任俊琳,周彩林

(太原科技大學 法學院,山西 太原 030024)

改革開放40年以來,經(jīng)濟發(fā)展,生活質量提升,人口壽命提高,老齡人口不斷上升。據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù),2018年中國60周歲及以上人口約為2.49億人,同比增加859萬人,占總人口的17.9%,其中65周歲及以上人口約為1.66億人,同比增加827萬人,占總人口的11.9%。[1]依聯(lián)合國關于老齡化社會的評價標準,中國已經(jīng)進入老齡化社會,正跑步進入老年型社會狀態(tài)。山西省也面臨著同樣的問題,據(jù)山西省統(tǒng)計局的人口抽樣調查數(shù)據(jù),在2018山西省常住人口中,60歲及以上人口為 606.09萬人,占常住人口的16.30%； 2018年65歲及以上人口為386.71萬人,占常住人口的10.40%。[2]

圖 1 中國總人口與老齡化人口比重： 2004年-2030年(1)資料來源： 國家統(tǒng)計局、 中國國際金融公司統(tǒng)計報告。

這組數(shù)字的背后是人口高齡化、 空巢化問題明顯,失能和部分失能老年人口大幅增加,養(yǎng)老壓力加重的難題。如何建立完善的養(yǎng)老服務體系,以應對日益嚴重的人口老齡化是當前的首要問題。養(yǎng)老服務體系的建立和完善,必然離不開法律法規(guī)的引導和保障,養(yǎng)老立法的總體目標就是實現(xiàn)社會對養(yǎng)老服務法律法規(guī)的需求與供給之間的平衡,利用立法來構建完善的養(yǎng)老服務體系,加強法律制度的創(chuàng)新與變革,優(yōu)化養(yǎng)老法律法規(guī)的有效供給,提高養(yǎng)老法律法規(guī)的供給質量。

1 地方立法與供給側改革的內在邏輯關系

1.1 供給側改革的概念

2015年11月10日,習近平總書記在中央財經(jīng)小組第十一次講話中首次提出了供給側改革的主張,“在適當擴大總需求的同時,著力加強供給側結構性改革,著力提高供給體系的質量和效率”。簡言之,供給側改革就是從提高供給質量出發(fā),用改革的方法推進供給結構調整,優(yōu)化要素資源配置,擴大有效供給,提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性,滿足需求側對供給的要求,從而實現(xiàn)社會總供給和社會總需求的均衡。[3]“在供給側的著力,首先落在改革上……就是要解決供給側的‘有效制度供給’的問題,即通過這樣的改革,以有效制度供給來進一步解放生產(chǎn)力。”[4]

1.2 山西省養(yǎng)老服務供給側的特點

就山西省的養(yǎng)老社會服務而言,需求側的現(xiàn)實情況是606.09萬人的養(yǎng)老問題,其中對養(yǎng)老機構、 養(yǎng)老醫(yī)療、 養(yǎng)老產(chǎn)品、 養(yǎng)老保險、 專業(yè)的養(yǎng)老服務、 養(yǎng)老宜居環(huán)境以及養(yǎng)老法規(guī)方面的需求比較大。在供給側方面,山西省到2019年第一季度擁有養(yǎng)老機構504個,床位數(shù)47 049個。(2)民政部2019年一季度統(tǒng)計季報。雖然在供給方面呈現(xiàn)遞增態(tài)勢,但遠遠滿足不了現(xiàn)實需要,養(yǎng)老機構缺乏有效監(jiān)督和管理,養(yǎng)老機構檔次參差不齊； 養(yǎng)老產(chǎn)品單一,城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系差異較大； 養(yǎng)老從業(yè)人員的專業(yè)化程度不高且數(shù)量較少,與需求不成正比； 社區(qū)養(yǎng)老、 機構養(yǎng)老環(huán)境不甚理想,養(yǎng)老機構基礎設施簡陋,占地面積小。

立法方面,山西省已經(jīng)具備一定數(shù)量的法律法規(guī)和行政規(guī)范性文件。然而,地方性法規(guī)占少數(shù),地方政府及其部門規(guī)范性文件多、 立法精準度不高、 原則性規(guī)定多、 缺乏地方特色、 缺乏配套措施、 省一級法規(guī)規(guī)章和市縣一級法規(guī)規(guī)章沒有很好銜接,這些都是山西省養(yǎng)老服務立法供給側存在的主要問題。

表 1 山西省有關養(yǎng)老的規(guī)范性文件(3)大多數(shù)設區(qū)的市一級人大及其常務會,經(jīng)2015年《中華人民共和國立法法》修改才逐步獲得設立地方性法規(guī)的權限,養(yǎng)老服務法規(guī)處于空白階段,大部分事項都由地方政府及其政府部門規(guī)范性文件予以確定。

1.3 地方立法與供給側改革的關系

供給側有五大要素,制度建設是供給的龍頭。法律是位階最高、 效力最強的制度,通過提高立法質量、 優(yōu)化法律體系,保證養(yǎng)老服務質量提升,是供給側的核心,這與供給側改革的“補短板、 優(yōu)化資源配置,擴大優(yōu)質增量供給,實現(xiàn)供需平衡”的要求是一致的。滿足人民日益增長需求是判斷高質量立法供給的指標之一,調整法律制度結構、 優(yōu)化法治要素配置, 以解決法治供給總量不足、 結構不優(yōu)、 效用不夠的問題。

地方制度供給有兩個層次,一是某一方面的制度或措施。2016年《“十三五”規(guī)劃綱要》明確了我國養(yǎng)老服務方向是“以居家為基礎,社區(qū)為依托,機構為補充的多層次養(yǎng)老服務體系”,具體到山西省養(yǎng)老服務制度就涉及到養(yǎng)老產(chǎn)品豐富化、 養(yǎng)老保險全面化、 養(yǎng)老服務專業(yè)化、 養(yǎng)老環(huán)境宜居化、 專業(yè)人才多層化、 資本運作規(guī)范化。這個層次的制度多以政府發(fā)布的決定、 決議、 辦法、 規(guī)定的形式出現(xiàn),其內容是針對某一具體事項的規(guī)定。第二個層次就是以立法形式存在的法律制度。在養(yǎng)老服務供給側中,法律作為供給的一部分對養(yǎng)老服務各項供給的優(yōu)化,供給質量的提高,具有引領、 推動、 保障的作用。加強地方立法,建立完善的法規(guī)體系,對山西省養(yǎng)老服務供給側改革順利推進具有至關重要的作用。同時,法律法規(guī)本身連續(xù)性和穩(wěn)定性的特點,則能夠保證養(yǎng)老制度的持續(xù)性。所以,這兩個層次的制度共同推進養(yǎng)老服務供給的規(guī)?；?、 高效率和優(yōu)效益。但嚴格意義上講,只有第二個層次才是立法供給的內容,第二個層次的供給質量越高,對供給側改革的引領和推動作用越強。當然,由于《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)賦予市級以下立法機構立法權的時間不長,政策與法律并存甚至在數(shù)量和作用上大于立法也是必然的。

2 供給側改革背景對地方立法體系的要求

山西省法律要素供給側結構性矛盾體現(xiàn)在地方立法的有效供給不足,供給與需求結構不相適應。立法與改革相輔相成,沒有立法,改革就可能缺乏制度保障和應有的動力,“立法要體現(xiàn)改革精神,用法律引導、 推進和保障改革順利進行”[5]?！傲⑸品ㄓ谔煜?則天下治； 立善法于一國,則一國治。越是強調法治,越要提高立法質量。發(fā)揮立法的引領和推動作用,要求我們牢固樹立并不斷強化‘質量第一’的立法理念。”[6]擴大有效立法供給,首先是明確如何評價地方立法的有效性,即從哪些方面評價立法質量。依《立法法》的規(guī)定(4)《立法法》第2條至第6條以及72條、 第73條、 第82條、 第83條的規(guī)定。,地方立法質量主要從以下幾個方面進行評價：

2.1 立法理念

地方立法作為執(zhí)行法律,其目的在于保障憲法法律在本地區(qū)的貫徹落實,不僅是被動回應,更是主動推進和保障本地區(qū)的改革發(fā)展,為地方改革發(fā)展提供良好的法治環(huán)境。地方性法規(guī)可以針對地方性事務制定有地方特色的法規(guī),這就要求地方立法以本地具體實際出發(fā),正確處理各種利益關系,從根本上解決立法公正性,打破部門壁壘和利益。地方立法不僅為本地方服務,更是為整個國家、 社會這個大局服務。

2.2 立法程序的合法性

省和設區(qū)的市一級人大及其常委會是地方性法規(guī)的主體,可以在不同憲法、 法律、 行政法規(guī)相抵觸的前提下,根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定地方性法規(guī)； 設區(qū)的市一級的人大及其常委會的立法內容則更多地顯示為圍繞城鄉(xiāng)建設與管理、 環(huán)境保護、 歷史文化保護等具體方面的事項制定地方性法規(guī)。省級地方政府規(guī)章主要為執(zhí)行法律、 行政法規(guī)、 地方性法規(guī)的規(guī)定需要和屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項而制定政府規(guī)章,其設立程序參照地方性法規(guī)的設立程序； 設區(qū)的市、 自治州的人民政府制定地方政府規(guī)章,限于城鄉(xiāng)建設與管理、 環(huán)境保護、 歷史文化保護等方面的事項,其設立程序也參照地方性法規(guī)的設立程序?？傊?地方性立法應嚴格按照《立法法》規(guī)定地方性法規(guī)的制定程序,同時強調立法的精細化,在確保各項程序合法的前提下對地方性立法的立項、 起草、 審議和評估等環(huán)節(jié)精細化操作,促進各個立法環(huán)節(jié)的有序銜接。

2.3 立法內容的規(guī)范性

簡單來說,立法的內容應明確、 具體,具有針對性和可操作性。內容明確、 具體是指法律本身邏輯結構合理,條文設計嚴謹,文字表達明確、 具體、 通俗易懂、 用詞得當,法規(guī)中專有名詞、 專業(yè)術語均有專門的解釋,標點符號運用規(guī)范,沒有模糊性的表達和敘述。[6]立法內容具有針對性和可操作性是指立法應從實際出發(fā),針對地方存在的具體的、 亟待解決的關鍵問題進行立法,更多的是針對地方事務中法律真空部分,比如,地方性法規(guī)不可與法律和行政法規(guī)體例內容完全對應,可依據(jù)地方實際作出具體細致規(guī)定。法律的生命在于實施,無法在實際生活中發(fā)揮約束作用的法律條文猶如一紙空文。所以,法律的制定應注重法律在實踐中的可操作性,多一些細化的可實施的條文,少一些原則性條文,即使實際需要設置原則性的條文,也應在后續(xù)制定措施類條文以保障實施。

2.4 立法應體現(xiàn)民意

法律是人民意志的體現(xiàn),除了通過人民代表大會這一制度由人民選出的代表來表達訴求、 體現(xiàn)民意之外,在立法過程中充分保障人民能夠通過多種途徑參與立法活動?！傲⒎C關在立法過程中應主要承擔制度供給、 保障參與秩序和做出理性回應的公共職能,理性引導公眾有序參與立法?！盵7]立法機關可以通過向公眾公開立法過程,接受公眾監(jiān)督； 立法草案向公眾征詢意見； 召開立法聽證會聽取各方意見； 建立健全有關國家機關、 社會團體、 專家學者的咨詢協(xié)商機制； 委托第三方如地方高校、 地方研究機構參與立法機制等方式。[6]公眾通過提建議和意見的方式表達利益訴求,這一互動的“目的是通過公眾的有序參與使立法機關和公眾在制度框架內共同有序地推動社會治理向民主和善治轉型”[7]?！傲⒎C構應主導立項起草、 主導立法調研、 主導立法論證、 主導組織協(xié)調、 主導立法后評估,深入基層、 深入群眾,廣泛聽取各方意見,變部門‘端菜’為群眾‘點菜’‘評菜’。”[8]這是《立法法》的要求,也是科學立法、 民主立法、 依法立法的客觀要求,更是地方立法質量的保證。

2.5 立法應突出體現(xiàn)地方特色

《立法法》更注重地方立法的特色,要求符合本地方的具體情況和實際需要,將地方經(jīng)濟、 自然狀況、 風土人情、 民俗習慣等作為立法考量的因素,滿足地方的特殊需求,不盲目跟風； 同時,依據(jù)變化了的本地方的實際情況,及時修改已有地方性法規(guī)中不符合實際情況的內容。[9]地方政府規(guī)章一般是為了管理本地方的具體行政事務,其更應該體現(xiàn)地方特色。

2.6 立法的協(xié)調性

地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。首先應處理好與上位法的關系。地方性法規(guī)一般為執(zhí)行憲法法律、 行政法規(guī)的相關規(guī)定而制定,故其不應與憲法法律、 行政法規(guī)的立法精神及相關規(guī)定違背,上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內容,也無需重復。地方性法規(guī)也應協(xié)調好與本地方其他法規(guī)之間的關系,當然在發(fā)生沖突時也不應一棍子打死,直接廢除沖突的地方性法規(guī),由設立的立法機關按照立法原意權衡利弊以后加以取舍,則更符合客觀實際。地方性法規(guī)還應處理好和地方性政府規(guī)章之間的關系,一般的具體行政管理事務、 地方性法規(guī)不宜過多涉及,解決地方性事務的地方性法規(guī)、 地方政府規(guī)章則應制定配套規(guī)范,利于地方性法規(guī)的切實執(zhí)行。同時,對于一些由地方政府規(guī)章規(guī)定的事項,待條件成熟之時,提請本級人大或其常委會制定地方性法規(guī)。地方法律內部條文之間保持協(xié)調,條文與條文之間不沖突、 不矛盾也是基本原則。

3 地方立法體系對供給側改革背景的回應

按照上述標準檢驗山西省養(yǎng)老服務地方法律供給的質量,可以為進一步提升山西省養(yǎng)老服務的供給質量,構建完善的養(yǎng)老服務體系打下法制基礎。表 1 反映了山西省現(xiàn)行有效的養(yǎng)老服務地方法律和政府部門規(guī)范性文件,可以看出市級養(yǎng)老服務法規(guī)幾近空白,大部分事項都由地方政府及其部門的規(guī)范性文件予以確定,這正是山西省供給側改革關于法規(guī)方面的著力點。

第一,在立法理念上,以三部地方性法規(guī)為例,均是為實施關于養(yǎng)老的上位法規(guī)定或者以上位法為依據(jù),以保護老年人的合法權益為出發(fā)點,結合地方實際制定,出發(fā)點也是為了滿足老年人多層次、 多樣化的養(yǎng)老需求,保障全省的老年人都享受到優(yōu)質的養(yǎng)老服務,安享晚年。如《太原市老年人權益保障辦法》第1條規(guī)定：“為保障老年人合法權益,使老年入逐步實現(xiàn)老有所養(yǎng)、 老有所醫(yī)、 老有所學、 老有所為、 老有所樂,根據(jù)《中華人民共和國老年人權益保障法》和其他有關法律、 法規(guī),結合本市實際,制定本辦法。”也就是說,在立法理念上山西省的養(yǎng)老立法大多都是符合《立法法》的立法要求,代表人民意志,體現(xiàn)人民利益的。

第二,在立法內容的規(guī)范性上,存在的主要問題有： 法條中用詞不規(guī)范、 法條表述缺乏嚴謹性； 有相當一部分法條規(guī)定得比較模糊,有的法條只規(guī)定了權利內容,對于具體的義務主體和責任承擔方式則并未作出具體規(guī)定； 或只規(guī)定義務,對于責任主體和實施的步驟未予以規(guī)定。如 《山西省實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》第6條規(guī)定：“縣級以上人民政府負責老齡工作的機構,負責組織、 協(xié)調、 指導、 督促有關部門依法做好老年人權益保障工作?！?本法條有兩處模糊性的規(guī)定,分別是“縣級以上人民政府負責老齡工作的機構”和“有關部門”。一般情況,縣級以上人民政府中負有管理老齡工作的機構主要有民政部門和老齡辦,依本法條則難以確定哪個機構負有組織、 協(xié)調、 指導和督促的職能。這在實際中,有可能造成兩機關職能的混亂,從而發(fā)生權責推諉、 管理混亂的現(xiàn)象。同時,“有關部門”應該如何確定？老年人權益保障工作牽涉面過廣,可以是財政部門,可以是衛(wèi)生部門,甚至還可以是司法部門(因為它涉及到老年人合法權益的保護)等等,如此規(guī)定,顯然無法指向具體部門,也無助于老年人權益保障工作正常開展。在本法規(guī)中類似于“有關部門”的模糊性規(guī)定還有九處。(5)這九處分別是第15條、 第20條、 第21條、 第24條、 第25條、 第32條、 第33條、 第40條、 第43條。值得注意的是,本條也是對《老年人權益保障法》第6條的重復。地方性法規(guī)本就是為執(zhí)行法律和管理地方性事務而設立,直接照搬而不考慮地方具體的實際,不利于上位法的實施,也不利于養(yǎng)老服務的開展。在其他地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中模糊性表達也比較明顯,大多體現(xiàn)為只有目標而無舉措,禁止性事項僅涉及禁止的模式?jīng)]有法律后果的設定。模糊的地方性立法,不利于地方性法規(guī)及規(guī)章的應用,不僅會損害其法律權威,對地方養(yǎng)老服務起到負作用。

第三,立法缺乏地方特色。山西省正處于轉型時期,養(yǎng)老服務方面也由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老向居家、 社區(qū)、 機構相結合的多層次、 多樣化的養(yǎng)老服務轉變。在養(yǎng)老需求方面,也由要求單一的物質供給向要求情感關懷、 護理康復、 醫(yī)療保健、 體育健身、 文化教育、 法律服務、 社會參與等多元養(yǎng)老服務需求轉變。在山西省關于養(yǎng)老服務的地方立法中,滿足地方特殊需要、 體現(xiàn)地方特色的法律條文仍然較少,大多數(shù)條文仍聚焦物質供給和設施建設上,而忽視了地方經(jīng)濟長足發(fā)展后,如何滿足大眾對精神慰藉和精神文化產(chǎn)品的需要以及自我價值追求的需要。主要體現(xiàn)在條文數(shù)少且多為原則性和宣示性,精神文化產(chǎn)品的提供和社會參與、 法律援助服務基本未涉及。如《山西省實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》僅明確贍養(yǎng)人具有滿足老年人的精神需要的義務,養(yǎng)老機構有按照國家有關標準和協(xié)議約定提供精神慰藉。(6)《山西省實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》第11條、 第25條、 第32條。如何保障實現(xiàn)和依照何種國家標準并未明確。在《太原市老年人權益保障辦法》中則只在第11條作出了原則性的規(guī)定,且有重復上位法之嫌。在《太原市養(yǎng)老機構條例》中,也僅在“服務規(guī)范”一章做了原則性規(guī)定?？偟膩碚f,地方養(yǎng)老服務立法中,那些真正體現(xiàn)地方特色和總結地方長期經(jīng)驗的地方性法規(guī)并不多見,這也是今后立法應注意的一個方面。

第四,立法缺乏統(tǒng)籌協(xié)調。山西省關于養(yǎng)老服務的大多數(shù)事項由地方政府的規(guī)范性文件規(guī)定,地方性法規(guī)僅有三部,其中省一級為執(zhí)行《老年人權益保障法》而制定的,市一級為執(zhí)行《老年人權益保障法》和《山西省實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》而制定,如《太原市老年人權益保障辦法》以及為規(guī)范太原市養(yǎng)老機構而制定的《太原市養(yǎng)老機構條例》。大多數(shù)地方政府的規(guī)范性文件多為執(zhí)行和落實上一級政府關于養(yǎng)老方面的方針政策,與地方性法規(guī)之間必然存在銜接不暢的問題。地方性法規(guī)內部也存在上位法與下位法之間重復性立法,片面追求體例完整和章節(jié)條款的一一對應等問題。規(guī)范性文件問題更為突出,規(guī)范性文件為執(zhí)行上一級政府的方針政策而制定,上一級與下一級文件內容大同小異,有的只是稍加修改便照搬過來。比如,《朔州市人民政府辦公廳關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的實施意見》與《山西省人民政府辦公廳關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的實施意見》的內容幾乎一致,僅對少部分內容作了刪減和置換,顯然難以在實際中發(fā)揮有效作用。

第五,立法的精準度不夠,指向性不足。山西省關于養(yǎng)老的地方立法大多為執(zhí)行和實施法律而制定,缺乏精準性,其本身的許多內容尚需進一步細化。如沒有老年人社會參與方面的規(guī)定。老年人作為特殊人群,雖已年老體弱,但仍享有參與經(jīng)濟、 政治、 文化、 社會生活等公共事務的權利,地方立法應在法律中對其社會參與的權利予以確認和保護。近年來社會養(yǎng)老服務出現(xiàn)多樣化,傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的地位也在逐漸弱化,選擇社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的老年人越來越多,糾紛也隨之增多?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務,智慧健康養(yǎng)老等新興養(yǎng)老模式又催生出更多的法律關系,如何維護老年人合法權益不受侵害,如何創(chuàng)新糾紛解決機制,也是地方立法應面對的問題。這些單靠有關部門的督促顯然難以發(fā)揮作用,立法此時就應當發(fā)揮其前瞻功能。

山西省雖已有《太原市養(yǎng)老機構條例》,但還缺乏全省性立法對養(yǎng)老機構的基礎設施的建設、 資質、 準入標準,運營管理、 監(jiān)管以及養(yǎng)老服務收費項目和標準等事項規(guī)范、 監(jiān)管和引導。早在2013年7月,上海市就針對養(yǎng)老機構制定了專門性立法,對養(yǎng)老機構的設立和管理進行規(guī)范。2019年上海市還制定了《養(yǎng)老設施建筑設計標準2018(征求意見稿)》明確養(yǎng)老機構建筑設計標準,這些為山西省立法提供了可供借鑒的經(jīng)驗。

養(yǎng)老服務的質量還取決于養(yǎng)老服務從業(yè)人員的水平,水平的高低決定了質量的優(yōu)劣。地方立法應以本地方實際情況為起點確立具有山西特色的養(yǎng)老人才的培養(yǎng)機制,利用好地方高校的這一平臺,確定較為嚴格的從業(yè)資格考核,從而構建一支專業(yè)性的養(yǎng)老服務隊伍。

總而言之,地方立法應聚焦于實際問題,不用追求面面俱到,以解決實際問題為出發(fā)點,從而提高立法的精準度和指向性。

第六,政策性文件過多,地方性法規(guī)和規(guī)章較少。規(guī)范性文件的規(guī)范性和穩(wěn)定性遠不及地方性法規(guī)和政府規(guī)章,不可避免地存在執(zhí)行力不足和執(zhí)行效果差的情況。地方性法規(guī)和政府規(guī)章在制定上更嚴格,更強調社會的參與,更能體現(xiàn)民意,從而更具權威性,有利于法律法規(guī)的實施。就效力而言,法規(guī)和規(guī)章的效力也高于政策,具有更高的優(yōu)先級。在供給側改革和依法治國的背景下,提高立法的數(shù)量和質量,對于形成經(jīng)驗的事項要以法規(guī)或規(guī)章來代替政策,“要從依靠政策辦事,逐步過渡到不僅依靠政策”而且“要依法辦事”[10]。

4 完善山西省地方養(yǎng)老立法體系

現(xiàn)有的山西省地方養(yǎng)老立法,無論是數(shù)量還是質量,都無法回應供給側改革的要求。這就需要根據(jù)山西省的實際情況,以解決實際問題為切入點,以提高養(yǎng)老服務質量、 改善老年人生活品質為出發(fā)點,對現(xiàn)有的地方養(yǎng)老立法體系進行調整,提高山西省養(yǎng)老立法的數(shù)量和質量,減少法規(guī)和政策性文件的低效供給,發(fā)揮法律的引導和保障作用,構建滿足人民養(yǎng)老服務需求的多層次、 多樣化的養(yǎng)老服務體系,使老年人及其子女安全感、 幸福感得到顯著提高。

調整山西省現(xiàn)有的地方養(yǎng)老立法體系首要問題,就是要總結地方政府及其部門的規(guī)范性文件實施的成功經(jīng)驗,從而通過合法的立法程序上升到地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的高度,從而構建地方性法規(guī)、 地方政府規(guī)章、 地方政府規(guī)范性文件相協(xié)調的地方養(yǎng)老服務法律體系,實現(xiàn)養(yǎng)老服務品質的穩(wěn)定性和協(xié)調性統(tǒng)一。根據(jù)《山西省十三屆人大常委會立法規(guī)劃》(2018～2022年),《山西省養(yǎng)老服務條例》已正式立項,正在起草過程中。大同市也將《大同市居家養(yǎng)老條例》作為預備項目納入了《大同市第十五屆人大及其常委會五年立法規(guī)劃》中,正在調研和起草。《老年人權益保障法》于2018年12月 29日進行了修改,山西省原有的地方性法規(guī)應進行相應修改。

在重新起草和修改養(yǎng)老立法時,我們要特別注意法律的規(guī)范性和地方特色的問題,尤其應減少模糊性的立法表達,使用確定的詞語,立法語言要做到明確、 具體,尤其注意權利義務的一致性和行為模式法律后果的一致性,注重法條表達的邏輯性； 重點解決地方性事務和地方特殊需要； 避免與其他地方立法內容趨同； 要注重地方法規(guī)體系的協(xié)調性、 立法的針對性和精準性。

5 結 語

中國已經(jīng)步入老齡化社會,老年人口急劇增加已成為既定事實,山西省也不例外。老齡人口的大幅增加帶來的養(yǎng)老壓力是當前情況不得不面對的一個現(xiàn)實。通過供給側改革來構建一個完善的養(yǎng)老服務體系是緩解當前養(yǎng)老壓力的辦法,而構建一個完善的養(yǎng)老服務體系,迫切需要發(fā)揮法律的引導、 促進和保障作用。這就需要提高地方立法的質量,增加地方立法有效供給,因而構建完整的地方養(yǎng)老立法體系就顯得尤為必要。