劉陽婷

摘 要 截至2019年5月末，政府和社會資本合作中心網(wǎng)上項目管理庫共收集PPP項目8921個，金額135，233.90億元。這些項目多是關(guān)系民生的項目，并且涉及金額較大，涉及面較廣，建設(shè)期和運行期都較長，因此需要重點關(guān)注。研究發(fā)現(xiàn)，很多PPP項目在運作過程中存在較多問題，因此，需要找出問題所在并采取措施予以規(guī)范。本文首先對PPP項目做了一個簡單的介紹，并分析了其主要運作模式;其次分析了PPP項目財務(wù)管理中存在的主要問題，包括資產(chǎn)權(quán)屬不清、整個項目收支由聯(lián)合中標的社會資本方各自核算，不對項目進行可行性論證，預(yù)算編制不合理，工程造價預(yù)算隨意變動，民營社會資本方占有政府無償劃入PPP項目公司的資產(chǎn)，聯(lián)合投標體的社會資本方之間、項目聯(lián)合供應(yīng)商之間的責任、風險、金額不明確，項目公司關(guān)聯(lián)交易可能存在利益輸送，項目公司籌資存在困難，成本管控存在問題，項目公司的考核機制不健全，存在負債、擔保、抵押披露的完整性問題;最后針對這些問題，提出了相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞 PPP項目 財務(wù)管理 問題 措施

一、PPP項目概述

（一）PPP項目簡介

PPP（Public—Private—Partnership）模式，指政府與社會資本利用各自的優(yōu)勢，通過合同規(guī)范合作事宜，共同建設(shè)、運營、管理公共基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、交通運輸工程、生態(tài)建設(shè)環(huán)保工程以及惠及民生的污水處理、教育、醫(yī)療、供水、供熱、養(yǎng)老等工程項目，實現(xiàn)互利共贏。一般由政府授權(quán)一個國有企業(yè)或國有融資平臺公司作為政府持股方，采用公開招標的方式選擇社會資本與其合作，政府方的出資比例一般在35%以下，社會資金占絕大多數(shù)出資比例。社會資本方可以是國有企業(yè)也可以是民營企業(yè)，但政府在招標時會選擇有豐富的相應(yīng)項目運營管理經(jīng)驗、建設(shè)經(jīng)驗和相應(yīng)專業(yè)技術(shù)水平的公司。

（二）PPP項目的主要運作模式

PPP項目一般采取以下運作模式：BOT（建設(shè)—運營—移交）模式、TOT（轉(zhuǎn)讓—運營—移交）模式、BTO（建設(shè)—移交—運營）模式、BOO（建設(shè)—擁有—運營）模式。項目建成后的回收機制有使用者付費、政府付費、可行性缺口補助，或使用者付費與可行性缺口補助二者的結(jié)合。

二、PPP項目財務(wù)管理中存在的問題

（一）資產(chǎn)權(quán)屬不清、整個項目收支由聯(lián)合中標的社會資本方各自核算

有些項目涉及民生工程，時間緊迫，企業(yè)在沒有經(jīng)過詳細項目論證、未簽訂合同、未成立項目公司的情況下，依據(jù)政府指示就開始建造或運作了，會存在以下問題：

1.資產(chǎn)權(quán)屬不清。前期與供應(yīng)商簽訂的一些合同是以中標社會資本方的名義簽訂的，如果后期成立PPP項目公司，成立之前簽訂的合同締約方與項目公司單位名稱不一致、發(fā)票抬頭單位與項目公司單位不一致、銀行付款憑證上的付款方與項目公司單位不一致，故存在法律風險，同時合同對應(yīng)資產(chǎn)權(quán)屬不清。

2.無法統(tǒng)一核算。整個項目由社會資本方各家核算各家的收支，沒有整個項目的收入支出情況。完工后，財政局審批后的工程造價在這幾個聯(lián)合體之間如何分配在合同中沒有約定，運營后分成比例也沒有在合同中約定，造成每年需要在聯(lián)合體之間協(xié)商，不利于未來收入成本支出的預(yù)算預(yù)測和執(zhí)行。

3.資產(chǎn)管理存在漏洞。聯(lián)合體一方在管理自己投資的資產(chǎn)時，會將其與其他業(yè)務(wù)的資產(chǎn)放在同一個系統(tǒng)中集中管理，雖然能查詢到自己投資的所有領(lǐng)用材料情況，但對應(yīng)的出入庫單號碼不連續(xù)，因為與其他業(yè)務(wù)統(tǒng)一編號，因此在資產(chǎn)管理方面會存在漏洞。

（二）不進行項目可行性論證，預(yù)算編制不合理

PPP項目建設(shè)周期和運營周期長、投資金額大，未來不確定性因素較多，比如政治因素、經(jīng)濟環(huán)境因素、物價變動因素、成本上漲因素等，財務(wù)部門不懂工程造價、工程人員不懂估值法和未來收益以及現(xiàn)金流預(yù)測。項目不經(jīng)過充分論證和預(yù)算，導致在簽訂合同確定金額時存在盲目的情況，后期執(zhí)行時預(yù)算修改變動大，也不利于后面的成本控制。

（三）工程造價預(yù)算隨意變動

預(yù)算和實際成本之間總會有偏差，因此在建設(shè)過程中總會有增加工程造價預(yù)算或者減少預(yù)算的情況，當然大部分是增加工程造價，因此給未來資金支出控制、成本控制增加了變數(shù)，使既定的預(yù)算控制成為擺設(shè)，也會使資金籌集跟不上實際需求。

出現(xiàn)預(yù)算偏差有設(shè)計上的原因，有物價上漲的因素，也有企業(yè)先以低價爭取到項目，后期再擴大規(guī)模、提高建設(shè)標準的情況，還有一些人為故意抬高造價的情況。

（四）民營社會資本方占有政府無償劃入PPP項目公司的資產(chǎn)

由于項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)中政府方出資比例一般較低，民營資本方占大多數(shù)股權(quán)比例，政府無償劃入PPP項目公司的土地或其他資產(chǎn)會被民營社會資本方占有，從而存在國有資產(chǎn)流失的問題。

（五）聯(lián)合投標體的社會資本方之間、項目聯(lián)合供應(yīng)商之間的責任、風險、金額不明確

政府在選擇社會資本方時，中標者往往是聯(lián)合投標體，2～3家公司共同完成，但在后續(xù)簽訂合同時沒有確定聯(lián)合體各自的責任和風險。如果只是其中一家社會資本方負責建造的一部分工程出現(xiàn)質(zhì)量問題，而由所有股東按出資比例承擔，會存在不公平和國有資金流失的情況。

項目公司在選擇供應(yīng)商時，有時是聯(lián)合體中標，但簽訂合同時未明確各自的責任、金額及承擔的風險，不利于財務(wù)管理和核算。另外，選擇供應(yīng)商的要求、制度也不健全。

（六）項目公司關(guān)聯(lián)交易可能存在利益輸送

項目公司在成立后，會采購物資進行施工，但是否可以向PPP項目公司的股東或關(guān)聯(lián)方采購，采購價格如何控制，國家并沒有文件進行規(guī)范，有時會存在關(guān)聯(lián)方利益輸送問題。

（七）項目公司籌資存在困難

由于PPP項目投資期限長、投資金額大、回收慢、投資收益率較低，很多公司不愿涉及此類項目，特別是在建設(shè)期投資額大且沒有收益的情況下，金融機構(gòu)或其他企業(yè)都不愿提供貸款。

（八）完善制度，加強成本管控

充分征求各方意見，建立并有效執(zhí)行資金管理制度和成本控制制度，同時實施全面預(yù)算控制手段，建立相關(guān)制度，采取自下而上、自上而下相結(jié)合的方式編制年度預(yù)算、季度預(yù)算，各個部門人員均參與預(yù)算編制、執(zhí)行及考核評價過程，樹立全員管控成本和資金的意識。

對于前期建設(shè)造價的控制，除了通過預(yù)算、復核預(yù)算外，建議在政府和社會資本合作中心網(wǎng)上公開已完工項目造價以供參考，公開詳細建設(shè)規(guī)模，包括污水處理噸數(shù)、設(shè)備、土方、消防機電、主體框架、海綿工程面積、建設(shè)地點、建設(shè)時間段等，或者國家頒布各類PPP工程項目造價清單報價標準。

（九）建立績效考核制度和追責機制

規(guī)定各個崗位的詳細職責，從各個崗位職責中提取考核指標進行考核，包括成本超預(yù)算考核，崗位職責執(zhí)行的差錯率、事故率、回款率等。對于社會資本方合作建設(shè)的項目，通過合作協(xié)議規(guī)定各方的責任比例、承擔的風險比例、損失追責機制，規(guī)避出現(xiàn)損失無人承擔責任的情況。

（十）采取措施，保證核算和披露的完整性和正確性

PPP項目公司在建設(shè)階段可以通過第三方監(jiān)理機構(gòu)在每個項目完工時、每年末時出具蓋章的工程量證明，財務(wù)按照它的工程量證明及時列入工程成本和對應(yīng)的應(yīng)付款科目或銀行存款科目。

財務(wù)部建立統(tǒng)一連續(xù)編號的合同臺賬，指定財務(wù)人員管理臺賬和對應(yīng)的合同，并在每月末對每份合同內(nèi)容與財務(wù)賬上的執(zhí)行情況進行核對，對合同執(zhí)行情況與對應(yīng)工程部人員、財務(wù)人員、收款負責人員進行核對，驗證是否存在未入賬的成本費用、負債，并記錄擔保、抵押以備查賬。

負責供應(yīng)商核算的財務(wù)人員年末要與供應(yīng)商及時核對余額和發(fā)生額。負責成本的財務(wù)人員年末、季末要對賬上發(fā)生的明細與預(yù)算、第三方監(jiān)理的工程預(yù)算進行核對，驗證負債的完整性。

四、結(jié)語

由于PPP項目涉及面廣，資金需要量大，建設(shè)和營運周期長，因此在項目執(zhí)行過程中總會存在一些問題，但如果項目經(jīng)充分論證、成立項目公司后再運作，聘請專業(yè)的第三方監(jiān)理造價咨詢機構(gòu)進行預(yù)算和監(jiān)控，事前簽訂合同約定各方的權(quán)利、義務(wù)，制定風險、金額和問責機制，執(zhí)行全面預(yù)算控制和考核制度，健全政府資金使用規(guī)定，加強成本管控等，就能規(guī)避財務(wù)管理中的一系列問題。

（作者單位為北京興華會計師事務(wù)所<特殊普通合伙>）

參考文獻

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