■竇 娟

一、引言

通過(guò)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，在非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和管理過(guò)程中，高校管理系統(tǒng)存在產(chǎn)權(quán)歸屬清、職責(zé)不明確、管理職能部門結(jié)構(gòu)不完善、賬面資產(chǎn)同實(shí)際不符、管理理念落后、利用率不高、資產(chǎn)流失、信息化水平低下。這些問(wèn)題的產(chǎn)生原因來(lái)自于高校管理的多個(gè)層面，以致于國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、價(jià)值和分布等都難以做到賬實(shí)相符，嚴(yán)重違背了國(guó)家、社會(huì)等多個(gè)主體的切身利益。但是，這些問(wèn)題在出現(xiàn)之后，社會(huì)也掀起了一陣討論狂潮。大家針對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理系統(tǒng)所出現(xiàn)的問(wèn)題及其不利影響已經(jīng)進(jìn)行討論且給予處理方法。文章認(rèn)為出現(xiàn)上述種種問(wèn)題的原因，主要是因?yàn)楝F(xiàn)有資產(chǎn)管理體系不健全，監(jiān)督和管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)存在缺陷，以致于造成國(guó)有資產(chǎn)利用效率不高、資產(chǎn)流失等問(wèn)題。因此，在“十三五”期間，為了積極應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，對(duì)現(xiàn)有高校資產(chǎn)管理體制進(jìn)行完善和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值，減少或杜絕國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，高校及其主管部門應(yīng)當(dāng)開拓思維、大膽創(chuàng)新，對(duì)現(xiàn)有管理體系進(jìn)行革新，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的增值增效，從而更好的發(fā)揮非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的社會(huì)及經(jīng)濟(jì)收益。

二、高校非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的含義、產(chǎn)生及管理體系現(xiàn)狀

（一）高校非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)生方式

國(guó)際中大部分的公立大學(xué)的公共產(chǎn)品其實(shí)都是由地方政府的財(cái)政直接予以支持。與此同時(shí)，學(xué)校也可以通過(guò)學(xué)生的學(xué)費(fèi)、贈(zèng)送等諸多方式獲得更多的資金，這是一項(xiàng)強(qiáng)有力的補(bǔ)充。自從新中國(guó)正式成立之后，我國(guó)大學(xué)的建設(shè)工作已經(jīng)完全落實(shí)到位。通過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，大多數(shù)的重點(diǎn)高校及綜合性高校所涉及的資產(chǎn)規(guī)模也變得越來(lái)越大。這將全國(guó)多所普通公立高校最兩年的資產(chǎn)狀況全部都囊括其中，具體如下：

研究發(fā)現(xiàn)，在七八十年代當(dāng)中，我國(guó)高校高校已經(jīng)將諸多項(xiàng)事務(wù)全部都囊括其中，這些全部都是由政府直接監(jiān)管，具體囊括了學(xué)校招生計(jì)劃、教學(xué)計(jì)劃等多個(gè)部分，每一個(gè)高校的所有資金費(fèi)用自然也都是由國(guó)家財(cái)政進(jìn)行撥款。這種管理方式同時(shí)確定了高校財(cái)務(wù)的實(shí)際情況，換句話而言，高校想要獲得資金就到財(cái)政部申請(qǐng)，不過(guò)有剩余費(fèi)用時(shí)也要上交，所以，高校資產(chǎn)有關(guān)的事宜都依賴于政府撥款。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高校的教育也進(jìn)入到革新發(fā)展階段，越來(lái)越多的民間資本開始朝著教育行業(yè)匯集，這也造就了社會(huì)聯(lián)合辦學(xué)的新形式。這種形式最大程度的填補(bǔ)了高校辦學(xué)的經(jīng)費(fèi)，其資產(chǎn)也從此大幅度增多，獲得資產(chǎn)的渠道有所增加。高校資金一般都是由國(guó)家財(cái)政直接進(jìn)行撥款，現(xiàn)今已經(jīng)打開了方式的新局面，高校資產(chǎn)的組成變得更加繁雜。

表1 2016-2017年普通高校資產(chǎn)狀況

表2 2013年普通高校教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源（萬(wàn)元）

針對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)際發(fā)展情況看來(lái)，具體情況如下：

（1）高校非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)一般都是源自于國(guó)家撥款，除此之外則是一些學(xué)費(fèi)、其他的教育費(fèi)用收入等。

（2）在科研方面的投入逐步增多。為提高高校辦學(xué)能力以及其在世界上的影響力，竭力推動(dòng)科研工作的展開，所需科研費(fèi)用的投資也就逐步增加。不僅中央政府、各部委能夠進(jìn)行專款專用，其橫向課題費(fèi)用的比率也得到極為明顯的提升，這才是高校發(fā)展的一項(xiàng)最為關(guān)鍵的財(cái)政支撐。大部分高?？萍假M(fèi)用大多是由政府投資，盡管近些年高校經(jīng)費(fèi)的出處變得更多樣化，從新紀(jì)元之后，資料顯示，在高校的科研費(fèi)用當(dāng)中，政府的投資始終占據(jù)半壁江山。

（3）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。此類費(fèi)用一般都是通過(guò)國(guó)家和上級(jí)部門進(jìn)行申請(qǐng)就能夠獲得。高校在創(chuàng)辦國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，211、985 學(xué)校也會(huì)不斷推出，特別是在教育興盛規(guī)劃等項(xiàng)目走入大眾視野之后，其也會(huì)朝國(guó)家和相關(guān)部門提交獎(jiǎng)金申請(qǐng)，用來(lái)購(gòu)買大型的先進(jìn)儀器等配置，或者以此改良當(dāng)前的校園環(huán)境。舉例而言，在“211 工程”當(dāng)中，中央及地方政府則應(yīng)該要將款項(xiàng)撥出，總計(jì)已經(jīng)超過(guò)十八億元人民幣，特別是在不斷改進(jìn)科研教學(xué)環(huán)境的這一過(guò)程當(dāng)中，大學(xué)的發(fā)展也會(huì)更加鞏固。

（4）有償服務(wù)。高校利用創(chuàng)建印刷廠或者其他產(chǎn)業(yè)等多種實(shí)體經(jīng)濟(jì)，給予校內(nèi)教職工有償服務(wù)來(lái)獲得收益，或者通過(guò)技術(shù)等無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行入股，以此來(lái)提高收益，進(jìn)而提升高校的收益。

（5）接受捐贈(zèng)。通過(guò)采取捐贈(zèng)資金、設(shè)備等方式來(lái)對(duì)其高校進(jìn)行支持，企業(yè)或者個(gè)人等贈(zèng)與高校眾多資產(chǎn)，推動(dòng)高校無(wú)形資產(chǎn)市場(chǎng)的產(chǎn)生，針對(duì)高校辦學(xué)資金不足的問(wèn)題給予解決辦法。

（二）高校非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體系現(xiàn)狀

現(xiàn)在我國(guó)高校國(guó)有資產(chǎn)管理方式詳細(xì)可以分為以下幾種：維持國(guó)有資產(chǎn)管理部門，履行歸口管理形式；國(guó)有資產(chǎn)管理部門重組，職責(zé)再次區(qū)分的方式；撤除國(guó)有資產(chǎn)管理部門、分散管理職責(zé)的形式?，F(xiàn)如今，就當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)管理形式情況看來(lái)，各個(gè)類型的資產(chǎn)其實(shí)都需要被直接歸納到相關(guān)部門當(dāng)中。但是在大部分高校仍然沒(méi)有做好兼顧掌控工作，各歸口部門之間資產(chǎn)信息不能相接，也正因如此，極有可能會(huì)讓整個(gè)資產(chǎn)管理工作流于表面。一部分高校具備較為專業(yè)化的部門及工作人員，不過(guò)制度上不完善，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的管理狀況較為廣泛。多重管理、職能不明的情況導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出現(xiàn)一定偏差。學(xué)校的各個(gè)部門在使用資產(chǎn)的過(guò)程當(dāng)中，并不具備固定性。高校大規(guī)模擴(kuò)展，資產(chǎn)總量急速加大。十年間高校的招生數(shù)量增長(zhǎng)六倍，而在校人數(shù)增加了十?dāng)?shù)倍。學(xué)生的數(shù)量急劇增加，國(guó)家對(duì)于高校投資也就隨之加大，所以高校資產(chǎn)數(shù)目及總額都在極速增長(zhǎng)。如，河南省在2003年實(shí)施高校后勤社會(huì)化變革時(shí)，共計(jì)接受了社會(huì)投資近20 億元，此資金用來(lái)建造餐廳、宿舍等，這一面積已經(jīng)達(dá)到260 萬(wàn)平方米，相較而言，省屬公辦高校的信貸資金已經(jīng)超過(guò)263 億元之多，其主要用來(lái)進(jìn)行新區(qū)構(gòu)建，總共投入超過(guò)9700 億元來(lái)進(jìn)行其基礎(chǔ)設(shè)施的創(chuàng)建，另外投入64 億來(lái)采買高校各種設(shè)施。

三、高校非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在問(wèn)題

（一）產(chǎn)權(quán)不清，職責(zé)不明

首先，高校內(nèi)用來(lái)做科研的設(shè)備以及儀器配套等都是由國(guó)家出資為其采購(gòu)的，這是國(guó)家為了援助高校發(fā)展才購(gòu)買的，但是并未確切的指出這些設(shè)備的歸屬權(quán)到底是國(guó)家還是高校，特別是在了解了當(dāng)前非經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的所屬權(quán)、管理職能等情況之后，具體事宜仍然還沒(méi)有被定奪下來(lái)。如果忽略管理的實(shí)際狀況，使得非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)面對(duì)“說(shuō)的重要，做的次要，忙時(shí)不要”的狀況，極易造成資產(chǎn)出現(xiàn)巨大流失。除此之外，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)這二者之間的界限并沒(méi)有予以明確，在大部分時(shí)候，其主要是為高等教育發(fā)展提供免費(fèi)資源，僅僅只是用在教育科研這一方面。高校在辦企業(yè)時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)的利益是十分重要的，其所涉及的一系列生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)備全部都交給高校直接投資采買。在目前現(xiàn)實(shí)使用過(guò)程當(dāng)中，因?yàn)椴⑽从写_定的限定規(guī)范，也缺少監(jiān)管，高校在經(jīng)過(guò)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)變成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)時(shí)，通常只改變了使用權(quán)，并沒(méi)有轉(zhuǎn)變所有權(quán)就造成本來(lái)用在科教當(dāng)中的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，卻在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用。

（二）普遍存在賬物不符的狀況

一些高校的資產(chǎn)在購(gòu)買驗(yàn)收工作完成之后，沒(méi)有在第一時(shí)間就完成注冊(cè)工作，因?yàn)閷?shí)物資產(chǎn)存在長(zhǎng)久不清查核對(duì)的情況，這也造成大量資產(chǎn)被長(zhǎng)久化占用，清查時(shí)沒(méi)法核對(duì)，廣泛存在賬物不符的狀況。某些使用單位把儀器配置申請(qǐng)報(bào)廢之后，但是因?yàn)檗k理報(bào)廢手續(xù)及銷賬并不齊全，導(dǎo)致賬實(shí)不符；另外有些工程已經(jīng)完工許久，然而建設(shè)單位并未申請(qǐng)完工驗(yàn)收，造成財(cái)務(wù)與資產(chǎn)管理部門都無(wú)法進(jìn)行入賬工作，甚至到要拆掉都沒(méi)有將其入賬。高校在沒(méi)有將成本核算工作完全做完之前，一些高校的固定資產(chǎn)也不會(huì)被計(jì)入到折舊范疇，產(chǎn)生數(shù)十年前買的設(shè)施在賬面上依然出現(xiàn)原價(jià)的狀況，產(chǎn)生資產(chǎn)賬目數(shù)值與實(shí)際數(shù)值不一致的情況，資產(chǎn)虛增，造成會(huì)計(jì)賬目不真實(shí)。

（三）非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)擱置浪費(fèi)，使用率低

根據(jù)世界銀行所展現(xiàn)出來(lái)的資料我們可以得知，我國(guó)大部分高校還會(huì)對(duì)教室、實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行合理化使用，整體的占比達(dá)到60%。國(guó)家教育管理單位還專門對(duì)于高?？平膛渲米龀鼋y(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)其擱置率高達(dá)兩成。不僅如此，高校醫(yī)院、圖書館當(dāng)中的資產(chǎn)使用率持續(xù)走低。審計(jì)署針對(duì)于教育部進(jìn)行核查時(shí)，需要對(duì)各項(xiàng)結(jié)賬事宜進(jìn)行監(jiān)管，周轉(zhuǎn)出結(jié)存資金20 億之多。審計(jì)指出教育部某些所屬高校5 萬(wàn)多個(gè)已結(jié)題項(xiàng)目沒(méi)結(jié)賬、財(cái)政資金近24 億也無(wú)法做到及時(shí)化周轉(zhuǎn)，教育部必須要完全按照審計(jì)提議來(lái)執(zhí)行，對(duì)于沒(méi)有結(jié)賬的項(xiàng)目作出仔細(xì)清算，敦促項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)人按時(shí)處理項(xiàng)目相關(guān)結(jié)賬手續(xù)。截止到2015年年底，有65 所直屬高校共近43000 個(gè)科研項(xiàng)目已經(jīng)辦理了結(jié)題結(jié)賬，清算周轉(zhuǎn)資金共計(jì)20余億元。

四、高校非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革對(duì)策

（一）完善產(chǎn)權(quán)限定制度

針對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制而言，當(dāng)前產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)成為一項(xiàng)根本。鑒別高校資產(chǎn)是不是屬于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，個(gè)人認(rèn)為，某些資產(chǎn)也許能夠同時(shí)屬于兩種性質(zhì)，區(qū)別的重點(diǎn)是看其非經(jīng)營(yíng)性運(yùn)用是不是在主要地位。比如，教室作教學(xué)使用就是非經(jīng)營(yíng)性，而租賃給培訓(xùn)學(xué)校獲得更多的租金收入，在開展經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的過(guò)程當(dāng)中，一旦此時(shí)的國(guó)有資產(chǎn)占據(jù)主要地位，其無(wú)法從事諸多一系列經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。就當(dāng)前的校辦企業(yè)而言，這類資產(chǎn)的性質(zhì)也會(huì)出現(xiàn)變化，一旦此時(shí)的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)并不明確，整個(gè)工作在核查階段必須要在這一方面做出清晰化明確，避免出現(xiàn)貪污非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的行為。高校產(chǎn)權(quán)做到產(chǎn)權(quán)清核工作計(jì)劃后，首先將計(jì)劃遞交到上一級(jí)的教育主管單位進(jìn)行審核，與此同時(shí)，交由同級(jí)財(cái)政部門，由其批準(zhǔn)后才開始落實(shí)。

（二）強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管

其一，創(chuàng)建更為主動(dòng)、立竿見影的高校資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)管體系。從法律的角度而言，高校的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)都并未獲得嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖跈?quán)，比如教室本身就是單獨(dú)的知識(shí)傳授者，這與企業(yè)員工存在諸多差異，其不能夠完全將企業(yè)的產(chǎn)品全部都投入進(jìn)去。其二，構(gòu)建高校非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行評(píng)判機(jī)制。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的使用，不僅涵蓋了以上論述的普遍意義中的資產(chǎn)使用，而且還包含了高校作為社會(huì)組織的社會(huì)作用以及普遍的榜樣效果，用來(lái)確保其的公正性，基于當(dāng)前的這一種價(jià)值選擇，我們必須要對(duì)非經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督進(jìn)程予以了解，并確保這些資產(chǎn)均能夠升值，這也是高校非經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)被監(jiān)管的最關(guān)鍵的一個(gè)原因。

（三）建立科學(xué)的資產(chǎn)預(yù)算制度

第一，強(qiáng)化在財(cái)政收入方面的監(jiān)管。當(dāng)政府財(cái)政開始進(jìn)行高校撥款之前，我們應(yīng)該要將預(yù)先出現(xiàn)的調(diào)查工作了解清楚，特別是在堅(jiān)持資金公平分派的這一情況之下，后續(xù)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算編寫工作也必須要持續(xù)跟進(jìn)。

第二，將高校內(nèi)部的預(yù)算管理工作全部都做到位。每一所高校都應(yīng)該要從自身開始著手，將一個(gè)專業(yè)的財(cái)經(jīng)工作部門成立起來(lái)之后，各個(gè)職員都應(yīng)該要將部門預(yù)算的詳細(xì)工作全部都做完，堅(jiān)持預(yù)算的科學(xué)性以及其廣大的群眾基礎(chǔ)，要進(jìn)行充足的調(diào)查及詳細(xì)的探討學(xué)校的個(gè)人需要，并提出諸多建議。

第三，構(gòu)建起一項(xiàng)更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算績(jī)效考核評(píng)判體制，這里主要包含了事前、中、后的定期考核工作，最終的結(jié)果與各個(gè)單位領(lǐng)導(dǎo)的利益全部都聯(lián)系到一起，并構(gòu)建起一種更為完善的獎(jiǎng)勵(lì)體系。其預(yù)算過(guò)程可具體劃分為以下五個(gè)階段，準(zhǔn)備、審批、落實(shí)、審核及評(píng)判，任意一個(gè)階段均有其相應(yīng)的落實(shí)人員。