán)和國家工作人員的腐化，但只是采取群眾運(yùn)動的方式，其效果利弊互觀，實(shí)踐證明不是根本性解決問題的辦法?！瓩?quán)力機(jī)關(guān)工作人員貪污腐化的問題，只有在成熟的法制體制內(nèi)，使權(quán)力受到必要的制約，并且只有在公民對行使權(quán)力的人員以及行使權(quán)力的過程能夠保持有效監(jiān)督的情況下，才有可能最大限度地被減少和遏制?！?1楊奎松：《毛澤東與“三反”運(yùn)動》，載《史林》2006年第4期。而到了1988年，經(jīng)歷改革開放十年的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)上已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)好的狀態(tài)，但是也帶來一些不良的貪腐現(xiàn)象，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督十分緊迫，于是《中華人民共和國審計條例》應(yīng)運(yùn)而生。后來，到了1994年，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的誕生，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生轉(zhuǎn)變，受體制影響較大的審計監(jiān)督也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，促進(jìn)審計立法新的轉(zhuǎn)型。

在內(nèi)容上，1994年審計法較1988年審計條例有了較大的調(diào)整和補(bǔ)充?！斑@部審計法適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，把我國審計實(shí)踐中創(chuàng)造的一些成熟經(jīng)驗(yàn)確定下來，對監(jiān)督經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題進(jìn)行規(guī)范，并注意借鑒外國審計法律中的一些有益內(nèi)容，確立了審計機(jī)關(guān)在財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中所處的較高層次的綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督地位?！?2李金華：《中國審計史》（第三卷·上），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第136頁。而1999年確立的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是“適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步建立起的新的審計監(jiān)督制度”，63《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2008），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第715—716頁。進(jìn)入21世紀(jì)，審計立法的規(guī)律依舊。

對此，業(yè)內(nèi)專家高度認(rèn)同：制度建設(shè)“要與時俱進(jìn)，發(fā)展民主，創(chuàng)新制度，不斷推進(jìn)黨和國家各項(xiàng)工作的制度化、法制化?！?dāng)前，各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)針對審計管理上可能產(chǎn)生腐敗的環(huán)節(jié)，建立健全規(guī)范性的審計權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、倡導(dǎo)性的審計行為準(zhǔn)則、禁止性的審計紀(jì)律規(guī)定、防范性的保廉制度和制裁性的懲戒制度，逐步形成一套完善的懲治和預(yù)防腐敗的制度體系”。64王道成在2003年12月的審計署廉政工作會議上的講話，載《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2004），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2005年版，第54頁。2006年審計法的修改同樣遵循了這一原則和精神，“此次修訂，本著與憲法和其他法律的規(guī)定相統(tǒng)一，與堅(jiān)持依法行政、建設(shè)法治政府的要求相一致，與社會經(jīng)濟(jì)和審計工作的發(fā)展相適應(yīng)，與國際審計的通行做法相銜接，與時俱進(jìn)與保持穩(wěn)定相結(jié)合的指導(dǎo)思想”。65參見李金華：《認(rèn)真學(xué)習(xí)審計法，努力開創(chuàng)審計事業(yè)新局面》，載《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2007），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第55頁。這從審計法的修訂內(nèi)容上不難得到驗(yàn)證。

審計立法之所以要遵從與時俱進(jìn)的規(guī)律，乃是審計實(shí)踐使然。正如學(xué)者所言：“在歷史和現(xiàn)實(shí)中，法律實(shí)踐與國家實(shí)踐都是緊密相連的，它們一定程度互為內(nèi)容和形式，甚至法律實(shí)踐就是國家審計實(shí)踐，國家審計實(shí)踐也是法律實(shí)踐?！?6李季澤：《國家審計的法理》，中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第117頁。無數(shù)實(shí)踐證明，社會變遷、法制發(fā)展與審計工作之間的關(guān)系極為密切，審計法治也不例外。只有與時俱進(jìn)，緊密結(jié)合社會需求，審計法治才能真正發(fā)揮效用。

（二）審計制度形成體系，本法與實(shí)施條例配套

七十年審計法治發(fā)展的歷程告訴我們，審計法往往并不是在孤立地發(fā)揮作用，而是在其背后與憲法、法律法規(guī)相配套的法律體系共同作用的結(jié)果。審計署為規(guī)范審計行為，提高審計質(zhì)量，頒布了《中華人民共和國國家審計基本準(zhǔn)則》等一系列與審計法及其實(shí)施條例相配套的審計規(guī)范，形成了以憲法為基礎(chǔ)，以審計法為核心，以其他有關(guān)法律條文、審計法規(guī)、規(guī)章相配套的審計法律規(guī)范體系，使我國審計法律制度逐步完善。表5審計專門法的三大變遷都是本法與實(shí)施條例配套出現(xiàn)的，增加了系統(tǒng)性與可操作性。

表5 審計專門法變遷

從法的位階來看，審計法從法規(guī)層面提升到法律層面，是一種進(jìn)步，體現(xiàn)了國家對審計工作重視程度的提高。在內(nèi)容上，與1988年《審計條例》相比，1994年審計法結(jié)構(gòu)簡潔，內(nèi)容集中在國家審計，而摒棄了對內(nèi)部審計與社會審計的規(guī)范要求。也就是說，1994年審計法以及1997年的《審計法實(shí)施條例》是專門針對國家審計所做的規(guī)定，而將內(nèi)部審計與社會審計以審計法規(guī)形式單獨(dú)立法，這既體現(xiàn)了審計法規(guī)與審計法的區(qū)別，也體現(xiàn)了國家審計在審計體系中的獨(dú)特地位。

表6 《審計條例》與《審計法》對比

（三）審計技術(shù)及時更新，不斷強(qiáng)化規(guī)范意識

國家審計作為一種制度設(shè)計，也是一種技術(shù)規(guī)范。作為審計人員，不僅要掌握日益更新的審計技術(shù)，更要不斷強(qiáng)化規(guī)范意識。正如李克強(qiáng)總理所言：“審計機(jī)關(guān)是執(zhí)法者，要監(jiān)督別人，自己就不能出問題。正人必須先正己。要不為各種誘惑所迷，不為各種壓力所屈，站得直、腰桿硬，做到監(jiān)督不缺位、履職不越位、用權(quán)不錯位?！?7《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2017），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2018年版，第60頁。的確，審計人首先是審計技術(shù)的引領(lǐng)者和規(guī)范意識的模范執(zhí)行者。

在審計法治發(fā)展過程中，國家最高審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)審計工作人員的規(guī)范意識，只有從思想上緊繃“規(guī)范”之弦，才能在行動中產(chǎn)生“規(guī)范”之效。審計實(shí)踐證明，國家健全審計法律規(guī)范體系，審計人員自覺規(guī)范行使審計權(quán)力，模范執(zhí)行審計法和審計準(zhǔn)則，才能更加有效全面地發(fā)揮國家審計的應(yīng)有功能，為建設(shè)新時代中國特色社會主義保駕護(hù)航。

（四）不斷強(qiáng)化依法審計，法治化水平明顯提升

“自1949年新中國成立至今，審計工作由弱漸強(qiáng)，審計制度從無到有，由逐步探索到體系健全，審計的發(fā)展步伐與中國法治發(fā)展同步合拍。審計事業(yè)發(fā)展的過程其實(shí)就是審計工作不斷法治化的過程?！薄霸趯徲嫻ぷ骱头ㄖ谓ㄔO(shè)的發(fā)展過程中，對審計工作法治化的理解也不斷深入?！?8彭華彰等：《國家審計與民主法治論》，中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第69頁。而依法審計是審計法治的核心要義，李金華曾對“依法審計”做過專門的詮釋，他指出：“依法審計，我的理解有兩層含義：一方面是作為審計主體，我們自身的行動要有法律依據(jù)，依照憲法和有關(guān)法規(guī)行使審計監(jiān)督權(quán)，不能隨心所欲，不能離開審計程序，不能做在法律上站不住腳的事。另一方面，對審計客體來說，衡量是非的標(biāo)準(zhǔn)是法規(guī)?！?9李金華：《李金華談審計》（下），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2017年版，第612頁。在李金華看來，依法審計決定于審計主體和客體，需要不斷強(qiáng)化審計主體的依法審計意識。而新中國成立以來審計的法治化水平提升情況，得到多位審計署領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

審計法治化水平是審計立法、執(zhí)法、法治觀念等諸多因素綜合樣態(tài)的體現(xiàn)，自新中國建立至今，七十年的審計法治發(fā)展實(shí)踐表明：盡管社會形勢不斷變化，經(jīng)濟(jì)體制變革頻繁，但是“立法先行，于法有據(jù)，以法治思維推動改革”70《中國審計年鑒》編輯委員會編：《中國審計年鑒》（2016），中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2017年版，第38頁。乃不變的原則。在此原則之下，審計立法不斷推進(jìn)，審計執(zhí)法不斷規(guī)范，審計人的法治觀念不斷增強(qiáng)，依法審計已成為審計戰(zhàn)線“鐵的紀(jì)律”。正是在歷代審計人上下同心、恪盡職守的堅(jiān)持之下，審計的法治化水平得以明顯提升。

五、結(jié)語

新中國成立七十年來，我國社會經(jīng)濟(jì)及政治體制皆發(fā)生了巨大變化，從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)，都繞不過權(quán)力運(yùn)行及其監(jiān)督的過程，都離不開國家審計。而國家審計是一種法治化要求極高的事業(yè)，所以新中國成立之初，國家審計法治就已開始起步，隨著社會的變遷，從經(jīng)濟(jì)體制改革到依法治國方略，審計法治經(jīng)歷了曲折—順利—穩(wěn)步發(fā)展的過程。審計法治在國家經(jīng)濟(jì)管理和權(quán)力制約方面發(fā)揮著重要職能，在國家經(jīng)濟(jì)生活與民主法治建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。七十年的審計法治發(fā)展歷程，也讓后人總結(jié)出諸多道理或規(guī)律，而其中最為基本的經(jīng)驗(yàn)則是：只有不斷強(qiáng)化依法審計，法治化水平才能明顯提升。未來，隨著我國在國際事務(wù)中地位及國內(nèi)綜合國力的提升，對審計法治化水平也必將有更高更新的要求。對此，只有遵循新中國成立以來審計法治發(fā)展的歷史規(guī)律，嚴(yán)格依法審計，才是明智的選擇。