【摘 要】 人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。因此讓人大代表充分發(fā)揮代表職能，對(duì)于我國(guó)的社會(huì)主義民主進(jìn)程以及憲法的實(shí)踐具有重要的意義。而兼職代表制的體制，明顯阻礙了人大代表的履職。目前我國(guó)兼職代表制的現(xiàn)狀是：代表提案和監(jiān)督職能虛化、選舉制度存在漏洞。本文針對(duì)這些問(wèn)題，從專職制度構(gòu)建和配套制度完善兩個(gè)方面提出了一些建議。

【關(guān)鍵詞】 人大代表 履職 代表專職制

一、人大代表的職能分析

根據(jù)目前我國(guó)現(xiàn)行憲法及法律規(guī)定，全國(guó)及地方各級(jí)人大代表享有多項(xiàng)政治權(quán)利。其中，前幾項(xiàng)是人大代表所享有的參政議政的權(quán)利，后三項(xiàng)權(quán)利是基于對(duì)人大代表的“身份”所規(guī)定的保護(hù)性權(quán)利。從職能上看，人大代表享有提案、監(jiān)督、表決三項(xiàng)職能。

二、兼職代表制現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

（一）人大代表職能虛化。1.提案職能虛化。《憲法》第六十二條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)享有立法權(quán)，而人大代表的提案權(quán)是全國(guó)人大立法權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要途徑。但在實(shí)踐中，人大代表的提案權(quán)并沒(méi)有得到充分的發(fā)揮。以2017年第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議為例，全國(guó)人大代表共提出514件議案，經(jīng)大會(huì)秘書(shū)處審議之后，沒(méi)有一件議案列入此次全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議審議。這說(shuō)明人大代表的提案權(quán)并沒(méi)有落到實(shí)處。2.監(jiān)督職能虛化。人大代表的監(jiān)督職能在其“質(zhì)詢權(quán)”的行使上有著最大程度的體現(xiàn)。然而歷史上我國(guó)只發(fā)生過(guò)兩起全國(guó)人大代表質(zhì)詢案。一是在三十多年前，1980年五屆全國(guó)人大三次會(huì)議上清華校長(zhǎng)發(fā)起的對(duì)寶鋼建設(shè)案的質(zhì)詢;而是2000年全國(guó)人大代表針對(duì)煙臺(tái)“11·24”特大海難事故向交通部提出的質(zhì)詢。除此之外，全國(guó)人大代表再未行使過(guò)質(zhì)詢權(quán)。究其根本，是因?yàn)樾姓?quán)在我國(guó)的國(guó)家權(quán)力體系中一直享有較高的地位①。在我國(guó)的立法、司法實(shí)踐中，受行政權(quán)操控的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。目前我國(guó)人大代表履職不暢，主要是因?yàn)殡y以實(shí)質(zhì)上行使對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督權(quán)。

（二）選舉制度存在漏洞。1.公民選舉流于形式。目前很多地區(qū)的選舉完全流于形式。候選名額非常少，公民根本沒(méi)有選擇的空間;其次，選民了解候選代表的信息和途徑少;三是沒(méi)有引起選民足夠的重視，很多選民參與投票只是為了配合國(guó)家的“選舉程序”。其原因是實(shí)踐中我國(guó)的人大代表候選人多是由黨組織確定，之后由選民在幾個(gè)候選人的范圍內(nèi)進(jìn)行選舉，在候選人的維度并沒(méi)有體現(xiàn)任何選民的意志，與“人民代表大會(huì)制度”的代表性和民主性不相吻合，完全是對(duì)組織安排候選人的一種“確認(rèn)性選舉”②。2.選出的代表素質(zhì)不符合履職要求?！哆x舉法》第六條規(guī)定，全國(guó)和地方各級(jí)人大的代表應(yīng)當(dāng)保證廣泛的代表性?？墒侨缃襁@一條款的適用走向了歧途。目前在人大代表隊(duì)伍中，有很多并不具備參政議政能力的人，如體育名人、電影明星等。這些群體的社會(huì)價(jià)值不容否定，但由于缺乏政治素養(yǎng)和基層工作經(jīng)驗(yàn)，他們?cè)谌珖?guó)人大會(huì)上很容易淪為“表決的機(jī)器”。

三、專職代表制制度及配套制度構(gòu)建及完善

（一）從縣級(jí)試點(diǎn)向全國(guó)逐步推開(kāi)專職代表制。實(shí)際上我國(guó)已經(jīng)有了代表專職制的一些試驗(yàn)性做法。如2003年3月全國(guó)人大常委會(huì)出現(xiàn)了19名專職常委，2010年6月四川省羅江縣實(shí)行了專職人大代表，收效顯著。因此建議在全國(guó)多地先行開(kāi)展縣級(jí)代表專職制的試點(diǎn)，通過(guò)研究實(shí)行的效果、人民的反饋以及實(shí)踐過(guò)程中遇到的一些具體的障礙，逐步完善改進(jìn)并建立起配套制度之后，再在全國(guó)逐步推開(kāi)。

（二）修改相關(guān)立法。目前我國(guó)《代表法》中規(guī)定：“ 代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作?！边@就說(shuō)明我國(guó)相關(guān)立法中仍貫徹的是兼職代表制的理念。因此要進(jìn)行專職代表制的改革，首先應(yīng)當(dāng)修改代表法以及相關(guān)法律的規(guī)定，使專職代表的存在具有法律依據(jù)，這樣才能方便代表工作的開(kāi)展。

（三）提高代表履職能力和水平。1.健全代表議案處理機(jī)制。針對(duì)我國(guó)目前代表的提案難以進(jìn)入大會(huì)表決程序的問(wèn)題，以及提案質(zhì)量低，提案機(jī)制不完善等問(wèn)題，建議：一是在每次開(kāi)會(huì)一至兩個(gè)月之前確立幾個(gè)重點(diǎn)的議案專題周知各地代表，縮小議案的范圍并提高針對(duì)性;第二是建議每一份議案都附有一份調(diào)研報(bào)告性質(zhì)的文本以證明提案的必要性③。2.建立代表單獨(dú)履職的形式。由于我國(guó)集體視察難以看到基層的真實(shí)情況，建議修改《代表法》的規(guī)定，建立“個(gè)體履職”制度，賦予人大代表單獨(dú)深入群眾、聯(lián)系群眾的權(quán)利。具體來(lái)說(shuō)，在基層，即縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)建立專職人大代表工作室，專門(mén)接待來(lái)訪群眾④;對(duì)于省、市級(jí)的人大代表，則主要依靠代表主動(dòng)履職，積極深入基層進(jìn)行調(diào)研，走訪群眾來(lái)了解群眾需求。

（四）完善監(jiān)督和懲罰機(jī)制。目前《代表法》有一些規(guī)定體現(xiàn)了對(duì)人大代表的監(jiān)督，但是這些規(guī)定還是過(guò)于籠統(tǒng)，很難起到實(shí)質(zhì)性的效果。因此建議我國(guó)《代表法》對(duì)代表的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定。具體而言，建議規(guī)定代表定期公開(kāi)履職的信息，直選代表定期對(duì)選民進(jìn)行述職說(shuō)明履職情況，對(duì)于選民的建議上報(bào)后進(jìn)行及時(shí)反饋等。此外，為了督促人大代表更好地履職和不濫用代表職權(quán)，建議規(guī)定人大代表違反職責(zé)的法律責(zé)任，包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

（四）落實(shí)罷免機(jī)制。目前我國(guó)《選舉法》對(duì)代表的罷免也做出了規(guī)定，但是實(shí)際上卻很少有選民行使這一罷免權(quán)。原因主要有兩個(gè)：一是由于對(duì)罷免案受案機(jī)關(guān)的權(quán)限規(guī)定不明確;二是罷免的理由單一，很少選民因?qū)Υ淼穆穆毑粷M而提出罷免案⑤。

因此，建議對(duì)罷免受案機(jī)關(guān)的權(quán)限進(jìn)行具體規(guī)定，即為僅對(duì)選民提出的罷免案提出程序性的審查即可，不做實(shí)質(zhì)審查，防止隨意否決選民的罷免案;其次，建議完善罷免的救濟(jì)制度，規(guī)定選民如果對(duì)罷免結(jié)果不滿，可以提起訴訟予以救濟(jì)。

【參考文獻(xiàn)】

① 陳俊.論人大主導(dǎo)立法所涉若干重要關(guān)系及其立法權(quán)行使[J].政治與法律，2017（06）：2-15.

② 陳文，胡勝全.從確認(rèn)到競(jìng)爭(zhēng)：人大代表選舉的現(xiàn)存問(wèn)題與改革向度[J].深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2013（03）：68-73.

③ 陳應(yīng)珍.人大代表退出機(jī)制的困境與出路——兼議“建議辭職制度”[J].福州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2008（06）：78-81.

④ 效世偉，裴龍清.人大代表專職制：實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的現(xiàn)實(shí)路徑——兼論羅江縣“人大代表專職制”改革經(jīng)驗(yàn)[J].南京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（01）：54-57.

⑤ 陳應(yīng)珍.人大代表退出機(jī)制的困境與出路——兼議“建議辭職制度”[J].福州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2008（06）：78-81.

作者簡(jiǎn)介：郭文婕（1995-），女，山西省大同市人，海南大學(xué)在讀法律（法學(xué)）碩士，570228，研究方向?yàn)槊裆谭ā?/p>