劉陽婷

摘 要 截至2019年5月末，政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)上項(xiàng)目管理庫共收集PPP項(xiàng)目8921個(gè)，金額135，233.90億元。這些項(xiàng)目多是關(guān)系民生的項(xiàng)目，并且涉及金額較大，涉及面較廣，建設(shè)期和運(yùn)行期都較長，因此需要重點(diǎn)關(guān)注。研究發(fā)現(xiàn)，很多PPP項(xiàng)目在運(yùn)作過程中存在較多問題，因此，需要找出問題所在并采取措施予以規(guī)范。本文首先對(duì)PPP項(xiàng)目做了一個(gè)簡單的介紹，并分析了其主要運(yùn)作模式;其次分析了PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理中存在的主要問題，包括資產(chǎn)權(quán)屬不清、整個(gè)項(xiàng)目收支由聯(lián)合中標(biāo)的社會(huì)資本方各自核算，不對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證，預(yù)算編制不合理，工程造價(jià)預(yù)算隨意變動(dòng)，民營社會(huì)資本方占有政府無償劃入PPP項(xiàng)目公司的資產(chǎn)，聯(lián)合投標(biāo)體的社會(huì)資本方之間、項(xiàng)目聯(lián)合供應(yīng)商之間的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)、金額不明確，項(xiàng)目公司關(guān)聯(lián)交易可能存在利益輸送，項(xiàng)目公司籌資存在困難，成本管控存在問題，項(xiàng)目公司的考核機(jī)制不健全，存在負(fù)債、擔(dān)保、抵押披露的完整性問題;最后針對(duì)這些問題，提出了相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞 PPP項(xiàng)目 財(cái)務(wù)管理 問題 措施

一、PPP項(xiàng)目概述

（一）PPP項(xiàng)目簡介

PPP（Public—Private—Partnership）模式，指政府與社會(huì)資本利用各自的優(yōu)勢，通過合同規(guī)范合作事宜，共同建設(shè)、運(yùn)營、管理公共基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、交通運(yùn)輸工程、生態(tài)建設(shè)環(huán)保工程以及惠及民生的污水處理、教育、醫(yī)療、供水、供熱、養(yǎng)老等工程項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)互利共贏。一般由政府授權(quán)一個(gè)國有企業(yè)或國有融資平臺(tái)公司作為政府持股方，采用公開招標(biāo)的方式選擇社會(huì)資本與其合作，政府方的出資比例一般在35%以下，社會(huì)資金占絕大多數(shù)出資比例。社會(huì)資本方可以是國有企業(yè)也可以是民營企業(yè)，但政府在招標(biāo)時(shí)會(huì)選擇有豐富的相應(yīng)項(xiàng)目運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)、建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和相應(yīng)專業(yè)技術(shù)水平的公司。

（二）PPP項(xiàng)目的主要運(yùn)作模式

PPP項(xiàng)目一般采取以下運(yùn)作模式：BOT（建設(shè)—運(yùn)營—移交）模式、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交）模式、BTO（建設(shè)—移交—運(yùn)營）模式、BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營）模式。項(xiàng)目建成后的回收機(jī)制有使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助，或使用者付費(fèi)與可行性缺口補(bǔ)助二者的結(jié)合。

二、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理中存在的問題

（一）資產(chǎn)權(quán)屬不清、整個(gè)項(xiàng)目收支由聯(lián)合中標(biāo)的社會(huì)資本方各自核算

有些項(xiàng)目涉及民生工程，時(shí)間緊迫，企業(yè)在沒有經(jīng)過詳細(xì)項(xiàng)目論證、未簽訂合同、未成立項(xiàng)目公司的情況下，依據(jù)政府指示就開始建造或運(yùn)作了，會(huì)存在以下問題：

1.資產(chǎn)權(quán)屬不清。前期與供應(yīng)商簽訂的一些合同是以中標(biāo)社會(huì)資本方的名義簽訂的，如果后期成立PPP項(xiàng)目公司，成立之前簽訂的合同締約方與項(xiàng)目公司單位名稱不一致、發(fā)票抬頭單位與項(xiàng)目公司單位不一致、銀行付款憑證上的付款方與項(xiàng)目公司單位不一致，故存在法律風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)合同對(duì)應(yīng)資產(chǎn)權(quán)屬不清。

2.無法統(tǒng)一核算。整個(gè)項(xiàng)目由社會(huì)資本方各家核算各家的收支，沒有整個(gè)項(xiàng)目的收入支出情況。完工后，財(cái)政局審批后的工程造價(jià)在這幾個(gè)聯(lián)合體之間如何分配在合同中沒有約定，運(yùn)營后分成比例也沒有在合同中約定，造成每年需要在聯(lián)合體之間協(xié)商，不利于未來收入成本支出的預(yù)算預(yù)測和執(zhí)行。

3.資產(chǎn)管理存在漏洞。聯(lián)合體一方在管理自己投資的資產(chǎn)時(shí)，會(huì)將其與其他業(yè)務(wù)的資產(chǎn)放在同一個(gè)系統(tǒng)中集中管理，雖然能查詢到自己投資的所有領(lǐng)用材料情況，但對(duì)應(yīng)的出入庫單號(hào)碼不連續(xù)，因?yàn)榕c其他業(yè)務(wù)統(tǒng)一編號(hào)，因此在資產(chǎn)管理方面會(huì)存在漏洞。

（二）不進(jìn)行項(xiàng)目可行性論證，預(yù)算編制不合理

PPP項(xiàng)目建設(shè)周期和運(yùn)營周期長、投資金額大，未來不確定性因素較多，比如政治因素、經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素、物價(jià)變動(dòng)因素、成本上漲因素等，財(cái)務(wù)部門不懂工程造價(jià)、工程人員不懂估值法和未來收益以及現(xiàn)金流預(yù)測。項(xiàng)目不經(jīng)過充分論證和預(yù)算，導(dǎo)致在簽訂合同確定金額時(shí)存在盲目的情況，后期執(zhí)行時(shí)預(yù)算修改變動(dòng)大，也不利于后面的成本控制。

（三）工程造價(jià)預(yù)算隨意變動(dòng)

預(yù)算和實(shí)際成本之間總會(huì)有偏差，因此在建設(shè)過程中總會(huì)有增加工程造價(jià)預(yù)算或者減少預(yù)算的情況，當(dāng)然大部分是增加工程造價(jià)，因此給未來資金支出控制、成本控制增加了變數(shù)，使既定的預(yù)算控制成為擺設(shè)，也會(huì)使資金籌集跟不上實(shí)際需求。

出現(xiàn)預(yù)算偏差有設(shè)計(jì)上的原因，有物價(jià)上漲的因素，也有企業(yè)先以低價(jià)爭取到項(xiàng)目，后期再擴(kuò)大規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的情況，還有一些人為故意抬高造價(jià)的情況。

（四）民營社會(huì)資本方占有政府無償劃入PPP項(xiàng)目公司的資產(chǎn)

由于項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)中政府方出資比例一般較低，民營資本方占大多數(shù)股權(quán)比例，政府無償劃入PPP項(xiàng)目公司的土地或其他資產(chǎn)會(huì)被民營社會(huì)資本方占有，從而存在國有資產(chǎn)流失的問題。

（五）聯(lián)合投標(biāo)體的社會(huì)資本方之間、項(xiàng)目聯(lián)合供應(yīng)商之間的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)、金額不明確

政府在選擇社會(huì)資本方時(shí)，中標(biāo)者往往是聯(lián)合投標(biāo)體，2～3家公司共同完成，但在后續(xù)簽訂合同時(shí)沒有確定聯(lián)合體各自的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。如果只是其中一家社會(huì)資本方負(fù)責(zé)建造的一部分工程出現(xiàn)質(zhì)量問題，而由所有股東按出資比例承擔(dān)，會(huì)存在不公平和國有資金流失的情況。

項(xiàng)目公司在選擇供應(yīng)商時(shí)，有時(shí)是聯(lián)合體中標(biāo)，但簽訂合同時(shí)未明確各自的責(zé)任、金額及承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，不利于財(cái)務(wù)管理和核算。另外，選擇供應(yīng)商的要求、制度也不健全。

（六）項(xiàng)目公司關(guān)聯(lián)交易可能存在利益輸送

項(xiàng)目公司在成立后，會(huì)采購物資進(jìn)行施工，但是否可以向PPP項(xiàng)目公司的股東或關(guān)聯(lián)方采購，采購價(jià)格如何控制，國家并沒有文件進(jìn)行規(guī)范，有時(shí)會(huì)存在關(guān)聯(lián)方利益輸送問題。

（七）項(xiàng)目公司籌資存在困難

由于PPP項(xiàng)目投資期限長、投資金額大、回收慢、投資收益率較低，很多公司不愿涉及此類項(xiàng)目，特別是在建設(shè)期投資額大且沒有收益的情況下，金融機(jī)構(gòu)或其他企業(yè)都不愿提供貸款。

（八）完善制度，加強(qiáng)成本管控

充分征求各方意見，建立并有效執(zhí)行資金管理制度和成本控制制度，同時(shí)實(shí)施全面預(yù)算控制手段，建立相關(guān)制度，采取自下而上、自上而下相結(jié)合的方式編制年度預(yù)算、季度預(yù)算，各個(gè)部門人員均參與預(yù)算編制、執(zhí)行及考核評(píng)價(jià)過程，樹立全員管控成本和資金的意識(shí)。

對(duì)于前期建設(shè)造價(jià)的控制，除了通過預(yù)算、復(fù)核預(yù)算外，建議在政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)上公開已完工項(xiàng)目造價(jià)以供參考，公開詳細(xì)建設(shè)規(guī)模，包括污水處理噸數(shù)、設(shè)備、土方、消防機(jī)電、主體框架、海綿工程面積、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)時(shí)間段等，或者國家頒布各類PPP工程項(xiàng)目造價(jià)清單報(bào)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（九）建立績效考核制度和追責(zé)機(jī)制

規(guī)定各個(gè)崗位的詳細(xì)職責(zé)，從各個(gè)崗位職責(zé)中提取考核指標(biāo)進(jìn)行考核，包括成本超預(yù)算考核，崗位職責(zé)執(zhí)行的差錯(cuò)率、事故率、回款率等。對(duì)于社會(huì)資本方合作建設(shè)的項(xiàng)目，通過合作協(xié)議規(guī)定各方的責(zé)任比例、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比例、損失追責(zé)機(jī)制，規(guī)避出現(xiàn)損失無人承擔(dān)責(zé)任的情況。

（十）采取措施，保證核算和披露的完整性和正確性

PPP項(xiàng)目公司在建設(shè)階段可以通過第三方監(jiān)理機(jī)構(gòu)在每個(gè)項(xiàng)目完工時(shí)、每年末時(shí)出具蓋章的工程量證明，財(cái)務(wù)按照它的工程量證明及時(shí)列入工程成本和對(duì)應(yīng)的應(yīng)付款科目或銀行存款科目。

財(cái)務(wù)部建立統(tǒng)一連續(xù)編號(hào)的合同臺(tái)賬，指定財(cái)務(wù)人員管理臺(tái)賬和對(duì)應(yīng)的合同，并在每月末對(duì)每份合同內(nèi)容與財(cái)務(wù)賬上的執(zhí)行情況進(jìn)行核對(duì)，對(duì)合同執(zhí)行情況與對(duì)應(yīng)工程部人員、財(cái)務(wù)人員、收款負(fù)責(zé)人員進(jìn)行核對(duì)，驗(yàn)證是否存在未入賬的成本費(fèi)用、負(fù)債，并記錄擔(dān)保、抵押以備查賬。

負(fù)責(zé)供應(yīng)商核算的財(cái)務(wù)人員年末要與供應(yīng)商及時(shí)核對(duì)余額和發(fā)生額。負(fù)責(zé)成本的財(cái)務(wù)人員年末、季末要對(duì)賬上發(fā)生的明細(xì)與預(yù)算、第三方監(jiān)理的工程預(yù)算進(jìn)行核對(duì)，驗(yàn)證負(fù)債的完整性。

四、結(jié)語

由于PPP項(xiàng)目涉及面廣，資金需要量大，建設(shè)和營運(yùn)周期長，因此在項(xiàng)目執(zhí)行過程中總會(huì)存在一些問題，但如果項(xiàng)目經(jīng)充分論證、成立項(xiàng)目公司后再運(yùn)作，聘請(qǐng)專業(yè)的第三方監(jiān)理造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算和監(jiān)控，事前簽訂合同約定各方的權(quán)利、義務(wù)，制定風(fēng)險(xiǎn)、金額和問責(zé)機(jī)制，執(zhí)行全面預(yù)算控制和考核制度，健全政府資金使用規(guī)定，加強(qiáng)成本管控等，就能規(guī)避財(cái)務(wù)管理中的一系列問題。

（作者單位為北京興華會(huì)計(jì)師事務(wù)所<特殊普通合伙>）

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