高飛英

【摘要】2010年10月28日，我國頒布了《社會保險法》。其中第41條、42條對工傷補償先行支付制度做了明確規(guī)定，致使工傷勞動者在工傷醫(yī)療急需時能夠得到補償，但在實踐中仍存在一定的問題，表明該制度仍存在著許多的不足。本文首先對工傷保險基金先行支付制度的基本概念進(jìn)行概述，然后論證了工傷保險基金先行支付在主體范圍有限、申請程序繁雜、追償難度大以及所引發(fā)的基金風(fēng)險等方面存在的問題，并就這些缺陷提出了在申請主體、申請程序、追償機制以及完善監(jiān)督上的建議。

【關(guān)鍵詞】先行支付 ?工傷保險 ?基金風(fēng)險 ?追償

一、工傷保險基金先行支付法律制度概述

在近幾年，我國創(chuàng)建了一系列體現(xiàn)以維護(hù)農(nóng)民工為代表等弱勢群體利益的制度，但是現(xiàn)實中我們?nèi)匀豢梢钥吹竭@些弱勢群體權(quán)益受到侵犯，因此我們應(yīng)當(dāng)在制度層面上保護(hù)弱勢群體的利益。社會保險基金先行付出制度正是在這樣的背景下孕育產(chǎn)生，其良好地運行將能有效緩解現(xiàn)在社會實踐中廣泛存在的支付難問題。

依據(jù)社會保險法定義，該項法律是指普通職工因工受傷后，由于雇主所在單位沒有依法繳納工傷保險賠償費而使受傷職工沒有得到依法賠償。在這種情況下，則由工傷保險基金先行付出工傷職工賠償費用，然后社會保險包辦機構(gòu)對用人單位或第三人舉行追償。

通過對該制度進(jìn)一步深入分析，我們可以得知其包括先行支付和追償兩個部分。其中先行支付是基礎(chǔ)，同時也是行使追償權(quán)的先決條件。而追償是該制度的必要組成部分，目的是能夠有效維持先行支付資金的穩(wěn)定性。

二、工傷保險基金先行支付制度存在的問題

（一）支付主體不明確

能夠申請先行支付的主體的本應(yīng)是廣大勞動者人群;而勞動者也有法律權(quán)力加入工傷保險，然而，工傷保險基金先行支付申請的主體卻是交付過保險的合法職工，這只是勞動關(guān)系的一部分，這也將非法的企業(yè)機構(gòu)的職工排除在外。

依據(jù)工傷保險條例，非法用工僅限于兩種情況：第一種是用人單位沒有雇傭職工的權(quán)力;第二種是具有用工權(quán)力的企業(yè)非法招收未滿年齡的非法工作者。目前，在我國仍然有許多非法用工的情況。由于非法用工自身存在違法性，用人單位無法為勞動者購買工傷保險，導(dǎo)致我國工傷保險參保率極低。仔細(xì)分析我國有關(guān)規(guī)定后會發(fā)現(xiàn)，它們均一致的將非法用工排除先行支付制度之外。在非法用工的過程中，一旦出現(xiàn)事故造成人員傷亡的情況時，受傷人員不能向社保經(jīng)辦機構(gòu)申請先行支付，只能依據(jù)《賠償辦法》的規(guī)定，向非法用工單位請求支付一次性賠償。這樣一來，勞動者權(quán)利得不到保障。但他們和那些在合法用人單位工作的勞動者一樣，都進(jìn)行了勞動，卻因用工單位的性質(zhì)不同而受到區(qū)別對待，這樣的制度安排是不合理的。

（二）申請程序繁雜

建立先行支付制度的初衷，是為了保證因工受傷職工能依法獲得賠償。確保用人單位不支付時，受傷員工的權(quán)益能夠得到有效保障。但是根據(jù)《暫行辦法》，職工發(fā)生工傷事故申請工傷保險先行支付需進(jìn)行工傷鑒定，認(rèn)定合格之后，才可獲得賠償;這樣一來，鑒定成為了工傷認(rèn)定必經(jīng)階段。而與之有關(guān)的認(rèn)定流程非常復(fù)雜。耗時的漫長，大大減少了申請先行支付的賠償和治療支出的實際迫切性和效率性，而申請的條件非常嚴(yán)格，影響了先行支付制度的效益性，這與社會保險的原意不符。

（三）追償困難大

追償機制實行困難的根本原因在于負(fù)責(zé)追償措施的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法律權(quán)力不夠，導(dǎo)致現(xiàn)在的追償機制對工作機構(gòu)和違反法律的第三人的懲罰力度不夠，不能造成有效的威脅。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)追償權(quán)力不夠，沒有強制性。造成社會保險經(jīng)辦機構(gòu)對違法機構(gòu)的追償權(quán)力不足，對違法機構(gòu)和個人沒有約束力，法律規(guī)定沒有給予社保經(jīng)辦機構(gòu)有效的權(quán)力。社保經(jīng)辦機構(gòu)的追償權(quán)力過于雞肋，致使追償機制的實施變得異常艱難。

（四）引發(fā)基金風(fēng)險

基金風(fēng)險是先行支付制度面對的最大挑戰(zhàn)。工傷保險基金的資金來源是用人單位參保支付的工傷保險費用，而先行支付制度的確立使得該基金的支出增加，既要承擔(dān)依法參保的用人單位受傷職工的工傷保險風(fēng)險，還要支付未依法參保的用人單位的職工的工傷費用，增加了基金風(fēng)險。這項制度雖在我國執(zhí)行多年，但實際執(zhí)行情況卻差強人意。目前該項制度的施行已擴大到全國大部分省級行政地區(qū)，但根據(jù)現(xiàn)實情況來完善實施細(xì)則的地區(qū)卻寥寥無幾，社會保險經(jīng)辦部門以缺乏實施細(xì)則為由回絕工傷職工的先行支付申請的情況十分嚴(yán)重。正是因為存在這些阻礙，該項制度的落實受到了嚴(yán)重的影響，對于處在弱勢地位的勞動者而言，他們的利益在很大程度上沒有能夠如最初所愿切實地得到保障。由此可見，該制度成立至今遠(yuǎn)沒有實現(xiàn)最初的立法本意。工傷保險基金先行支付既是立法上的亮點，更是施行中的一個難點，探尋該制度完善的可行途徑已經(jīng)迫不及待。

三、工傷保險基金先行支付制度完善措施

（一）進(jìn)一步明確申請主體

社會保險法中應(yīng)當(dāng)明確非法用工單位與先行支付有關(guān)的申請權(quán)。對此，應(yīng)當(dāng)將工傷保險的受益范圍進(jìn)行擴大，將非法用工單位納入到先行支付的范圍中來，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)在進(jìn)行先行支付后再向非法用工單位進(jìn)行合理的追償。這種做法的依據(jù)有：首先，對用人單位的主體是否合法進(jìn)行區(qū)分是沒有實際意義的，導(dǎo)致先行支付的主要原因是用人單位未依法繳納保險費，與單位的合法性之間沒有聯(lián)系;其次，有關(guān)規(guī)定要求沒有參保的用人機構(gòu)以及非法用工機構(gòu)都具有工傷補償責(zé)任;最后，最需要該項制度幫助的，正是那些在非法用工機構(gòu)工作的受傷職工，所以不能將非法用工機構(gòu)的員工排除在范圍之外，這樣才能有效維護(hù)他們的利益，體現(xiàn)社會的公平正義。

（二）進(jìn)一步簡化申請過程

工傷保險基金先行支付建立的目的是使勞動者能在最佳治療時機期間得到救助。因此，職工能否實現(xiàn)其權(quán)益的關(guān)鍵取決于程序上的高效性。首先，我們應(yīng)當(dāng)將簡便作為支付的立法的宗旨，使職工能夠進(jìn)行及時的救助。其次，工傷認(rèn)定、勞動關(guān)系的確認(rèn)與先行支付這三個環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，將它們合并為一個環(huán)節(jié)可以極大的縮短勞動者維權(quán)的時間。我們可以在社會保險經(jīng)辦機構(gòu)設(shè)立專門的認(rèn)定部門，提高工傷判定的速度。受傷職工僅需提供一份證明材料，就可以獲得先行支付。

在認(rèn)定勞動關(guān)系時，可以分為兩種情況對待。對于急需支付醫(yī)療費用的那部分工傷者，應(yīng)當(dāng)廢除工傷認(rèn)定的有關(guān)程序，在審核確定了勞動關(guān)系后，就能獲得先行支付醫(yī)療費用。對于遭受一般工傷事故的那部分工傷者，應(yīng)當(dāng)按工傷認(rèn)定的程序進(jìn)行，提高工傷認(rèn)定的效率。簡化先行支付申請所需的與工傷認(rèn)定有關(guān)的材料，縮短認(rèn)定時間。

（三）健全追償機制

工傷保險基金先行支付制度目前存在的最嚴(yán)竣的問題是在追償機制上不夠健全。我國在追償權(quán)的設(shè)置上較為軟弱，缺乏威懾力，不能對用人單位起到約束作用。為了完善追償制度，一方面，需要賦予社會保險經(jīng)辦機構(gòu)關(guān)于追償上的懲罰權(quán)利，使其運用權(quán)利不受約束，能夠加大對違法單位的懲戒力度。其中，提高用人單位違法不為其職工繳納保險費上的罰款金額上限，加大用人單位的違法成本是必然趨勢。另一方面，在用人單位在實體不存在時，追繳難度較大。需要建立相應(yīng)的程序來實現(xiàn)追償費用，警惕用人單位以惡意注銷法人資格的方式來逃避追償責(zé)任。

（四）嚴(yán)格控制制度中的風(fēng)險

資金的保障體制不健全是我國該制度推進(jìn)進(jìn)程緩慢的主要因素。我們應(yīng)當(dāng)在工傷保險基金中設(shè)立專項資金，工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)對部分工傷勞動者從中進(jìn)行先行支付。先行支付專項資金建立的資金來源可以從政府的補助以及個人、團(tuán)體的慈善捐助、對單位不繳納保險費的違法行為所進(jìn)行的罰款中獲得。這樣，既能有效保證先行支付資金的充足，又可以降低基金所存在的潛在安全風(fēng)險。與此同時，還可以設(shè)立管理專項資金的部門，對專項資金進(jìn)行單獨的核算，以此保證基金的有效運行，保證資金的安全，同時也能為需要進(jìn)行先行支付的職工提供及時的救助與賠償。

四、總結(jié)

我國工傷保險先行支付制度的頒布，有助于職工在遭受意外傷害時得到及時有效的治療，維護(hù)職工的權(quán)益，同時有利于社會的穩(wěn)定。制度實施至今已滿5年，雖然期間也取得了一定的成績，在一定程度上對工傷職工的合法權(quán)益予以維護(hù)。但我國初次立法建立該制度，不盡人意地方還有很多。誠然，制度的完善并非一蹴而就，需要經(jīng)歷一個漫長的過程，后續(xù)還需要理論界和實務(wù)界的共同努力。

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