李琳

摘 要：為了進(jìn)一步提升海南省海洋管理的能力，本文通過(guò)對(duì)2000至2019年海南省政府工作報(bào)告進(jìn)行內(nèi)容分析，發(fā)現(xiàn)歷年的海洋政策所占比重整體變化幅度較大，政策重心的演變具有階段性特征，結(jié)合宏觀環(huán)境分析海南省海洋政策的發(fā)展趨勢(shì)主要以發(fā)展性政策為重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：海洋政策;海南省;內(nèi)容分析;政府工作報(bào)告

海洋政策研究作為海洋管理活動(dòng)的理論支撐，為海洋的開發(fā)和保護(hù)提供了決策基礎(chǔ)。根據(jù)中國(guó)知網(wǎng)的數(shù)據(jù)檢索，國(guó)內(nèi)海洋政策的研究成果與研究海外政策的文獻(xiàn)相比較少，且大多數(shù)文獻(xiàn)主要從政策體系的某一部分進(jìn)行研究;其次，目前政策研究的視角集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)，從公共政策學(xué)視角出發(fā)的海洋政策研究較為缺乏;此外，關(guān)于區(qū)域海洋政策的研究也逐漸增多，但是關(guān)于海南省的海洋政策研究十分稀缺。因此，筆者將海南省海洋政策作為研究主題，選取1999年至2019年的海南省政府工作報(bào)告作為研究對(duì)象，通過(guò)內(nèi)容分析法對(duì)20年以來(lái)的海南省海洋政策的發(fā)展進(jìn)行梳理。

一、海南省海洋政策的演變

針對(duì)不同時(shí)期的國(guó)內(nèi)外情況，政府會(huì)采取不同的海洋戰(zhàn)略調(diào)整。本文通過(guò)對(duì)海南省政府工作報(bào)告中對(duì)下一年工作的目標(biāo)和安排進(jìn)行分析，統(tǒng)計(jì)海洋政策在總體政策中的比重和政策中涉海內(nèi)容的關(guān)鍵詞提煉，來(lái)考察各時(shí)期海南省海洋政策的歷史發(fā)展、階段性特征，最終總結(jié)出以下結(jié)果：

如圖1所示，2000至2019年海南省政府工作報(bào)告中關(guān)于海洋政策的描述占全文的比重演變歷程具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，海洋政策所占比重整體變化幅度較大，其比重在2011年達(dá)到最低即0.99%，而到2013年達(dá)到最高數(shù)值即9.82%，這一現(xiàn)象體現(xiàn)出海南在海洋政策方面缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性。第二，從整體上看，所占比重呈現(xiàn)上升的態(tài)勢(shì)，從2013年起數(shù)值開始維持在8%。盡管整體數(shù)值波動(dòng)較大，但是近幾年的比重趨于穩(wěn)定。由此可見，海南政府逐漸開始重視海洋事務(wù)，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)重陸輕海的問(wèn)題正在發(fā)生改變。

此外，由于“海洋政策”的內(nèi)涵較為廣泛，筆者將歷年的海洋政策內(nèi)容進(jìn)行了分類。如圖2所示，匯總結(jié)果根據(jù)其特點(diǎn)分為三個(gè)年段，分別呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，2000至2004年段，海洋政策的內(nèi)容較為穩(wěn)定，主要僅涉及到海洋經(jīng)濟(jì)、海運(yùn)或港口、海洋資源開發(fā)和海洋環(huán)境保護(hù)方面。第二，2005至2014年段，政策內(nèi)容涉及新領(lǐng)域，但除了海洋經(jīng)濟(jì)等傳統(tǒng)領(lǐng)域，其他海洋事務(wù)依然缺乏持續(xù)性。第三，2015至2019年段，政策內(nèi)容更加完善和多樣化，不僅強(qiáng)調(diào)海洋資源的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，還關(guān)注了海洋科技、海洋教育等問(wèn)題。

結(jié)合宏觀環(huán)境變化來(lái)看，2000至2004年，我國(guó)21世紀(jì)的海洋政策將“實(shí)施海洋開發(fā)”和“發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)”作為重要發(fā)展戰(zhàn)略。海南省政府響應(yīng)中央政策于2001年頒布了《海南省海域使用管理辦法》等法規(guī)，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和資源開發(fā)，促使海洋產(chǎn)業(yè)成為海南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一。該階段的海洋政策主要體現(xiàn)在海洋經(jīng)濟(jì)方面，而海洋環(huán)境保護(hù)、海洋行政執(zhí)法等方面仍缺乏系統(tǒng)政策。2005至2014年，一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)利益，違法批準(zhǔn)使用海域等違法行為時(shí)有發(fā)生，破壞了局部海域的生態(tài)環(huán)境。“十二五”規(guī)劃首次對(duì)海洋進(jìn)行專章規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)有限開放、有序開發(fā)、有償開發(fā)。此階段的海洋政策雖依然以海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，但是呈現(xiàn)出科學(xué)可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。2015至2019年，海南省抓住海洋強(qiáng)省、一帶一路、自由貿(mào)易港等戰(zhàn)略機(jī)遇，開展省域“多規(guī)合一”試點(diǎn)，科學(xué)布局各類海洋區(qū)域和基地。該時(shí)期加強(qiáng)海洋立法和改革創(chuàng)新，從制度層面將海洋生態(tài)文明建設(shè)融入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程，進(jìn)一步深化海洋科技、海島管理等方面的政策研究。

二、海南省海洋政策的發(fā)展趨勢(shì)

綜上，我們可以看出海南海洋政策的政策重心從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到經(jīng)濟(jì)和生態(tài)共同發(fā)展，政策的重點(diǎn)主要向發(fā)展性政策靠攏。首先，2018年海南省機(jī)構(gòu)改革組建省自然資源和規(guī)劃廳，將陸地、海洋自然資源納入統(tǒng)一的管理體系，反映出海南省統(tǒng)一的海洋資源利用機(jī)制逐漸形成，政策目標(biāo)從行業(yè)管理向綜合管理邁進(jìn)。其次，政策的科學(xué)化和民主化要求海洋政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程要從依賴政府型轉(zhuǎn)變?yōu)楣妳⑴c型，不斷健全意見反饋和處理機(jī)制。此外，海洋合作方面的政策可能成為未來(lái)的工作重點(diǎn)之一。海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和貿(mào)易港的建設(shè)鼓勵(lì)涉海企業(yè)、科研院所與國(guó)外相關(guān)機(jī)構(gòu)開展聯(lián)合設(shè)計(jì)與技術(shù)交流，能夠助力海南特色海洋產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，進(jìn)一步促進(jìn)海南與“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)開展高效的海洋合作。

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（作者單位：海南大學(xué)，海南 ?？?570228）