李曙光

中國政法大學(xué)教授

兩個“三權(quán)分置”，實(shí)際上是有“兩個分離”：第一個分離是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離；第二個分離是資格權(quán)和使用權(quán)的分離。但是，承包權(quán)和資格權(quán)都是一個不清晰、不完整的權(quán)利，因此，當(dāng)它在分離過程中進(jìn)入交易環(huán)節(jié)時就會產(chǎn)生不確定性。

無論是使用權(quán)還是經(jīng)營權(quán)，在交易過程當(dāng)中都會產(chǎn)生很大的交易成本，且估值困難，因?yàn)楦拍畈磺逦?，如果這些權(quán)利要進(jìn)入市場環(huán)節(jié)，因?yàn)榇_定性不強(qiáng)，依據(jù)這樣一個模糊的基礎(chǔ)來建構(gòu)一個明確的法律秩序是比較困難的。

導(dǎo)言

對我國農(nóng)村土地制度的研究始于農(nóng)業(yè)專家，他們且主導(dǎo)了我國農(nóng)村土地政策的演變、土地立法及修正。這種法學(xué)專家參與程度較少的立法，不可避免地出現(xiàn)了一些模糊地帶，使土地政策與立法的實(shí)際效果與預(yù)期效果有一定差距。2013年中央農(nóng)村工作會議中，提出關(guān)于堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，土地承包經(jīng)營權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離，加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，推動土地經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。1關(guān)于堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，會議指出，堅(jiān)持黨的農(nóng)村政策，首要的就是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度。堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”。堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，農(nóng)村集體土地應(yīng)該由作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，依法保障農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離，這是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢，對完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度提出了新的要求，要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。要加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，推動土地經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要在我國農(nóng)村承包經(jīng)營制度中建立土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置的法律制度。2根據(jù)第（20）項(xiàng)加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。2014年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，其中“深化農(nóng)村土地制度改革”部分提出支持農(nóng)村土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)及其抵押融資的發(fā)展。3根據(jù)政策第17條，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號）發(fā)布，指出“規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序和行為，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《“三權(quán)分置”意見》），4根據(jù)《“三權(quán)分置”意見》第一部分“重要意義”相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)（以下簡稱“三權(quán)”）分置并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。“三權(quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益；有利于促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。明確三權(quán)分置是指“農(nóng)村的土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營權(quán)分置并行”。

我國土地政策、立法變遷具有明顯的行政色彩，呈現(xiàn)以農(nóng)村土地為核心的改革思路。回顧我國土地改革的歷史，自改革開放至今，對我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民（簡稱“三農(nóng)”）問題解決有著重要貢獻(xiàn)的生產(chǎn)要素就是農(nóng)村土地。政策是調(diào)整經(jīng)濟(jì)的工具，法律是具有最高法律效力的調(diào)整工具。我國與土地有關(guān)的法律包括物權(quán)法、民法總則、農(nóng)村土地管理法、農(nóng)村土地承包法、草原法、森林法及相關(guān)司法解釋等。此外，還包括行政法規(guī)、法規(guī)適用解釋及復(fù)函、部門規(guī)章、國務(wù)院文件等。為了提高政策的確定性，2018年12月第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》（第二次修正），對三權(quán)分置進(jìn)行了較為詳盡地法律規(guī)定。立法的變化對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)、內(nèi)涵、價(jià)值作出回應(yīng)，5潘?。骸掇r(nóng)村土地“三權(quán)分置”：權(quán)利內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)防范》，載《中州學(xué)刊》2014年第11期。但仍然存在“土地經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間爭議、土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生與交易規(guī)則、農(nóng)民家庭或個人的保障措施等問題”，6孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究》，載《中國社會科學(xué)》2016年第7期。引發(fā)法律研究者的反思與擔(dān)憂。這種回應(yīng)不應(yīng)是單一的、局部的，至少通過配套司法解釋予以輔助實(shí)施，方可為我國高質(zhì)量推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供法律支持、保障與指引。

一、我國基本農(nóng)村土地制度改革的歷史價(jià)值

農(nóng)村土地制度對于中國改革具有“初原性”意義，如鄧小平同志所說，中國的改革是從農(nóng)村開始的。安徽鳳陽小崗村被稱為“中國改革開放第一村”，也是從農(nóng)村承包制開始的。按照時間序列與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，土地改革可以分為五個階段：第一個階段是1949年土改以前，第二個階段是土改以后到1978年改革開放，第三個階段是1978年至20世紀(jì)90年代末，第四個階段是2001年至今，未來可能受到土地政策變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動，進(jìn)入第五個階段，也就是現(xiàn)代農(nóng)村階段。第一個階段的小崗村是全國著名的貧困縣，特點(diǎn)是地權(quán)分散且分配平均；7林光祺、高玉強(qiáng)：《土地制度·卡里斯瑪·村社經(jīng)濟(jì)：困境與反思——來自小崗村的經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查》，載《蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。第二個階段受到政治、經(jīng)濟(jì)等因素的影響，在曲折中付出了一定的社會、經(jīng)濟(jì)、政治成本；從第三個階段開始至今，呈現(xiàn)出“螺旋式”上升狀態(tài)。2016年4月，習(xí)近平總書記在小崗村農(nóng)村改革座談會強(qiáng)調(diào)“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”，進(jìn)一步肯定了小崗村土地改革的積極意義與示范效應(yīng)。其中，不乏第一階段、第二階段積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

以“小崗村”為典型代表的土地承包經(jīng)營制度系列改革，為我國有效推進(jìn)農(nóng)村改革、處理好農(nóng)民個體與集體、平衡不同地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、關(guān)注土地在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的重要意義等，奠定了基礎(chǔ)。農(nóng)村土地因承載政治、經(jīng)濟(jì)和社會保障功能而成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性資源。8潘?。骸掇r(nóng)村土地“三權(quán)分置”：權(quán)利內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)防范》，載《中州學(xué)刊》2014年第11期。2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》中指出，建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系應(yīng)當(dāng)推動農(nóng)業(yè)資源產(chǎn)生“最大效率”。上述內(nèi)容，為“小崗村”等千萬農(nóng)村提供了發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的方向性指引。

自1975年至今，我國經(jīng)濟(jì)先后受到1997年亞洲金融危機(jī)、2008年美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融“海嘯”、2017年深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等影響，但始終呈現(xiàn)出高質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢。與之對應(yīng)的是，我國農(nóng)村土地制度改革呈現(xiàn)出自上而下、從分戶到集中再到高質(zhì)量分戶的螺旋上升狀態(tài)。“農(nóng)村土地”一方面作為稀缺資源影響著糧食安全、工業(yè)生產(chǎn)、全面小康等國家根本性問題；另一方面作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等未來發(fā)展性的問題，同樣影響深遠(yuǎn)。

二、農(nóng)村土地兩個“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)

《農(nóng)村土地承包法》是調(diào)整農(nóng)村土地承包基礎(chǔ)關(guān)系的法律，2018年12月修訂，相比修法以前的版本，新法較為突出的變化是：立法目的中增加了“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的條款、擴(kuò)展保護(hù)范圍至任何組織和個人不得侵犯“土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益”以及關(guān)于承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的具體規(guī)定。農(nóng)民對農(nóng)村承包土地的權(quán)利從原來的“兩權(quán)”（所有權(quán)、承包權(quán)）到現(xiàn)在的“三權(quán)”，多了一個“經(jīng)營權(quán)”，該詞始現(xiàn)于2014年中央提出的新土地制度，目的是讓農(nóng)民不失地。2017年，提出宅基地“所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)”三權(quán)分置，與承包地“三權(quán)分置”不同，宅基地“三權(quán)分置”的主要目的是活用農(nóng)村宅基地，讓農(nóng)民能夠?qū)㈤e置的宅基地變成可以直觀感受到的財(cái)產(chǎn)性收入，另一個深層含義則是讓農(nóng)民不失所。這種自上而下的設(shè)計(jì)適應(yīng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀并為未來發(fā)展提供了基本思路。

在2018年《農(nóng)村土地承包法》修訂以前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)普遍適用但無明確法律地位。結(jié)合最新立法來看，所謂農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是指土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的權(quán)利。9王文革：《土地法學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2011年版，第129頁。土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律特征表現(xiàn)為：（1）主體法定，呈現(xiàn)出承包人、發(fā)包人、經(jīng)營權(quán)人三元主體的基本模式，未來可能繼續(xù)延伸到更多主體；（2）三主體法律地位平等，平等受到法律保護(hù)、合同約束；（3）三主體權(quán)利義務(wù)對等，主要表現(xiàn)為承包經(jīng)營合同的相對性，發(fā)包人不得隨意解除承包合同或調(diào)整土地基本信息等；（4）土地經(jīng)營權(quán)具有確定性、可預(yù)測性，該法第二章第五節(jié)單獨(dú)設(shè)置“土地經(jīng)營權(quán)”，并且經(jīng)營方式增加，如出租、入股或其他方式向他人流轉(zhuǎn)，只需要給發(fā)包人備案而非同意，保護(hù)經(jīng)營人合法權(quán)利并提高了土地作為資源的流轉(zhuǎn)效率。

（一）經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

從兩權(quán)分離到三權(quán)分置的演進(jìn)并非跳躍式政策裂變，而是基于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要素需要創(chuàng)新或重新組合以推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)振興。“放活土地經(jīng)營權(quán)就是要鼓勵符合條件的承包地以多種形式流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！?0高圣平：《承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則之構(gòu)建——兼評重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試點(diǎn)模式》，載《法商研究》2016年第1期。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性主要來自兩個方面：一是三權(quán)之間的辯證關(guān)系；二是經(jīng)營權(quán)的自身特點(diǎn)。

首先，“三權(quán)”之間缺一不可、彼此獨(dú)立，流轉(zhuǎn)相對自由。此前，學(xué)界在《農(nóng)村土地承包法》的修改過程中因是否使用“流轉(zhuǎn)”一詞發(fā)生過爭論：“三農(nóng)”專家認(rèn)為只能用“流轉(zhuǎn)”以傳承過去農(nóng)業(yè)文明的語言系統(tǒng)，法學(xué)家認(rèn)為土地的流通方式為“買賣、出讓、擔(dān)?！?，上述概念均是民商法律制度中的法律詞匯。然而，本次新修訂的《農(nóng)村土地承包法》使用了“流轉(zhuǎn)”一詞，該詞并非法律詞匯而是農(nóng)學(xué)詞匯。所謂流轉(zhuǎn)，即流轉(zhuǎn)方可以利用承包土地出租、入股，或以其所享有經(jīng)營權(quán)的土地對外流轉(zhuǎn)，且流轉(zhuǎn)土地接收方不受城鄉(xiāng)居民身份的限制。這種流轉(zhuǎn)模式是以土地“三權(quán)分置”為前提，通常集體土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有，承包權(quán)屬于單個農(nóng)戶、農(nóng)民，經(jīng)營權(quán)或?yàn)榈谌椒芍黧w，從合同法律關(guān)系的角度來看，構(gòu)成了發(fā)包方、承包方、第三方的三方法律關(guān)系。從主體到土地流轉(zhuǎn)的相對獨(dú)立性，為立法、司法適用與法律實(shí)施效果評估奠定基礎(chǔ)性研究框架。

其次，過去的農(nóng)村土地集體所有、個別農(nóng)戶承包經(jīng)營，具有分散性、個體性與風(fēng)險(xiǎn)性，新修法律所規(guī)定的“三權(quán)分置”所確定基本結(jié)構(gòu)為土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、農(nóng)戶多元經(jīng)營權(quán)?；诜▽W(xué)視角，除了上述農(nóng)村土地承包經(jīng)營中的一般特征，經(jīng)營權(quán)自身有以下特征：（1）經(jīng)營主體多元化，以《民法總則》規(guī)定的民事主體為基準(zhǔn)，存在自然人、法人、非法人組織、合伙等不同形式的“自由組合”。（2）從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，以經(jīng)營權(quán)為核心，提高農(nóng)村土地作為生產(chǎn)要素在生產(chǎn)、經(jīng)營等經(jīng)濟(jì)活動中的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，注重要素投入與產(chǎn)出。（3）以上述兩點(diǎn)為基礎(chǔ)，一方面，土地上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出或“非農(nóng)業(yè)性”產(chǎn)出增加，農(nóng)村從原始材料的供應(yīng)擴(kuò)展到直接面向消費(fèi)者的產(chǎn)品深加工；另一方面，農(nóng)村勞動力的生產(chǎn)率、工資待遇、就業(yè)能力等，得到提高與完善，為農(nóng)村發(fā)展保留必要的高素質(zhì)勞動力，為回流農(nóng)民提供有效激勵。

（二）經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)屬性

本次修法關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的學(xué)術(shù)爭鳴暫告段落，修訂后《農(nóng)村土地承包法》的核心內(nèi)容是：經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度；經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)登記制度；經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保制度。所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”建構(gòu)在法律承諾的基礎(chǔ)上，具體而言，經(jīng)營權(quán)的期限更加靈活，可以通過意思自治、合同約定，確定經(jīng)營權(quán)期限，或可續(xù)期的，或永久經(jīng)營，但受到《合同法》《民法總則》等民商部門法律約束。這種約束并非明確，或即便明確也并不絕對受到法律保護(hù)。土地經(jīng)營權(quán)本應(yīng)“與其他物權(quán)一樣，具有對世性和排他支配性”，11高圣平：《承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則之構(gòu)建——兼評重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試點(diǎn)模式》，載《法商研究》2016年第1期。但由于承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)主體的不同，尤其國家對農(nóng)民宅基地、農(nóng)業(yè)的制度性剛性保護(hù)，經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)的權(quán)利受到一定“中性意義”的限制。

首先，經(jīng)營權(quán)并非憲法性權(quán)利而是行政法意義的承諾。“在社會經(jīng)濟(jì)生活中，農(nóng)村集體所有制度主要是一種政治上的產(chǎn)權(quán)安排，更多意義在于意識形態(tài)而非實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益?！?2趙陽：《共有與私用：中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，三聯(lián)書店2007年版，第67頁。轉(zhuǎn)引自高飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊(yùn)》，載《法學(xué)研究》2016年第3期。憲法性權(quán)利具有確定性、固定性、法定性特征，如政治權(quán)利、教育權(quán)利、婦女兒童權(quán)利保護(hù)等，經(jīng)營權(quán)是本次立法創(chuàng)新法律權(quán)利，不為憲法所規(guī)定。其次，經(jīng)營權(quán)具有行政屬性。行政法律制度的基本法律概念因受其調(diào)整對象與制定主體的影響，具有一定的政策性、臨時性特征，受到行政機(jī)關(guān)或國家政策影響可以發(fā)生變更以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的出現(xiàn)與發(fā)展匹配了上述特征，且屬于行政法意義上的“模糊承諾”制度。本次法律修正中新增了“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長”的規(guī)定，這種承諾相比于《物權(quán)法》《民事訴訟法》等部門法律對于權(quán)利保護(hù)期限，體現(xiàn)出以下特征：（1）權(quán)利主體不明確。承包期屆滿后再延長的權(quán)利屬于承包人、發(fā)包人，還是第三經(jīng)營方？法律直接擬制再延長三十年，是否干預(yù)當(dāng)事人之間的意思自治？且土地權(quán)利流轉(zhuǎn)過程中的價(jià)值本身難以確定，三十年之久是否會發(fā)生情勢變更，難以預(yù)測。（2）這種承諾來自法律的修改，若法律再次修改，因行政承諾產(chǎn)生的糾紛將會大量出現(xiàn)，司法如何形成統(tǒng)一的裁判標(biāo)準(zhǔn)？如何避免同案不同判的司法困局？（3）承諾是“個人、法律、政府之間為了保證自己利益并滿足對方需求實(shí)施的承諾行為”，13高鴻：《行政承諾及其司法審查》，載《人民司法》2002年第4期。不同于訴訟時效制度是為了避免“權(quán)利人躺在權(quán)利上睡覺”而進(jìn)行的強(qiáng)制性規(guī)定，“三十年”不應(yīng)也無法成為行政承諾，否則將會干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的自由選擇，以及立法、司法、基層政府難以解決的權(quán)利沖突與保護(hù)問題。反之，如果給予經(jīng)營權(quán)人、承包人、發(fā)包人更自由的選擇空間，將會增加承諾對于多方主體的有效約束，而非行政屬性的立法“對外界就特定的事項(xiàng)作出承諾”。14高鴻：《行政承諾及其司法審查》，載《人民司法》2002年第4期。對比之下，憲法規(guī)定的基本權(quán)利是根本性的，以“人類人格尊嚴(yán)與人性尊嚴(yán)為基本價(jià)值取向”，15周永坤：《論憲法基本權(quán)利的直接效力》，載《中國法學(xué)》1999年第1期。因此，憲法“落實(shí)的核心在于直接效力”，16周永坤：《論憲法基本權(quán)利的直接效力》，載《中國法學(xué)》1999年第1期。如公民受教育權(quán)就得到了國家九年制義務(wù)教育的全面支持。

進(jìn)一步而言，所有交易的前提是“產(chǎn)權(quán)界定”。但是，“三權(quán)分置”的法律基礎(chǔ)是不清晰的：一方面，土地集體所有權(quán)制度弱化了產(chǎn)權(quán)的主體，盡管農(nóng)村土地為集體所有，但集體是否具備有效決策機(jī)制、內(nèi)部治理與監(jiān)督制衡機(jī)制、問責(zé)機(jī)制等，成為掣肘產(chǎn)權(quán)主體合法化、法治化的重要因素；另一方面，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)秩序存在不確定性，概念、規(guī)則、經(jīng)驗(yàn)的缺乏，使法律本身的秩序意義和效率意義在短期內(nèi)難以有效建構(gòu)，土地經(jīng)營權(quán)即便流轉(zhuǎn)也難以獲得有效的法律保障與制約機(jī)制，利益受損害方難以在現(xiàn)有法律制度中尋求一般意義上的體系化法律救濟(jì)。

此外，承包土地經(jīng)營權(quán)抵押分為“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)”，17高圣平：《承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則之構(gòu)建——兼評重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試點(diǎn)模式》，載《法商研究》2016年第1期。這兩種權(quán)利盡管都是抵押權(quán)，但適用的法律規(guī)則以及合同約束具有差異，如果不能夠從法律上給予平等的保護(hù)，對于獲得不同性質(zhì)抵押權(quán)的權(quán)利人而言，法律保護(hù)或?yàn)槿蔽换驗(yàn)槭Ш狻?/p>

（三）宅基地的“三權(quán)分置”

宅基地“所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)”三權(quán)分置也是發(fā)端于頂層、自上而下的創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，系中央政府結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際尤其是鄉(xiāng)村振興，所出臺的政策。宅基地相對于普通的農(nóng)村土地具有身份限定性、流通有限性以及“兜底”保護(hù)性。結(jié)合所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)來看，主要適用法律為我國《土地管理法》《物權(quán)法》，上述法律與《農(nóng)村土地承包法》之間的關(guān)系是一般法與特殊法的關(guān)系，但由于2018年僅修訂《農(nóng)村土地承包法》，一般法與特殊法之間的法律適用存在一定沖突，或可能影響了宅基地三權(quán)分置的后期實(shí)施效果。

1.宅基地所有權(quán)

根據(jù)《土地管理法》第9條第2款規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。宅基地所有權(quán)為農(nóng)民集體所有為法律所規(guī)定，這種權(quán)利以及與之有關(guān)的重大事項(xiàng)決定有著限制性法律規(guī)定。

2.宅基地資格權(quán)

宅基地的“資格權(quán)”以權(quán)利人享有農(nóng)民/農(nóng)戶的身份作為條件，具有相對性，是農(nóng)村集體與其成員之間的相對法律關(guān)系，集體與成員基于宅基地形成所有與利用的關(guān)系，形成了事實(shí)上的特殊總有關(guān)系。這種法律關(guān)系的核心特征在于具有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重屬性。資格權(quán)是集體成員宅基地分配中的一種資格，具有相對獨(dú)立的權(quán)利內(nèi)涵。根據(jù)《土地管理法》（2004年第二次修正）、《物權(quán)法》的關(guān)于宅基地相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民村戶只能擁有一處宅基地，且出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)；宅基地不能出讓、轉(zhuǎn)讓；宅基地不能用于抵押，但法律另有規(guī)定的除外。

根據(jù)上述法律規(guī)定，《土地管理法》《物權(quán)法》對于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有一定限制，而在“三權(quán)分置”最新立法中鼓勵農(nóng)村土地用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)，《土地管理法》和《物權(quán)法》尚均缺乏配套修改。反之，如果對宅基地的基礎(chǔ)資格進(jìn)行修改，又會與國家對農(nóng)民基本財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度存在沖突。在缺乏與集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民破產(chǎn)問題配套的破產(chǎn)法律制度環(huán)境中，如何在保護(hù)集體所有權(quán)利的基礎(chǔ)上，讓資格權(quán)與使用權(quán)結(jié)合起來發(fā)揮土地價(jià)值，是下一步“三農(nóng)”法律問題研究的重要問題。

3.宅基地使用權(quán)

宅基地使用權(quán)看似是一種相對獨(dú)立并具有他物權(quán)特質(zhì)的用益物權(quán)，實(shí)質(zhì)上它不只是物權(quán)法意義上的地上權(quán)，還可以是土地租賃權(quán)。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、交易范圍，關(guān)系到未來農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)界定。

（四）小結(jié)

《農(nóng)村土地承包法》與《物權(quán)法》等對于農(nóng)民基本權(quán)利的保護(hù)框架，可謂一把“雙刃劍”：一方面保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)利不得撼動，另一方面又給農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)埋下障礙。例如，發(fā)包人的權(quán)利和經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利是否平等受到法律保護(hù)，難以預(yù)測。

我國宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)不單純是物權(quán)法所規(guī)制的地上權(quán)、用益物權(quán)，更可能創(chuàng)設(shè)出新的法律概念。但是，在當(dāng)前土地法律系統(tǒng)中，缺少具體的法律，僅為具有一定時效性的政策予以框架性指導(dǎo)，是否能為司法認(rèn)可、民商事主體是否愿意行使有待實(shí)證研究持續(xù)跟進(jìn)。宅基地的“三權(quán)分置”和《農(nóng)村土地承包法》修訂后的“三權(quán)分置”基本原理是相通的，都是建構(gòu)在模糊的、不確定政策上。例如，“流轉(zhuǎn)”這一以“三農(nóng)”為淵源的詞匯，內(nèi)涵過于豐富；承包權(quán)與資格權(quán)不是一個完整、清晰的權(quán)利；承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，資格權(quán)與使用權(quán)分離，兩權(quán)分離之后的產(chǎn)權(quán)界定較難，估值過程復(fù)雜，增加了不確定性。這種基礎(chǔ)性法律概念的缺失會造成市場交易中的不確定性，也會沖擊當(dāng)前的法律體系，或過于創(chuàng)新以至于難以在法律系統(tǒng)中尋找到“連結(jié)點(diǎn)”。

三、法律對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的回應(yīng)

法律對于經(jīng)濟(jì)的回應(yīng)并非是滯后的、不健全的、零散的，法律以其慎重、穩(wěn)定、確定性彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過快給環(huán)境、社會、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的負(fù)面影響，能夠保護(hù)在信息、經(jīng)濟(jì)、社會中處于相對弱勢的主體，實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡，維護(hù)政策與法律之間的平衡。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，“所謂的承包權(quán)并沒有對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)造成負(fù)面效應(yīng)”。18高飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊(yùn)》，載《法學(xué)研究》2016年第3期。但隨著流轉(zhuǎn)鏈條的增加、交易的復(fù)雜與多元，這一情況可能變得復(fù)雜。例如，信息不對稱帶來的投機(jī)行為；經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新階段所面臨的高昂試錯成本，尤其是不可逆失敗造成的經(jīng)濟(jì)失敗。例如，承包地經(jīng)營權(quán)一旦流轉(zhuǎn)，農(nóng)民因缺乏投資知識而違約，不僅面臨高昂的違約金和長期失地的風(fēng)險(xiǎn)，而且難以通過從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動維系生存。

（一）“三權(quán)分置”需要什么樣的制度性保障

“三權(quán)分置”是國家為了振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)所提出的創(chuàng)新政策，其目的在于讓外出的農(nóng)民能夠回到農(nóng)村，以維護(hù)社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定、提升保護(hù)農(nóng)民水平、土地市場化，上述三點(diǎn)需要包括法律在內(nèi)的綜合制度性保障。

首先，維護(hù)中國社會整體結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。城鎮(zhèn)吸收的勞動力是有限的，核心創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值的崗位需要較高專業(yè)知識的人才，農(nóng)民因其相對落后的教育水平，在進(jìn)城后多從事商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)濟(jì)活動。農(nóng)民的長期貧困、土地非資本化、融資困難，以及城市設(shè)施的便利化、消費(fèi)多元化，使農(nóng)民“用腳投票”，離開農(nóng)村。而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要發(fā)揮自身內(nèi)在活力，19陳錫文：《從農(nóng)村改革四十年看鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出》，載《上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第8期。“三權(quán)分置”為回流農(nóng)民提供了重要的制度保障。土地作為農(nóng)民主要生產(chǎn)資料，農(nóng)民通過利用該資源成為出資人、承包人，或讓與經(jīng)營權(quán)獲得對價(jià)等多種靈活方式，增加經(jīng)濟(jì)收入。

其次，提升農(nóng)民保護(hù)水平。由于中國農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)由憲法層面所規(guī)定，即憲法確定農(nóng)村土地是集體所有，但提升農(nóng)民保護(hù)水平僅靠憲法、中央政府、地方政府并不能保障絕對好的效果。上下級信息不對稱風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、地方政府政績考核壓力、政府不合理干預(yù)經(jīng)濟(jì)、營商環(huán)境與司法環(huán)境層次不齊等因素，均影響農(nóng)民保護(hù)的實(shí)際效果。故如何保障政策的實(shí)施，需要以法律為核心的配套制度。“三權(quán)分置”給農(nóng)民帶來的經(jīng)濟(jì)收入，將會給農(nóng)民“帶來積累自身資產(chǎn)的可能性”，20陳錫文：《從農(nóng)村改革四十年看鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出》，載《上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第8期。除了土地之外，農(nóng)民可購買、交換或取得其他資產(chǎn)的所有權(quán)、用益物權(quán)等，全面提升價(jià)值創(chuàng)造能力，增加個人與家庭收入。

再次，加快中國農(nóng)村土地市場化。土地市場化是提升GDP的重要動力。一方面，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中淘汰了“僵尸企業(yè)”、產(chǎn)能過剩企業(yè)，而創(chuàng)新型企業(yè)、高科技企業(yè)需要一定時空以創(chuàng)造較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值來增加社會財(cái)富；另一方面，土地市場化將從城市消費(fèi)、城市建設(shè)中分流資源到農(nóng)村，催生農(nóng)村消費(fèi)市場，如基礎(chǔ)設(shè)施、金融機(jī)構(gòu)、醫(yī)療、教育等，打開生產(chǎn)經(jīng)營者的新市場。

最后，綜觀我國近十年的貨幣發(fā)行與經(jīng)濟(jì)之間的互動關(guān)系，大量貨幣在市場中未能有效“消化”，加之中美貿(mào)易戰(zhàn)對全球市場、中國市場產(chǎn)生的沖擊，影響中國產(chǎn)品的出口，增加了生產(chǎn)成本與企業(yè)收入，貨幣貶值、物價(jià)抬頭的可能性極大。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的流轉(zhuǎn)為我們過去十年超發(fā)的貨幣建立一個新的“蓄水池”，促進(jìn)國內(nèi)生產(chǎn)要素的流通，延緩?fù)ㄘ浥蛎浀谋l(fā)。這是“三權(quán)分置”迅速落地的重要因素。但高速發(fā)展并不等于高質(zhì)量發(fā)展，歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中出現(xiàn)過“豆腐渣”工程、民間金融的非法集資、民營企業(yè)之間因連帶責(zé)任保障導(dǎo)致的坍塌式破產(chǎn)等問題，必須要防微杜漸。

（二）經(jīng)濟(jì)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)法律

我國農(nóng)村土地承包本質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)問題，經(jīng)濟(jì)法是以調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系為內(nèi)容的部門法律，土地管理法、土地承包法律是調(diào)整土地關(guān)系為內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)部門法律，彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)法在土地關(guān)系調(diào)整中的不足?！叭龣?quán)分置”中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系主要為農(nóng)民與國家、地方政府、投資人、融資人、土地承包人、土地承包經(jīng)營權(quán)人之間的關(guān)系，具有空前的復(fù)雜性，觸及國家“三農(nóng)”問題的根本。法律與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系并非靜態(tài)的，而是動態(tài)的、相對可預(yù)測的、互動的，相比于經(jīng)濟(jì)活動的收益性、風(fēng)險(xiǎn)性與靈活性，立法、司法與執(zhí)法均應(yīng)保持法律自身的穩(wěn)定性、可預(yù)測性以及確定性。

農(nóng)村集體土地“三權(quán)”的落地是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，具有較為強(qiáng)烈的政策屬性。在當(dāng)前物權(quán)法與其他經(jīng)濟(jì)法律部門法律之間缺乏有效的法律原則與法律規(guī)則銜接的背景下，這種獨(dú)特的政策屬性、法律適用不足的問題，將會直接影響自由市場主體基于商業(yè)回報(bào)的考量，選擇更加穩(wěn)定與保守的投資策略，以避免投資失敗；或者投機(jī)者利用自身渠道，以“特殊”方式獲取暴利后退出農(nóng)村市場。這種交易的社會風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)非常大，必須嚴(yán)加防范。

關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保，依照新修改后的《農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定，一方面，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。另一方面，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方，通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)過承包方的書面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。融資擔(dān)保以后，就發(fā)生了擔(dān)保物權(quán)的效力，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請登記；作為擔(dān)保物權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)，有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償。

（三）法律對于交易成本的回應(yīng)

農(nóng)村土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的估值主要面臨兩個問題：一是由于權(quán)利屬性、合同約定、當(dāng)事人因素等限制，在交易過程中產(chǎn)生的交易成本，難以估值；二是使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的價(jià)值估值成本較高。在這種情況下的土地流轉(zhuǎn)，多是基于流轉(zhuǎn)年限的限制。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，不同性質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)年限不同。但新修訂的《農(nóng)村土地承包法》新增了第41條，規(guī)定經(jīng)營權(quán)的確權(quán)以簽訂五年以上書面流轉(zhuǎn)合同為前提。所以，每一個交易者都會來計(jì)算，而且計(jì)算的基礎(chǔ)就是年限。如果期限過短，投入大于產(chǎn)出則投資失敗，預(yù)估后投資者會拒絕取得經(jīng)營權(quán)；反之，經(jīng)營權(quán)人繼續(xù)經(jīng)營，獲得投資收益。

科斯提出企業(yè)是“一系列的契約被一個契約所替代的結(jié)果……由于組合在企業(yè)內(nèi)的各生產(chǎn)要素，不必彼此簽訂一系列的買賣合約，原來用于簽訂和執(zhí)行這些市場合約的費(fèi)用，因此被節(jié)約了”。21Ronald Coase, "The Nature of the Firm", 4 Economica (1937), pp.390-397.但這種經(jīng)典的契約理論體現(xiàn)在“三權(quán)分置”中，由于不同權(quán)利之間的組合需要不同的保護(hù)，加之土地行政登記的約束等，反而加重了契約成本與風(fēng)險(xiǎn)。

此外，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第38條第3款規(guī)定，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限。流轉(zhuǎn)期限受到承包期限的限制，一方面降低了流轉(zhuǎn)的效率與經(jīng)營權(quán)人對于土地資源的可預(yù)測性，但另一方面如果沒有限制將會損害發(fā)包人的合法權(quán)利。土地流轉(zhuǎn)以集體經(jīng)濟(jì)組織同意為前提，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，22唐藝娟：《新農(nóng)村建設(shè)中的有關(guān)土地問題》，載《科技風(fēng)》2018年第30期?？赡艽嬖谝粔K土地多次發(fā)包或重復(fù)發(fā)包的問題，增加了善意相對人的交易成本、失敗風(fēng)險(xiǎn)。盡管根據(jù)法律，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記，但這種登記保護(hù)是否可以取得預(yù)期效果，依賴司法、土地主管部門的裁判、解釋等，制度的源發(fā)性保護(hù)不足。

較為現(xiàn)實(shí)且緊迫的做法是在民法典修訂或司法解釋的出臺中，關(guān)注農(nóng)村土地的出讓、流轉(zhuǎn)和租賃、擔(dān)保等基礎(chǔ)概念的界定，尤其是“三權(quán)分置”下土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的界定。否則，“三權(quán)”的基本保護(hù)無從談起。

四、結(jié)語：土地改革帶來的驚喜與憂思

農(nóng)村集體土地的兩個“三權(quán)分置”改革，是新時代中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。隨著時代發(fā)展，農(nóng)民在大宗作物生產(chǎn)上的勞動強(qiáng)度逐步降低、勞動時間不斷減少，為勞動力獲得更多就業(yè)時間奠定基礎(chǔ)。23陳錫文：《實(shí)施鄉(xiāng)村振興，走出一條中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路》，載《中國人大》2018年第16期?！叭龣?quán)分置”帶來的土地、資金、技術(shù)、人才、政策等資源將為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力，農(nóng)村的“剩余勞動時間”和土地的物權(quán)屬性，將以更有經(jīng)濟(jì)效率、社會效率、環(huán)境效率的方式促進(jìn)農(nóng)民增收。無論立法自身的完善，還是配套制度的供給，都需要法律部門、農(nóng)業(yè)部門等配合做好法律宣傳、24陳錫文：《緊緊圍繞黨和國家工作大局，積極推進(jìn)涉農(nóng)立法監(jiān)督工作》，載《中國人大》2019年第4期。實(shí)施監(jiān)督與評估等。要在最大限度降低創(chuàng)新失敗風(fēng)險(xiǎn)的同時，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，作出有價(jià)值的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新。產(chǎn)權(quán)模糊界定、“流轉(zhuǎn)”一詞的“片面化”存在、配套制度的缺位等，均為“三權(quán)分置”政策落地埋下隱患。

綜上所述，第一，兩個“三權(quán)分置”，實(shí)際上是有“兩個分離”：第一個分離是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離；第二個分離是資格權(quán)和使用權(quán)的分離。但是，承包權(quán)和資格權(quán)都是一個不清晰、不完整的權(quán)利，因此，當(dāng)它在分離過程中進(jìn)入交易環(huán)節(jié)時就會產(chǎn)生不確定性。

第二，無論是使用權(quán)還是經(jīng)營權(quán)，在交易過程當(dāng)中都會產(chǎn)生很大的交易成本，且估值困難，因?yàn)楦拍畈磺逦?，如果這些權(quán)利要進(jìn)入市場環(huán)節(jié)，因?yàn)榇_定性不強(qiáng)，依據(jù)這樣一個模糊的基礎(chǔ)來建構(gòu)一個明確的法律秩序是比較困難的。