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        鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政支持研究

        2019-11-02 02:25:30張文瑞
        時(shí)代經(jīng)貿(mào) 2019年27期
        關(guān)鍵詞:財(cái)政旅游發(fā)展

        張文瑞

        近年來(lái),我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷取得發(fā)展,居民的生活水平和精神生活也得到了極大的豐富和提高,第三產(chǎn)業(yè)不斷興盛發(fā)展,其中對(duì)于鄉(xiāng)村旅游業(yè)和農(nóng)村地區(qū)資源開發(fā)的市場(chǎng)不斷拓展,越來(lái)越多的城市居民何求來(lái)到鄉(xiāng)村感受舒緩的生活節(jié)奏和清新的自然環(huán)境。在供給和需求同樣增加的情況下,我國(guó)的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)在規(guī)模、品種、類型等各方面上都得到了迅速的發(fā)展,甚至已經(jīng)成為了某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體的支柱產(chǎn)業(yè)。黨中央、國(guó)務(wù)院也高度重視鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,多個(gè)中央一號(hào)文件都提出要大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游,使之成為繁榮農(nóng)村、富裕農(nóng)民的新興支柱產(chǎn)業(yè)。

        然而,目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游業(yè)整體的發(fā)展模式總體上來(lái)看仍然是比較粗放的,存在著規(guī)劃不合理、基礎(chǔ)設(shè)置落后、同質(zhì)性嚴(yán)重、生態(tài)問(wèn)題突出等問(wèn)題,各級(jí)政府也在探尋一條鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展道路。本篇試在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游企業(yè)的問(wèn)題及發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,試從各級(jí)政府的財(cái)政支持角度對(duì)于如何可持續(xù)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)提出可行性建議。

        一、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

        鄉(xiāng)村旅游是以旅游度假為宗旨,以村莊野外為空間,以人文無(wú)干擾、生態(tài)無(wú)破壞、以游居和野行為特色的村野旅游形式。鄉(xiāng)村旅游以具有鄉(xiāng)村性的自然和人文客體為旅游吸引物,依托農(nóng)村區(qū)域的優(yōu)美景觀、自然環(huán)境、建筑和文化等資源,在傳統(tǒng)農(nóng)村休閑游和農(nóng)業(yè)體驗(yàn)游的基礎(chǔ)上,拓展開發(fā)會(huì)務(wù)度假、休閑娛樂(lè)等項(xiàng)目的新興旅游方式。國(guó)內(nèi)有關(guān)鄉(xiāng)村旅游的定義較多,何景明和李立華認(rèn)為狹義的鄉(xiāng)村旅游是指在鄉(xiāng)村地區(qū),以具有鄉(xiāng)村性的自然和人文客體為旅游吸引物的旅游活動(dòng)。鄉(xiāng)村旅游的概念包含了兩個(gè)方面:一是發(fā)生在鄉(xiāng)村地區(qū),二是以鄉(xiāng)村性作為旅游吸引物,二者缺一不可。

        我國(guó)的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程總體來(lái)說(shuō)是從鄉(xiāng)村旅游最初的雛型,也就是農(nóng)家樂(lè)的基礎(chǔ)上,發(fā)展到了鄉(xiāng)村休閑階段,開始包含一些體驗(yàn)的產(chǎn)品,到最近形成了鄉(xiāng)村度假的發(fā)展方向。

        (一)“農(nóng)家樂(lè)”模式

        鄉(xiāng)村旅游這一說(shuō)法是在農(nóng)家樂(lè)的基礎(chǔ)上提出來(lái)的,鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的最初時(shí)期就是鄉(xiāng)村農(nóng)家樂(lè),自家院子打掃出來(lái),擺個(gè)桌子就能營(yíng)業(yè),讓城里人來(lái)這里吃吃農(nóng)家飯;看看農(nóng)家田,一切都是開發(fā)的最原始階段。

        1986年,成都“徐家大院”的誕生標(biāo)志著“農(nóng)家樂(lè)”旅游模式拉開了鄉(xiāng)村旅游的序幕;1989年4月,“中國(guó)農(nóng)民旅游協(xié)會(huì)”正是更名為“中國(guó)鄉(xiāng)村旅游協(xié)會(huì)”;1994年,“1+2”休假制度頒布并實(shí)施。

        (二)“假日休閑”模式

        隨著居民生活水平的提高同時(shí)旅游出行的目的不斷多樣化,市場(chǎng)導(dǎo)向下的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)也在發(fā)生變化,這一階段開始包含一些體驗(yàn)的產(chǎn)品,也有一些勞作體驗(yàn)的營(yíng)銷手段運(yùn)作,這種體驗(yàn)性的農(nóng)家樂(lè),不僅拉長(zhǎng)了產(chǎn)業(yè)鏈,也滿足了旅游市場(chǎng)對(duì)于休閑功能的軟性要求。1995年5月1日起實(shí)行雙休日,1999年又將春節(jié)、“五一”、“十一”調(diào)整為7天長(zhǎng)假;2000年,國(guó)務(wù)院46號(hào)文明確了“黃金周”的概念。

        (三)政策引導(dǎo)全面發(fā)展鄉(xiāng)村度假規(guī)范化、模式化階段

        隨著“月色經(jīng)濟(jì)”的打造,游客的停留時(shí)間也明顯拉長(zhǎng),加之假期增加,小長(zhǎng)假、周邊游和周末游也變得異?;鸨?,國(guó)家也在市場(chǎng)供給和需求端對(duì)鄉(xiāng)村度假進(jìn)行了針對(duì)性的引導(dǎo),鄉(xiāng)村度假成了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展方向,也成為了目前旅游市場(chǎng)上的熱點(diǎn)。2002年,我國(guó)頒布了《全國(guó)工農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)檢查標(biāo)準(zhǔn)(試行)》標(biāo)志著我國(guó)鄉(xiāng)村旅游開始走向規(guī)范化、高質(zhì)化;2006年,明確提出“中國(guó)鄉(xiāng)村旅游年”,將鄉(xiāng)村旅游的角色提到了更突出的位置,“新農(nóng)村、新旅游、新體驗(yàn)、新時(shí)尚”全面推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游提升發(fā)展;2006年8月,國(guó)家旅游局發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》,提出鄉(xiāng)村旅游是“以工促農(nóng),以城帶鄉(xiāng)”的重要途徑。

        (四)“新生態(tài)”創(chuàng)新多元化、多方向發(fā)展階段

        當(dāng)前的鄉(xiāng)村旅游已超越農(nóng)家樂(lè)形式,向觀光、休閑、度假?gòu)?fù)合型轉(zhuǎn)變;個(gè)性化休閑時(shí)代到來(lái),鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品進(jìn)入創(chuàng)意化、精致化發(fā)展新階段。鄉(xiāng)村旅游出現(xiàn)了特色化、精品化、多元化的特點(diǎn)。2007年,“中國(guó)和諧城鄉(xiāng)游”和“魅力鄉(xiāng)村、活力城市、和諧中國(guó)”的提出帶動(dòng)了農(nóng)村風(fēng)貌大變樣;2007年,國(guó)家旅游局和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于大力推進(jìn)全國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的通知》推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展;2008年,《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》使鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營(yíng)模式更加科學(xué)化、合理化和多樣化;對(duì)于鄉(xiāng)村旅游業(yè)中的相關(guān)旅游用地問(wèn)題,國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)多個(gè)文件推動(dòng)用地保障,進(jìn)行合理的政策引導(dǎo),其中包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》(國(guó)發(fā)〔2009〕41號(hào))首次提出旅游用地供給保障途徑;《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕31號(hào))將“優(yōu)化土地利用政策”作為單獨(dú)的政策條款;《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕62號(hào))提出“落實(shí)差別化旅游業(yè)用地用海用島政策”2018年10月,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、文化和旅游部等13個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級(jí)行動(dòng)方案(2018年—2020年)》

        截止到2018年上半年的數(shù)據(jù),鄉(xiāng)村旅游接待人數(shù)達(dá)到16億人次,實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入4,200億元,同比增長(zhǎng)15.0%。從我國(guó)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的總體歷史發(fā)展階段來(lái)看,在縱向和橫向已經(jīng)經(jīng)歷了眾多的變遷和發(fā)展,鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)模不斷擴(kuò)大,發(fā)展速度較快,旅游模式不斷創(chuàng)新、多元、縱向橫向不斷拓展,產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了多次升級(jí)和轉(zhuǎn)型,總體正在從粗放式逐漸走向的高質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展階段進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

        二、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問(wèn)題

        在政策端,一直以來(lái),各級(jí)官方管理部分都在供給端和需求端引導(dǎo)著鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,同時(shí)給予了市場(chǎng)自己調(diào)節(jié)的空間,推動(dòng)了旅游業(yè)的良性發(fā)展。在近年來(lái),各級(jí)休閑農(nóng)業(yè)管理部門高度重視,采取多種措施推動(dòng)政策落實(shí),為本地休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境。但一些地方仍存在認(rèn)識(shí)不足、重視不夠、落實(shí)不力等問(wèn)題,一定程度影響了中央政策的落地生效。

        同時(shí),我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游業(yè)整體的發(fā)展模式盡管取得了長(zhǎng)足的發(fā)展,但總體上來(lái)看仍然是比較粗放的,存在著規(guī)劃不合理、基礎(chǔ)設(shè)施落后、同質(zhì)性嚴(yán)重、生態(tài)問(wèn)題突出等問(wèn)題,有著諸多值得改進(jìn)的空間,各級(jí)政府也在探尋一條鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展道路。

        (一)規(guī)劃不合理

        當(dāng)前諸多的農(nóng)村地區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)缺乏合理的規(guī)劃和布局。一方面存在亂規(guī)劃的現(xiàn)象:農(nóng)房建設(shè)沒(méi)有形成整體的功能分區(qū),鄉(xiāng)村的建筑功能、標(biāo)識(shí)都缺乏系統(tǒng)規(guī)劃,相應(yīng)的旅游管理部門編制不足、人員緊缺,這在很大程度上掣肘了本身鄉(xiāng)鎮(zhèn)的旅游形象塑造同時(shí)也對(duì)游客的旅行體驗(yàn)造成了影響,不利于該地區(qū)的長(zhǎng)足發(fā)展;另一方面:諸多鄉(xiāng)村地區(qū)資源無(wú)法合理配置,造成浪費(fèi),存在著過(guò)度開發(fā)和開發(fā)不足共存的現(xiàn)象。

        (二)基礎(chǔ)設(shè)施落后

        鄉(xiāng)村旅游設(shè)施與游客旅游中的基本需求息息相關(guān),做好基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)設(shè)施是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的前提,也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中對(duì)于鄉(xiāng)村人居環(huán)境的基本要求。

        一方面,由于諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的旅游景區(qū)地理位置較為偏僻、自然條件保存程度高,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以跟進(jìn),同時(shí)農(nóng)村人均環(huán)境政治在歷史上存在諸多遺留問(wèn)題,難以在短時(shí)間內(nèi)和城市齊平;另一方面,游客量在近年內(nèi)的暴增導(dǎo)致現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施壓力驟增,產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不完善;與此同時(shí),諸多地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)意愿不強(qiáng),出現(xiàn)了較大的融資難度。

        (三)生態(tài)問(wèn)題嚴(yán)重

        前期的規(guī)劃中,鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)和研究都處于較低層次,許多設(shè)施本身對(duì)于生態(tài)產(chǎn)生了較大的破壞,如為建設(shè)水上樂(lè)園而攔截的天然河流等。對(duì)于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè),太過(guò)急于求成,對(duì)鄉(xiāng)村的開發(fā)和利用程度過(guò)大,甚至大于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境所能承受的范圍,無(wú)疑是對(duì)鄉(xiāng)村造成破壞。在旅游過(guò)程中,鄉(xiāng)村旅游區(qū)也容易造成較多的游客垃圾,各種相應(yīng)的游玩項(xiàng)目都會(huì)造成諸多的生活垃圾,對(duì)生態(tài)環(huán)境造成水質(zhì)、空氣、土壤等諸多方面的污染。

        (四)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重,缺少本身特色

        很多鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目,并沒(méi)有深入的挖掘當(dāng)?shù)匚幕瘍?nèi)涵,從而沒(méi)有自己的特色。農(nóng)業(yè)、溫泉、采摘等旅游產(chǎn)品雖多,但缺乏核心的主題整合,造成“千城一面”、“千鎮(zhèn)一面”的現(xiàn)象。

        與此同時(shí),鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)過(guò)度依賴于農(nóng)業(yè)資源,而對(duì)鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)和民風(fēng)民俗的重視不夠,導(dǎo)致諸多旅游景點(diǎn)皆為簡(jiǎn)單的自然山水和高度同質(zhì)化的旅游項(xiàng)目,甚至出現(xiàn)雷同的旅游產(chǎn)品,整體接待水平較低,缺乏獨(dú)特的旅游體驗(yàn)。

        (五)財(cái)政金融支持力度不夠

        地方政府在推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的過(guò)程中角色不可或缺,但當(dāng)前在財(cái)政端鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展存在著諸多掣肘因素:一方面,部門地區(qū)的地方政府財(cái)政資金緊張,無(wú)法對(duì)當(dāng)?shù)氐馁Y源進(jìn)行充分的開采和推廣宣傳,使得眾多優(yōu)秀的潛力景區(qū)由于缺乏資金失去發(fā)展機(jī)會(huì);同時(shí)由于對(duì)于專門的旅游項(xiàng)目缺乏完善與精準(zhǔn)的扶持,使得在項(xiàng)目審批方面難以調(diào)撥中央財(cái)政對(duì)地方旅游項(xiàng)目的資金;另一方面,民間資本在地方旅游項(xiàng)目的建設(shè)中缺乏積極性,財(cái)政與民間資本力量難以達(dá)到有機(jī)的結(jié)合,融資渠道較為單一,企業(yè)和政府的聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待于進(jìn)一步進(jìn)行建設(shè),產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和完整的鏈條有待于在財(cái)政的主導(dǎo)和引領(lǐng)作用下進(jìn)一步進(jìn)行整合。

        三、推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政支持措施

        鄉(xiāng)村旅游對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距,解決“三農(nóng)”問(wèn)題起到了巨大的推動(dòng)和支撐作用,鄉(xiāng)村旅游也具有公共屬性,迫切需要政府合理發(fā)揮財(cái)政的作用,推動(dòng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支持其發(fā)展。財(cái)政本身具有優(yōu)化資源配置、推動(dòng)宏觀調(diào)控、促進(jìn)監(jiān)督管理等重要的職能。因此公共財(cái)政對(duì)于支持鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展擔(dān)任著不可或缺的角色,因此基于此,文章試從公共財(cái)政的角度對(duì)于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提出可行性的建議。

        在鄉(xiāng)村旅游的建設(shè)中,各級(jí)政府的角色不可缺失,合理引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展與鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)相結(jié)合,切實(shí)增加農(nóng)民收入,推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游業(yè)健康成長(zhǎng),真正做到可持續(xù)發(fā)展。

        在財(cái)政建設(shè)角度,首先在財(cái)政的資金體量方面,要合理保證足量的資金投入和正常增長(zhǎng),逐年加大旅游發(fā)展及美好鄉(xiāng)村建設(shè)專項(xiàng)資金投入,不斷完善促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制,在預(yù)算端做好頂層設(shè)計(jì),合理安排鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的專項(xiàng)資金和增長(zhǎng)機(jī)制;

        二是要在基礎(chǔ)設(shè)施方面加大財(cái)政建設(shè),大力支持鄉(xiāng)村旅游工程建設(shè),切實(shí)緩解鄉(xiāng)村旅游交通設(shè)施、接待服務(wù)設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、信息服務(wù)設(shè)施等各方面基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政和資金需求,完善鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)的基本運(yùn)作能力,提高優(yōu)秀鄉(xiāng)村旅游資源的吸引力和影響力;

        三各級(jí)地方政府努力爭(zhēng)取上級(jí)資金,地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門和從業(yè)人員需認(rèn)真研究上級(jí)政策、努力把握政策走向,從而進(jìn)一步爭(zhēng)取中央調(diào)撥的建設(shè)資金,為地方政府財(cái)政注入活力,緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游建設(shè)壓力,推動(dòng)中央財(cái)政和地方財(cái)政的有機(jī)聯(lián)動(dòng),保證資金的來(lái)源;

        四要建立發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,對(duì)于相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予發(fā)展動(dòng)力,在優(yōu)秀的國(guó)家級(jí)、省級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游店適當(dāng)給予財(cái)政補(bǔ)助,提高地區(qū)發(fā)展的積極性和主動(dòng)性,提高村民在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過(guò)程中的參與感,努力消除在發(fā)展過(guò)程中的不穩(wěn)定因素。

        五要對(duì)各級(jí)資金的流向進(jìn)行規(guī)范化的監(jiān)督和管理,嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律,推動(dòng)信息的公開化,充分發(fā)揮平臺(tái)一體化系統(tǒng)作用,建立健全財(cái)務(wù)審核審批制度,規(guī)范資金支付操作規(guī)程,完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制,保障資金支付安全。

        與此同時(shí),旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展于精準(zhǔn)扶貧政策相輔相成,相互促進(jìn)。旅游精準(zhǔn)扶貧也需要通過(guò)財(cái)政的手段得以有效的發(fā)揮,各級(jí)政府可以通過(guò)對(duì)旅游扶貧村進(jìn)行重新分類、精準(zhǔn)施策,通過(guò)資金支持和旅游業(yè)態(tài)的打造推動(dòng)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè),提高當(dāng)?shù)厥杖?,?shí)現(xiàn)永續(xù)性的收益,具有良好的長(zhǎng)期效益。

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