孫慶珍

摘 要：宅基地實(shí)行“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”三權(quán)分置改革，將很大程度上喚醒農(nóng)村宅基地這筆巨大的沉睡資產(chǎn)，在增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的同時，更加高效集約利用土地，從而打造鄉(xiāng)村振興新引擎。本文通過實(shí)地調(diào)研，對開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提出了一系列的意見建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：宅基地三權(quán)分置鄉(xiāng)村振興

2018年中央一號文件提出：完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。同年7月，山東省出臺了《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見》，旨在盤活農(nóng)村建設(shè)用地資源，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，并在濟(jì)陽、平度、沂源、滕州等17個縣市區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)工作。2019年5月6日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》發(fā)布，提出允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。這一系列宅基地制度改革措施的落地，將很大程度上喚醒農(nóng)村宅基地這筆巨大的沉睡資產(chǎn)，在增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的同時，更加高效集約利用土地，從而打造鄉(xiāng)村振興新引擎。

本文結(jié)合2015年底以來在全國部分縣（市、區(qū)）開展宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)做法以及對德州禹城市、濟(jì)南商河玉皇廟鎮(zhèn)、棗莊滕州上營村等已經(jīng)開始宅基地相關(guān)制度改革的市、鎮(zhèn)、村的實(shí)地調(diào)研，對開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)、打造鄉(xiāng)村振興新引擎提出幾點(diǎn)思考：

一、加強(qiáng)聯(lián)動，盡快出臺相關(guān)政策辦法

加強(qiáng)國土、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、財政等部門之間的有效聯(lián)動，開展聯(lián)合大調(diào)研，全面摸清全市閑置宅基地（農(nóng)房）分布、數(shù)量、結(jié)構(gòu)及需求等，制定閑置宅基地（農(nóng)房）租賃、轉(zhuǎn)讓、入股等辦法，明確宅基地資格權(quán)的認(rèn)定主體及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確宅基地（農(nóng)房）的流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)方式、土地使用性質(zhì)等相關(guān)內(nèi)容，適時開展宅基地有償使用和自愿有償退出試點(diǎn)。同時鼓勵各金融機(jī)構(gòu)出臺宅基地?fù)?dān)保抵押、融資等具體辦法，并研究制定利用閑置宅基地（農(nóng)房）來發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的“最多跑一次”改革。

二、規(guī)劃先行，防止一哄而上的無序開發(fā)利用

（一）村莊規(guī)劃要立足于長遠(yuǎn)、立足于宏觀、實(shí)現(xiàn)分類編制，有條不紊

規(guī)劃是綱，綱舉目張。村莊規(guī)劃是做好農(nóng)民宅基地“三權(quán)分置”改革的前提和基礎(chǔ)。因此村莊規(guī)劃必須立足于長遠(yuǎn)、立足于宏觀，不能應(yīng)時應(yīng)景。改革開放以來，很多縣（市、區(qū)）已經(jīng)進(jìn)行了多次的行政區(qū)劃調(diào)整，其管轄范圍內(nèi)的各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也已進(jìn)行了多輪的拆并，這對村莊規(guī)劃的編制影響是比較大的。因此，村莊規(guī)劃一定要先充分考慮所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市、區(qū)）甚至市（地）的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃定位情況，并嚴(yán)格區(qū)分中心村、撤并村、保留村等來分門別類制定開發(fā)利用方式，積極引導(dǎo)村民們相對集中居住，實(shí)現(xiàn)“大規(guī)劃引領(lǐng)小規(guī)劃”，防止在規(guī)劃上出現(xiàn)“過程性浪費(fèi)”，從而實(shí)現(xiàn)分類編制，有條不紊。同時還要注重深入調(diào)研，充分聽取、尊重群眾的意見，使得規(guī)劃既要滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)生活的實(shí)際需要，又要確保規(guī)劃能真正落地。

（二）堅(jiān)持多規(guī)合一的理念，一張藍(lán)圖繪到底

除了村莊的整體規(guī)劃，還應(yīng)該配套出臺建設(shè)用地規(guī)劃、住宅建設(shè)規(guī)劃、道路交通規(guī)劃、生態(tài)景觀規(guī)劃等，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一、相互融合。例如浙江省就形成了以縣域美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為龍頭，村莊布局規(guī)劃、中心村建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃、歷史文化村落保護(hù)利用規(guī)劃為基礎(chǔ)的“1+4”縣域美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃體系。

三、確權(quán)頒證，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)

（一）加快推進(jìn)農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作

國土部門通過頒發(fā)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)證書的形式，確認(rèn)宅基地資格權(quán)面積，并將其作為農(nóng)戶申請、使用和調(diào)劑宅基地的法定依據(jù)。對于已經(jīng)合法取得宅基地并建成自用住房的組織成員，可同時登記農(nóng)戶房屋所有權(quán)、宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地農(nóng)戶使用權(quán)，從而為推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”制度改革提供法定的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

（二）科學(xué)合理地界定宅基地農(nóng)戶資格權(quán)

在界定宅基地農(nóng)戶資格權(quán)時，原則上應(yīng)以戶籍為依據(jù)，但也不能唯戶籍論，必須綜合考慮其他因素，對于一些特殊情況，可以保留一定的彈性，如有些從外地轉(zhuǎn)入本村的“空掛戶”、“掛靠戶”等，雖然戶籍在本村，但從沒有履行過成員的任何義務(wù)，可以不認(rèn)定其為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員;還有的雖然戶籍不在本村，但對本村做出過較大貢獻(xiàn)，比如鄉(xiāng)賢群體等，也可認(rèn)定其為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。所以宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的認(rèn)定應(yīng)在各縣（市、區(qū)）結(jié)合實(shí)際制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則的基礎(chǔ)上，結(jié)合民主協(xié)商等方式進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地資格權(quán)界定。

四、多措并舉，引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償退出宅基地

（一）超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的退出

超標(biāo)準(zhǔn)占用分為超面積占用和超數(shù)量占用（即“一戶多宅”），在相關(guān)制度設(shè)計上可以根據(jù)其面積超標(biāo)程度，按階梯累進(jìn)辦法收取有償使用費(fèi)，費(fèi)率在符合有關(guān)規(guī)定的前提下，由村民委員會組織村民會議或村民代表會議決定。另一方面，對于一定期限內(nèi)自愿退出多占宅基地面積的，可以給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，通過多占要繳納有償使用費(fèi)或及時退出有補(bǔ)償這兩種方式來倒逼農(nóng)戶退出多占用的宅基地。

（二）優(yōu)先鼓勵在城鎮(zhèn)已穩(wěn)定就業(yè)且有穩(wěn)定住所的農(nóng)民自愿退出宅基地

對進(jìn)城鎮(zhèn)定居或在城鎮(zhèn)已穩(wěn)定就業(yè)且具有穩(wěn)定住所而自愿退出宅基地的農(nóng)民，政府與村集體可從項(xiàng)目資金中按照節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和創(chuàng)業(yè)就業(yè)、社會保障等相應(yīng)的政策優(yōu)惠;對于其退出的宅基地地上建筑物、附著物等應(yīng)根據(jù)相關(guān)政策進(jìn)行科學(xué)評估，給予價值補(bǔ)償，符合住房保障條件的可納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

（三）創(chuàng)新機(jī)制，引導(dǎo)貧困人口有償退出宅基地

宅基地制度改革應(yīng)與精準(zhǔn)扶貧等工作有機(jī)結(jié)合起來，通過發(fā)揮政策疊加效應(yīng)，引導(dǎo)低保戶、貧困戶、特困供養(yǎng)人員等自愿退出宅基地，通過享受宅改補(bǔ)償和搬遷補(bǔ)助，搬遷到規(guī)劃居民點(diǎn)或入住敬老院，從而改善住房條件、保障住房安全，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)能力。如棗莊滕州市的上營村就在村子最好的位置，投資上百萬元建了40座老年房，每個老年房占地91平方米，讓自愿退出宅基地的老年人集中居住，并在節(jié)省的土地建起了63間房屋對外出租，僅租金一年收入20余萬元。

（四）豐富補(bǔ)償形式、建立多元化的補(bǔ)償機(jī)制

現(xiàn)有的宅基地退出補(bǔ)償方式主要包括“宅基地?fù)Q資金”、“宅基地?fù)Q住房”等，形式比較單一。應(yīng)當(dāng)探索更多新的補(bǔ)償方式，建立多元化的補(bǔ)償機(jī)制，例如“宅基地?fù)Q社?！薄ⅰ罢?fù)Q養(yǎng)老”、“宅基地?fù)Q就業(yè)培訓(xùn)”等，并通過不同補(bǔ)償方式的合理交叉搭配使用來調(diào)動農(nóng)戶自愿退出宅基地的積極性，從而滿足不同人群的需要。同時要創(chuàng)新分配方式，提高農(nóng)戶在土地增值收益分配中所占的比重。

五、租賃為主，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)

（一）租賃為主，強(qiáng)化契約精神和法治意識

集體經(jīng)濟(jì)組織通過不同方式流轉(zhuǎn)的閑置宅基地（農(nóng)房）使用權(quán)，可經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃后與社會資本合作開發(fā)，也可以通過鼓勵成立農(nóng)民住房合作社等形式，幫助農(nóng)戶開展閑置宅基地（農(nóng)房）使用權(quán)租賃業(yè)務(wù)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，打通鄉(xiāng)村振興“人、地、錢”合理流動新路徑。比如浙江省紹興市就計劃引進(jìn)社會資本，激活10000棟閑置宅基地（農(nóng)房），實(shí)施“閑置宅基地（農(nóng)房）激活計劃”。其中紹興市上虞區(qū)還專門通過建立“鄉(xiāng)路 country road”網(wǎng)站，搭建閑置宅基地（農(nóng)房）租賃平臺。同時村集體經(jīng)濟(jì)組織要通過加強(qiáng)對租賃雙方的監(jiān)督管理，來防范各種風(fēng)險和化解矛盾，并強(qiáng)化租賃雙方的契約精神和法治意識，平等保護(hù)農(nóng)戶和租賃者的合法權(quán)益，保障其預(yù)期經(jīng)營收益。

（二）深化試點(diǎn)探索，打造一批成功案例

深化試點(diǎn)探索，及時復(fù)制和推廣比較成功的農(nóng)村宅基地制度改革經(jīng)驗(yàn)。適時選擇一批市場有需求、群眾有意愿、村班子戰(zhàn)斗力和號召力都比較強(qiáng)的村先行試點(diǎn)。鼓勵社會資本積極參與合作，盤活利用閑置宅基地（農(nóng)房）從事新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，在成功試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，形成具有可操作性的運(yùn)作機(jī)制，同時加大宣傳力度，形成改革的品牌效應(yīng)。

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（作者單位：濟(jì)南市委黨校，山東 濟(jì)南 250100）