文/邵蓉 蔣蓉

2019年8月26日全國(guó)人大常委會(huì)正式審議通過(guò)、2019年12月1日將正式實(shí)施的新修訂《藥品管理法》，受到醫(yī)藥行業(yè)和社會(huì)公眾高度關(guān)注。此次修訂旨在建立科學(xué)、嚴(yán)格的藥品監(jiān)督管理制度，全面提升藥品質(zhì)量，保障藥品的安全、有效、可及。在深入推進(jìn)放管服、轉(zhuǎn)變政府職能的背景下，《藥品管理法》修訂無(wú)論是將近年來(lái)藥品審評(píng)審批制度、藥品上市許可持有人試點(diǎn)等改革成果通過(guò)法律形式予以固定，還是首次提出藥物警戒、藥品追溯等制度，無(wú)不體現(xiàn)藥品監(jiān)督管理部門開(kāi)展行政監(jiān)管理念革新與手段創(chuàng)新的決心，以構(gòu)建旨在保護(hù)和促進(jìn)公眾健康的現(xiàn)代化藥品監(jiān)管體系。

一、以簡(jiǎn)政放權(quán)理念為指導(dǎo)，優(yōu)化管理流程

黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，提高資源配置效率和公平性，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力。從藥品研制、注冊(cè)、生產(chǎn)到經(jīng)營(yíng)管理，新修訂《藥品管理法》聚焦行業(yè)準(zhǔn)入，實(shí)施多項(xiàng)制度創(chuàng)新，為醫(yī)藥行業(yè)營(yíng)造良好的改革預(yù)期，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)更多獲得感。

（一）改革藥物臨床試驗(yàn)審批及試驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理，疏解藥物研發(fā)“堵點(diǎn)”

藥物臨床試驗(yàn)是藥物研發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。新修訂《藥品管理法》第十九條依托藥品審評(píng)審批改革基礎(chǔ)，在法律層面提出對(duì)藥物臨床試驗(yàn)實(shí)施默示許可管理，“國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)在受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)決定是否同意并通知申辦者，逾期未通知的視為同意”。該流程的調(diào)整不僅將藥物臨床試驗(yàn)審批時(shí)限縮短為六十日，更重要的是提出在超出時(shí)限后的“視為同意”，此種表述在我國(guó)藥品監(jiān)管歷史中實(shí)為罕見(jiàn)。尤其第一百四十七條設(shè)定“不符合條件而批準(zhǔn)進(jìn)行藥物臨床試驗(yàn)”的法律責(zé)任，即落實(shí)審評(píng)人員追責(zé)要求，在此前提下，“視為同意”實(shí)質(zhì)是藥品監(jiān)督管理部門自我要求、自我加壓的“緊箍咒”，對(duì)其審評(píng)能力和效率都提出極高的挑戰(zhàn)，最終目標(biāo)是減少行政審批對(duì)研發(fā)進(jìn)展的消極影響，以加快創(chuàng)新藥物研發(fā)進(jìn)程。

其次，藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)從資格認(rèn)定管理改革為備案管理，簡(jiǎn)化試驗(yàn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入流程，可以在很大程度上緩解當(dāng)下藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)資源與醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新藥物研發(fā)需求極度不相匹配的矛盾。備案準(zhǔn)入的同時(shí)，新修訂《藥品管理法》第十七條強(qiáng)調(diào)藥物研制活動(dòng)應(yīng)遵守藥物臨床試驗(yàn)質(zhì)量管理規(guī)范，即明確管理標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，在擴(kuò)大資源準(zhǔn)入的同時(shí)做到監(jiān)管不放松。這樣的規(guī)定，同時(shí)還強(qiáng)化了申辦者應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起確保臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)稱職、合規(guī)的主體責(zé)任。

在深入推進(jìn)放管服、轉(zhuǎn)變政府職能的背景下，此次《藥品管理法》修訂無(wú)論是將近年來(lái)藥品審評(píng)審批制度、藥品上市許可持有人試點(diǎn)等改革成果通過(guò)法律形式予以固定，還是首次提出藥物警戒、藥品追溯等制度，無(wú)不體現(xiàn)藥品監(jiān)督管理部門開(kāi)展行政監(jiān)管理念革新與手段創(chuàng)新的決心，以構(gòu)建旨在保護(hù)和促進(jìn)公眾健康的現(xiàn)代化藥品監(jiān)管體系。

（二）實(shí)施藥品上市許可持有人制度，發(fā)揮市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)資源配置中的作用

藥品上市許可持有人制度自2015年11月在全國(guó)十個(gè)省份試點(diǎn)以來(lái)，正式作為貫穿全篇的基本制度與核心制度寫(xiě)入新修訂《藥品管理法》，是藥品審批管理領(lǐng)域一次重要的準(zhǔn)入制度改革。該制度將藥品注冊(cè)證書(shū)持有人主體從藥品生產(chǎn)企業(yè)擴(kuò)大至“企業(yè)”和研發(fā)機(jī)構(gòu)，允許自行或委托其他企業(yè)生產(chǎn)或銷售藥品，有利于生產(chǎn)資源優(yōu)化配置，有利于促使研發(fā)機(jī)構(gòu)成果盡早產(chǎn)業(yè)化、有利于市場(chǎng)效益反哺研發(fā)投入，對(duì)激發(fā)創(chuàng)新藥物研發(fā)熱情具有正面推動(dòng)作用。另一方面，將藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)與藥品注冊(cè)證書(shū)“松綁”，通過(guò)建立上市許可持有人合同生產(chǎn)模式，進(jìn)一步將行業(yè)資源與產(chǎn)能配置的任務(wù)交還給市場(chǎng)，有助于培育專業(yè)化的藥品生產(chǎn)加工行業(yè)，促使產(chǎn)業(yè)鏈分工更專業(yè)、更高效。當(dāng)然，上市許可持有人制度的推行和落地尚需要出臺(tái)相關(guān)配套的政策。

（三）藥品生產(chǎn)/經(jīng)營(yíng)“兩證合一”，避免重復(fù)行政檢查和審批資源浪費(fèi)

新修訂《藥品管理法》第四十二條、第五十二條中，將符合藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范（GMP）、藥品經(jīng)營(yíng)質(zhì)量管理規(guī)范（GSP）要求納入藥品生產(chǎn)企業(yè)與經(jīng)營(yíng)企業(yè)開(kāi)辦的基本條件，并改GMP/GSP 認(rèn)證為檢查，實(shí)現(xiàn)“兩證合一”，是簡(jiǎn)化藥品生產(chǎn)/經(jīng)營(yíng)開(kāi)辦流程、減少重復(fù)檢查、整合行政審批事項(xiàng)管理、降低監(jiān)管成本的重要舉措。GMP/GSP 不再認(rèn)證，但對(duì)執(zhí)行GMP/GSP 的遵守要求沒(méi)有放松，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)將其融在血液中，變成自覺(jué)和自律行動(dòng)。

二、以風(fēng)險(xiǎn)管理理念為指導(dǎo)，加強(qiáng)藥品全程管控

藥品安全風(fēng)險(xiǎn)，包括天然性風(fēng)險(xiǎn)和人為風(fēng)險(xiǎn)，是造成用藥安全問(wèn)題的重要因素。歐美等國(guó)家和地區(qū)的藥品監(jiān)管制度提出應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心。風(fēng)險(xiǎn)管理，包括對(duì)品種的管理、對(duì)研發(fā)機(jī)構(gòu)的管理、對(duì)藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者的管理以及對(duì)患者用藥的管理，是對(duì)全品種全過(guò)程的安全管控。

藥品安全風(fēng)險(xiǎn)，包括天然性風(fēng)險(xiǎn)和人為風(fēng)險(xiǎn)，是造成用藥安全問(wèn)題的重要因素。

（一）藥品追溯制度確保全程可追溯

新修訂《藥品管理法》提出建立健全藥品追溯制度，實(shí)現(xiàn)藥品可追溯。藥品追溯的目標(biāo)是從信息追溯實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品追溯，及時(shí)防控風(fēng)險(xiǎn)，避免風(fēng)險(xiǎn)隱患可能造成的患者損害后果，同時(shí)也可為打擊假劣藥、召回問(wèn)題藥品等提供技術(shù)和數(shù)據(jù)支持。

與此前藥品電子監(jiān)管碼要求統(tǒng)一編碼、統(tǒng)一入網(wǎng)、統(tǒng)一平臺(tái)不同，此次修訂明確藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的藥品追溯標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，各單位可以自主選擇或自建追溯體系，反映出藥品監(jiān)督管理部門放權(quán)于市場(chǎng)的監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變。

（二）藥物警戒制度關(guān)注全程安全性

20 世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)在藥品毒副反應(yīng)報(bào)告制度基礎(chǔ)上，建立和完善了藥品不良反應(yīng)報(bào)告和監(jiān)測(cè)制度，對(duì)合格藥品在正常用法用量下出現(xiàn)的與用藥目的無(wú)關(guān)的有害反應(yīng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、報(bào)告和評(píng)價(jià)。然而，對(duì)于藥物安全性的關(guān)注，不僅應(yīng)包括合格藥品，也不應(yīng)僅針對(duì)正常用法用量的情形，而應(yīng)考慮所有與用藥有關(guān)的安全風(fēng)險(xiǎn)，才可以為真實(shí)世界用藥提供多群體、多維度的決策支持。因此，新修訂《藥品管理法》首次提出建立藥物警戒制度，將對(duì)不良反應(yīng)的關(guān)注擴(kuò)展至藥品質(zhì)量問(wèn)題、藥物相互作用、誤用、濫用、錯(cuò)用等多種情形，將風(fēng)險(xiǎn)信息的搜集、評(píng)估與管控貫穿藥品研制至使用全過(guò)程，為監(jiān)管部門及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)、采取預(yù)防控制措施提供依據(jù)，從而構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)為核心的用藥安全管理體系。

（三）藥品檢查制度監(jiān)管全程活動(dòng)

藥品檢查是對(duì)藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用活動(dòng)是否符合法律法規(guī)進(jìn)行檢查的行政行為，是藥品監(jiān)管制度不可或缺的組成部分。以風(fēng)險(xiǎn)管理為原則，新修訂《藥品管理法》對(duì)藥品檢查制度從檢查人員資質(zhì)、檢查對(duì)象、檢查范圍等進(jìn)行了明確。

首先，國(guó)家建立職業(yè)化、專業(yè)化藥品檢查員隊(duì)伍，并且檢查員應(yīng)當(dāng)熟悉藥品法律法規(guī)，具備藥品專業(yè)知識(shí)。其次，檢查對(duì)象包括所有與藥品相關(guān)的活動(dòng)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，還應(yīng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)藥品實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督檢查。第三，檢查范圍不局限于藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用單位，對(duì)為其提供服務(wù)的單位或個(gè)人可進(jìn)行延伸檢查。足以可見(jiàn)，此次立法旨在構(gòu)建覆蓋從實(shí)驗(yàn)室到患者用藥的藥品檢查制度，對(duì)可能產(chǎn)生的安全性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全周期、常態(tài)化的管控。

三、以社會(huì)共治理念為指導(dǎo)，發(fā)揮全行業(yè)力量

藥品安全社會(huì)共治是指在以藥品監(jiān)督管理部門為核心的網(wǎng)絡(luò)中，統(tǒng)籌整合各利益相關(guān)者的資源參與藥品安全監(jiān)管，最大程度發(fā)揮全行業(yè)力量，推動(dòng)建立多元主體共同參與、共同保障的現(xiàn)代化監(jiān)管體系。

（一）明確藥品安全共治體系分工

基于藥品安全監(jiān)管專業(yè)性極強(qiáng)的特點(diǎn)，在社會(huì)共治體系的構(gòu)建中，不同的利益相關(guān)者承擔(dān)著不同的角色。新修訂《藥品管理法》第十三條明確，各級(jí)人民政府及有關(guān)部門應(yīng)開(kāi)展藥品安全宣傳教育與普法工作，即發(fā)揮各級(jí)政府對(duì)藥品監(jiān)管的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)職責(zé)，在藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)質(zhì)量安全監(jiān)管的基礎(chǔ)上，面向公眾提供專業(yè)知識(shí)宣傳服務(wù)。與此同時(shí)，新聞媒體因其面向大眾的性質(zhì)，應(yīng)開(kāi)展公益宣傳，并履行媒體的輿論監(jiān)督權(quán)利。

其次，在立法中對(duì)藥品行業(yè)協(xié)會(huì)給予角色定位，即通過(guò)行業(yè)規(guī)范加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)和督促會(huì)員依法開(kāi)展藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，共同參與藥品監(jiān)管，作為行政監(jiān)管的重要補(bǔ)充。

基于藥品安全監(jiān)管專業(yè)性極強(qiáng)的特點(diǎn)，在社會(huì)共治體系的構(gòu)建中，不同的利益相關(guān)者承擔(dān)著不同的角色。

（二）預(yù)留購(gòu)買第三方服務(wù)的政策空間

藥品安全監(jiān)管問(wèn)題很大程度上依賴于專業(yè)技術(shù)服務(wù)的支撐。在我國(guó)從制藥大國(guó)向制藥強(qiáng)國(guó)逐步發(fā)展的趨勢(shì)下，藥品監(jiān)管所需的專業(yè)技術(shù)服務(wù)資源能否滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要是修訂考量的問(wèn)題之一。新修訂《藥品管理法》第十一條指出，藥品監(jiān)督管理部門設(shè)置或指定的藥品專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，依法實(shí)施藥品監(jiān)督管理所需的審評(píng)、檢驗(yàn)、核查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)等工作。其中，“指定”是指在藥監(jiān)部門設(shè)置的專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)不能滿足需要時(shí)，可以委托或授權(quán)其他技術(shù)機(jī)構(gòu)依法實(shí)施專業(yè)技術(shù)工作。這為未來(lái)政府購(gòu)買第三方專業(yè)化服務(wù)預(yù)留了空間，是創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)供給模式、引導(dǎo)第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)提升服務(wù)水平的有益探索。

新修訂《藥品管理法》中行政理念的變革，正是探尋藥品監(jiān)督管理部門簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的體現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院著力推進(jìn)國(guó)家、政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能放在重要位置。新修訂《藥品管理法》中行政理念的變革，正是探尋藥品監(jiān)督管理部門簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的體現(xiàn)。簡(jiǎn)政放權(quán)，是在臨床試驗(yàn)管理、藥品生產(chǎn)/經(jīng)營(yíng)企業(yè)開(kāi)辦管理中優(yōu)化流程、提高效率；放管結(jié)合，是在放寬準(zhǔn)入的同時(shí)強(qiáng)化以風(fēng)險(xiǎn)為核心的事中事后監(jiān)管，形成全程風(fēng)險(xiǎn)管控體系；優(yōu)化服務(wù)，是通過(guò)多方力量構(gòu)建社會(huì)共治體系，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公眾健康提供專業(yè)化服務(wù)。理念變革的動(dòng)力源于藥品監(jiān)督管理部門的自我革新，最終目標(biāo)是建立科學(xué)、嚴(yán)格的現(xiàn)代化藥品監(jiān)管制度。