●楊祥時

進入新時代，發(fā)展不平衡不充分的突出問題，存在于社會生活的各個方面、各個領(lǐng)域。就現(xiàn)行財政預(yù)算管理的情況來看，事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)籌匹配缺失、資源與資產(chǎn)、資產(chǎn)與資金、資金與資本機轉(zhuǎn)缺陷，支出預(yù)算管理提質(zhì)缺位現(xiàn)象較為突出。集中體現(xiàn)在地方極度有限收入預(yù)算供給與日趨擴張的支出預(yù)算需求矛盾加劇，邊疆少數(shù)民族地區(qū)尤其是基層更加突出。由于預(yù)算收支缺口的不斷擴大，地方政府及其財政部門難于集中精力顧暇支出預(yù)算的績效管理，加之預(yù)算績效管理配套措施不健全，預(yù)算績效評價及再評價工作推進不力，評價結(jié)果缺乏定量定性的具體標準，說服力不強，結(jié)果運用在預(yù)算管理中作用發(fā)揮微弱，成效更顯蒼白。這些在現(xiàn)代財政預(yù)算制度建設(shè)發(fā)展中的突出問題，已經(jīng)成為財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，為實現(xiàn)和滿足人民日益增長的美好生活在資源配置、公平享有發(fā)展成果、民生需求、公共服務(wù)均等化等方面的制約因素。地方各級人大及其常委會應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)的實際，堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，著力通過全面履行法定職責(zé)有效促成這些突出問題的解決，這是各級人大及其常委會作為工作機關(guān)和代表機關(guān)的光榮使命，又是每一位人大代表和人大工作者的歷史責(zé)任。

為強化各級人大對政府預(yù)算的審查監(jiān)督工作，中共中央辦公廳2018年3月印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》。為著力解決好預(yù)算績效管理中存在的突出問題，以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口，中共中央、國務(wù)院于2018年9月份下發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》。

在反復(fù)學(xué)習(xí)新修訂施行的《中華人民共和國預(yù)算法》和中共中央國務(wù)院下發(fā)的“兩個意見”的體會基礎(chǔ)上，結(jié)合筆者長期從事人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的實踐，本文針對當(dāng)前預(yù)算審查監(jiān)督工作中存在的突出問題，圍繞地方基層人大及其常委會擔(dān)負起新時代預(yù)算審查監(jiān)督法定職責(zé)展開探討。

一、預(yù)算法定是國家治理的制度設(shè)計

黨的十八屆三中全會指出：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！鳖A(yù)算是財政體系的重要組成部分，是財政的核心。黨的十九大報告指出：“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，是新時代貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必然要求。

國家預(yù)算制度就是國家權(quán)力機構(gòu)對預(yù)算的監(jiān)督機制和預(yù)算編制結(jié)構(gòu)的總稱?！吨腥A人民共和國憲法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級政府組織法》《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱 《憲法》《地方組織法》《預(yù)算法》《監(jiān)督法》），對預(yù)算制度內(nèi)在的質(zhì)的“法制屬性、行政屬性、調(diào)控屬性、時間屬性”作出了細化規(guī)定，具體體現(xiàn)了國家政府預(yù)算“預(yù)測性、集中性、法律性、公開性、綜合性、年度性”的基本特征。

（一）預(yù)算法定主體及預(yù)算管理職權(quán)設(shè)計

我國現(xiàn)行預(yù)算制度對中央和地方各級預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整方案、決算賦予全國和地方各級人大及其常委會（立法機關(guān)）審查權(quán)、批準權(quán)、監(jiān)督權(quán)和撤銷權(quán)，賦予中央人民政府和地方各級人民政府預(yù)算編制權(quán)、預(yù)算及調(diào)整方案執(zhí)行權(quán)，對下級政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。中央及地方各級政府預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案經(jīng)本級人民代表大會及其常委會審查批準后，成為具有法律效力的預(yù)算文件，同級政府才能組織執(zhí)行。除人大及其常委會外的其他任何組織不具有對預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算的審批權(quán)，非經(jīng)同級人大及其常委會依照法定程序?qū)徟蚵男谐绦虿煌陚涞膶徟Y(jié)果，都是不合法的，都不具有法律效力。《預(yù)算法》第十三條明確規(guī)定“經(jīng)人民代表大會批準的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整，各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”。同時還對經(jīng)批準的地方各級預(yù)算，在執(zhí)行中符合《預(yù)算法》第六十七條規(guī)定的四種情形之一的，應(yīng)當(dāng)進行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)提請本級人大常委會審查批準，《預(yù)算法》第六十九條規(guī)定“未經(jīng)批準，不得調(diào)整預(yù)算”，《預(yù)算法》第七十條明令“經(jīng)批準的預(yù)算調(diào)整方案，各級政府應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行，未經(jīng)本法第六十九條規(guī)定的程序，各級政府不得作出預(yù)算調(diào)整的決定”（未經(jīng)同級人大或?qū)ｉT委員會、常委會或有關(guān)工作機構(gòu)初審或征求意見程序）。簡言之，就是政府預(yù)算、預(yù)算調(diào)整方案的成立和執(zhí)行結(jié)果（決算）都必須經(jīng)立法機關(guān)的審查和批準。這就是預(yù)算法定國家治理的基本制度設(shè)計。

（二）法定預(yù)算是國家治理的基礎(chǔ)和制度保障

政府預(yù)算、預(yù)算調(diào)整方案和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果（決算），經(jīng)立法機關(guān)依照法定程序?qū)彶楹团鷾市纬傻姆ǘA(yù)決算，集中體現(xiàn)了執(zhí)政黨的路線、方針、政策和國家意志，集中反映了為不斷實現(xiàn)人民對美好生活向往在政治、經(jīng)濟、文化、社會、民生、生態(tài)文明建設(shè)等各方面的措施保障，集中展現(xiàn)了政府預(yù)算分配、調(diào)節(jié)、反映、監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。法定預(yù)算是預(yù)算法定制度設(shè)計的結(jié)果體現(xiàn)，預(yù)算法定是法定預(yù)算的制度保障，二者相互聯(lián)系、互為前提，相互作用。

1、法定預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。按照“預(yù)算管理職權(quán)”授權(quán)職能設(shè)定，各級政府編制的預(yù)算草案，經(jīng)法定程序，報經(jīng)本級人民代表大會審查并獲得批準的本級預(yù)算（由統(tǒng)一制式數(shù)據(jù)表格和統(tǒng)一格式文字報告及數(shù)字文字混合補充說明的附件構(gòu)成），即為法定預(yù)算，就是具有法律效力和制度保證的政府年度集中性財政收支計劃。

我國長期的預(yù)算實踐證明，法定預(yù)算遵循并力求達到完整性、統(tǒng)一性、年度性、可靠性、公開性、分類性和平衡性原則的要求，是符合我國將長期處于社會主義初級階段，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制這一總體要求的，在新修改的《預(yù)算法》中得到充分的體現(xiàn)。

（1）法定預(yù)算要求政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括其全部的財政收支。也就是《預(yù)算法》（第三章預(yù)算收支范圍）明確規(guī)定的全口徑預(yù)算。這一完整性的約束不允許有預(yù)算之外的公共收支活動，也不允許有在預(yù)算規(guī)定范圍以外的財政活動。預(yù)算外合法收支活動以新修訂實施的《預(yù)算法》為終結(jié)，所有出臺實施的預(yù)算外法規(guī)就此廢止。

（2）法定預(yù)算要求政府預(yù)算收支應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一的程序進行計量和編審。也就是《預(yù)算法》（第四章預(yù)算編制）規(guī)定自上而下的統(tǒng)一部署、統(tǒng)一計量、統(tǒng)一管理要求，分級自下而上編審報批成為本級預(yù)算，并逐級匯總形成各級地方總預(yù)算和國家預(yù)算。這一統(tǒng)一性的規(guī)范界定各級政府只能成立一個預(yù)算，不能以臨時預(yù)算或其他名目另立預(yù)算，任何預(yù)算單位的收支都要以總額列入預(yù)算，不允許只列收支相抵后的凈額。有些地方政府提出“自我發(fā)展創(chuàng)造一個財政，向上爭取一個財政，融資舉債一個財政”的說法與和做法都是有?！稇椃ā芳啊额A(yù)算法》精神原則的。法定預(yù)算只能是一級政府一級財政一個預(yù)算。各級預(yù)算的編制、成立、執(zhí)行都必須是建立健全在相互制約、相互協(xié)調(diào)體制機制基礎(chǔ)之上的統(tǒng)一預(yù)算。

（3）法定預(yù)算要求政府應(yīng)當(dāng)按預(yù)算年度編審。也就是《預(yù)算法》（第十八條）規(guī)定的公歷制預(yù)算年度；預(yù)算年度內(nèi)政府所有的合規(guī)收支預(yù)測總額，都應(yīng)當(dāng)全部列入年度預(yù)算，不允許對預(yù)算年度之后的財政收支作出任何事先安排。換言之，就是對涉及未來預(yù)算年度已經(jīng)發(fā)生、正在發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的政府收或支財政事項，不得提前在本預(yù)算年度內(nèi)列收或列支。對涉及跨年度預(yù)算平衡需要的債權(quán)債務(wù)也只能按收付實現(xiàn)制要求在預(yù)算年度內(nèi)安排。這一年度性的原則框定了政府預(yù)算只能列編預(yù)算年度內(nèi)的收支，預(yù)算的組織執(zhí)行也只能在預(yù)算年度內(nèi)實施有效。

(4)法定預(yù)算要求政府預(yù)算的編審和批準所依據(jù)的信息資料必須真實可靠。也就是《預(yù)算法》（第三章預(yù)算收支范圍）規(guī)定的全口徑預(yù)算收支測算的法規(guī)政策依據(jù)、機構(gòu)人員定編、定崗、定員，法定授權(quán)履職事務(wù)專項支出預(yù)算標準、定額及支出預(yù)算績效目標等法定收支要件的真實可靠和精準配套。這一可靠性的嚴謹管控，不允許編制和批準法規(guī)政策依據(jù)、定編、定員、定額標準、預(yù)算支出績效目標不確切、不真實、不匹配、不可靠的預(yù)算。

（5）法定預(yù)算要求政府的全部收支都必須納入預(yù)算在獲經(jīng)立法權(quán)力機關(guān)審查批準后向社會公開。也就是《預(yù)算法》（第十四條、八十九條）規(guī)定的“三公開”，應(yīng)當(dāng)在批準后的二十日內(nèi)由本級政府財政部門和各部門向社會公開，“對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告應(yīng)當(dāng)向社會公開”，同時2018年3月中共中央《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》明確指出“各級審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對專項資金績效和政策執(zhí)行的審計監(jiān)督，并在向本級人大常委會報告年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告時予以重點反映”，明顯增強了公開透明預(yù)算制度的質(zhì)與量。這種公開性透明機制的運作，是國家治理民主化建設(shè)的彰顯，是以人民為中心理念陽光理財?shù)恼故?，是對納繳人充分尊重的重要形式，是人民獲得感、幸福感的充分體現(xiàn)。

（6）法定預(yù)算要求政府的各項收支必須依據(jù)其性質(zhì)明確地分門別類地在預(yù)算中清楚列示。也就是應(yīng)當(dāng)按《預(yù)算法》（第五條、第二十七條、第二十八條、第三十二條）規(guī)定的預(yù)算分類、預(yù)算收支范圍分類、預(yù)算收支科目分類的統(tǒng)一類別、統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一計量單位進行編審報批。《預(yù)算法》對支出預(yù)算特別是對一般公共預(yù)算支出，既有功能分類科目設(shè)計，又有經(jīng)濟分類科目設(shè)計；在經(jīng)濟分類科目設(shè)計中，既有政府預(yù)算支出經(jīng)濟分類科目，又有部門預(yù)算支出經(jīng)濟分類科目。這一分類性的設(shè)計管理，不允許各級政府自行設(shè)計編審報批全國上下不相統(tǒng)一的分類預(yù)算，不允許編審報批和執(zhí)行缺失、錯位、粗放、概念不清的預(yù)算。

（7）法定預(yù)算要求各級政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循收支平衡的原則。也就是《預(yù)算法》（第十二條）規(guī)定的從中央到地方各級政府應(yīng)當(dāng)遵循的具有普遍約束力的預(yù)算原則?！额A(yù)算法》第三十四條除對中央一般公共預(yù)算中必需的部分資金，可以通過舉借債務(wù)方式籌措平衡預(yù)算外，第三十五條明確規(guī)定“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外不列赤字”（《預(yù)算法》第六十六條規(guī)定省級在特定情況下，報經(jīng)本級人大或者其常委會批準可以增列赤字）。

——預(yù)算作為工具的三種形態(tài)。預(yù)算作為工具使用的功能發(fā)揮主要體現(xiàn)在國家層面上。國家預(yù)算是否保持平衡，會對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生擴張或是緊縮作用。國家根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢，運用財政政策，通過年度財政收支計劃的制定和執(zhí)行中的調(diào)整來實現(xiàn)對宏觀經(jīng)濟的調(diào)節(jié)，即通過收支規(guī)模和差額，有計劃地實施擴張性財政政策或緊縮性財政政策，應(yīng)用支大于收的赤字差額（赤字預(yù)算）來擴大支出規(guī)模，形成對總需求增長的刺激，或運用支小于收的盈余差額（盈余預(yù)算）來緊縮支出的規(guī)模，形成對總需求膨脹的抑制。預(yù)算圍繞社會總需求與總供給的相適應(yīng)，通過積極尋求預(yù)算的平衡，來實現(xiàn)社會的充分就業(yè)、物價的穩(wěn)定、經(jīng)濟的平穩(wěn)增長等國家宏觀經(jīng)濟的政策目標，達到有效維持經(jīng)濟健康運行的狀態(tài)。

——預(yù)算平衡的調(diào)整。平衡性預(yù)算管理的準則設(shè)計，不允許地方政府年度預(yù)算列赤字，但對地方政府預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金（公益性資本支出），可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)（報請全國人大及其常委會批準），通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措列入年初預(yù)算或列入預(yù)算調(diào)整。

——基層地方預(yù)算平衡的狀況?，F(xiàn)行實踐中地方政府預(yù)算普遍存在的 “平衡預(yù)算中的不平衡”狀況，即有合法的地方限額債務(wù)，要通過“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制”來實現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)的修復(fù)平衡；“不平衡預(yù)算中的平衡”狀況，即從年初預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行中調(diào)整后的預(yù)算、年終決算數(shù)據(jù)的邏輯上、格式上來看，都是收支平衡略有結(jié)余的，應(yīng)結(jié)轉(zhuǎn)未結(jié)轉(zhuǎn)占用上級的?？?，到期應(yīng)償還未償還的債務(wù)，只有通過來年的預(yù)算來消化。

2、法定支出預(yù)算應(yīng)當(dāng)基本保障法定授權(quán)履職需要。從法理上講，法定預(yù)算應(yīng)當(dāng)對包括本級政府在內(nèi)的政權(quán)組織體系，法定授權(quán)履行職能在支出預(yù)算上給予完全的保障。也就是說，部門預(yù)算在本級財政預(yù)算上應(yīng)當(dāng)給予百分之百的履職需求保障。然而，由于受本級政府可支配財力的限制，以及部門預(yù)算在編制審批上長期形成并客觀存在 “寬報狹批”和資金使用上“無限放大或邊界模糊”以及當(dāng)下“指報限批”和資金使用事項與績效管控約束缺乏彈性等現(xiàn)象的影響，政府及其財政部門應(yīng)當(dāng)對部門預(yù)算和預(yù)算績效進行全面政策性、技術(shù)性、客觀性和精準性的審核，尤其是對非機構(gòu)運轉(zhuǎn)項目支出預(yù)算和績效的審核確定較為棘手。事實上政府預(yù)算只能是對部門預(yù)算給予人員機構(gòu)運轉(zhuǎn)的基本保障和項目的財力可能保障，事實上存在著法理預(yù)算與實際預(yù)算的較大差距，收入與支出及需要與可能的矛盾將長期存在并在發(fā)展改革中不斷地調(diào)節(jié)與修復(fù)。

3、法定支出預(yù)算應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行。法定支出預(yù)算是對包括本級政府在內(nèi)政權(quán)組織依法履職的保障，嚴格執(zhí)行法定支出預(yù)算是保障政權(quán)組織依法履職的基本要求。沒有保障或保障不足的支出預(yù)算其履職就會受到影響；反之，如果不嚴格去執(zhí)行法定支出預(yù)算，就會違法違規(guī)造成對財經(jīng)秩序的破壞和預(yù)算績效的沖擊，還會導(dǎo)致預(yù)算保障的下降。因此，法定支出預(yù)算要求從部門預(yù)算、項目預(yù)算及績效編制的精準性上著手，從預(yù)算與績效的匹配性審核審查上著眼，從列支依據(jù)及標準的政策性上著心，讓支出預(yù)算真正體現(xiàn)為是法定授權(quán)履職的保障，是履職最佳績效的保障，是依法行政的規(guī)范保障。其政權(quán)組織及其各職能部門都應(yīng)當(dāng)自覺地不折不扣地按照批準的預(yù)算和預(yù)算績效目標組織執(zhí)行，法定授權(quán)履職任務(wù)才能圓滿完成。

二、預(yù)算法定四權(quán)在地方基層國家治理中的思考與實踐

《中華人民共和國預(yù)算法》賦予了各級人大及其常委會預(yù)算管理四項職權(quán)（《預(yù)算法》第二章、第五章、第七章、第八章、第九章），是憲法監(jiān)督法賦予地方各級人大及其常委會四權(quán)（立法權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項決定權(quán)）中監(jiān)督權(quán)及重大事項決定權(quán)的延伸與細化。

（一）預(yù)決算審查是批準的基礎(chǔ)和必經(jīng)程序

預(yù)決算包括預(yù)算執(zhí)行中符合《預(yù)算法》第六十七條規(guī)定的四種情形之一應(yīng)當(dāng)進行預(yù)算調(diào)整的方案，在批準前必須依照法定程序和重點內(nèi)容進行審查，非經(jīng)法定審查程序無法進入批準環(huán)節(jié)，也就是說，沒有經(jīng)過初審和審查不符合法定要件的“不得”提交會議審議，審查內(nèi)容不符合法律規(guī)章規(guī)定不作修正的，也無法在人代會或常委會得到通過。

1、預(yù)決算審查的兩種形式。審查形式分為初步審查或征求意見和會議審查兩種形式。即《預(yù)算法》第四十四條規(guī)定對預(yù)算草案的初審；第六十九條規(guī)定對預(yù)算調(diào)整方案的初審；第七十八條對決算草案的初審；會議審查，即《預(yù)算法》第四十三條、六十九條、七十七條規(guī)定，經(jīng)初審?fù)獾摹皟刹莅敢环桨浮闭轿谋咎峤槐炯壢嗣翊泶髸浼俺?wù)委員會會議進行審查。

2、預(yù)決算審查的三個環(huán)節(jié)。對本級政府及其財政部門提交或送交的“兩草案一方案”及其報告在初審階段，分為兩個步驟。首先，州市級以上的由常委會預(yù)算工委或財經(jīng)工委進行初步審查，縣市級的由人大財經(jīng)預(yù)算專委或常委會財經(jīng)預(yù)算工委進行初步審查；其次，經(jīng)初審提出意見反饋財政部門修正補充完善后的“兩草案一方案”及其報告，州市級以上的提交人大財經(jīng)預(yù)算專門委員會進行再次初審，縣市級的提交人大常委會進行再次初審。

會議審查是最終一個環(huán)節(jié)，即經(jīng)二個初審環(huán)節(jié)之后，修正補充完善的“兩草案一方案”正式文本，提交本級人民代表大會及其常務(wù)委員會會議進行審查（由代表及常委會組成員審查）。

3、預(yù)決算審查應(yīng)當(dāng)報告審查結(jié)果。《預(yù)算法》第四十九條規(guī)定，州市級以上地方人大有關(guān)專門委員會（財政經(jīng)濟委員會或預(yù)算委員會），縣市級人大常委會應(yīng)當(dāng)根據(jù)代表大會期間代表審查提出的意見，結(jié)合會前初審的情況，形成關(guān)于總預(yù)算草案及上一年總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報告，提請專門委員會會議、常委會會議進行審議通過后，“向本級人民代表大會主席團提出關(guān)于總預(yù)算草案及上一年總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報告”。

《預(yù)算法》第七十八條規(guī)定，州市級以上地方人大有關(guān)專門委員會，應(yīng)當(dāng)結(jié)合預(yù)算工委的初審和財經(jīng)專委會會議初審的情況，“向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出關(guān)于本級決算草案的審查結(jié)果報告”。

《預(yù)算法》對預(yù)算調(diào)整方案審查沒有作出向常委會提出審查報告的規(guī)定；對決算審查沒有作出縣市級向常委會提出審查結(jié)果報告的條款；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級“兩草案一方案”沒有作出應(yīng)當(dāng)初審的規(guī)定，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩草案一方案”人代會審查也沒有作出提出審查結(jié)果報告的規(guī)定。這是國家頂層在制度設(shè)計上留給地方結(jié)合本地區(qū)實際，通過實踐探索補充完善的空間。

《云南省預(yù)算審查監(jiān)督條例》《德宏州預(yù)算審查監(jiān)督暫行辦法》和德宏州長期的實踐探索，具體補充完善了國家制度設(shè)計留存的空缺。比如：州縣市三級人大財經(jīng)委或常委會授權(quán)財經(jīng)、預(yù)算工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團向常委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會提交本級預(yù)算調(diào)整方案、決算草案審查結(jié)果報告。德宏州堅持對“兩草案一方案”凡批必審，審必有果，批而有據(jù)的原則，將審查結(jié)果報告作為會議審查批準的程序要件。實踐證明，這是對預(yù)決算審查制度的補充，是對審查法定程序的完善，是對審查主體資格的定位，是行之有效的措施保障。

（二）預(yù)決算批準是審查的成果和法律文件

經(jīng)地方各級人大及常委會批準的本級“兩草案一方案”，是本級人大及常委會依照法定程序和要件嚴格把關(guān)審查，并由政府及其財政部門反復(fù)補充完善修正后，獲得批準的預(yù)決算，是具有法律效力的法律文件?！额A(yù)算法》第五十四條、第六十九條規(guī)定“預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準后，按照批準的預(yù)算執(zhí)行”“未經(jīng)批準，不得調(diào)整預(yù)算”。對決算草案的審查批準，《預(yù)算法》第七十七條還作出必經(jīng)審計的規(guī)定。

（三）預(yù)決算監(jiān)督是批準預(yù)算執(zhí)行和執(zhí)行結(jié)果合法、有效的保障。

《預(yù)算法》第八十三條規(guī)定地方各級人大及常委會，對全口經(jīng)預(yù)算的確立、預(yù)算執(zhí)行以及執(zhí)行中預(yù)算的調(diào)整、決算的認定，應(yīng)當(dāng)履行事前、事中、事后全過程的監(jiān)督職責(zé)。其監(jiān)督在實踐中主要采用調(diào)查普遍聽取代表及部門的意見，調(diào)查重點征求涉及預(yù)算事項相關(guān)監(jiān)督部門的意見，查閱相關(guān)資料進行核驗對比分析，會議聽取專項報告（包括財經(jīng)委員會會議、主任會議、常委會會議、人代會會議）的方式進行。

對《預(yù)算法》第八十四條、第八十五條“有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項或特定問題組織調(diào)查”、“就預(yù)算、決算中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢”的監(jiān)督方式，從未采用實踐過，這是地方人大及常委會特別是省級以下普遍存在的監(jiān)督盲點。現(xiàn)實社會生活中，不是預(yù)決算中沒有重大事項或者特定問題和有關(guān)問題的存在，而是審查監(jiān)督中沒有能力去發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)了不敢去不愿去揭示。比如：近些年來以支定收虛列收入預(yù)算、違規(guī)舉債、占用挪用上級專款、外借國庫資金、隱形債務(wù)與隱形赤字擴張、財政資金時空績效損失等等問題，沒有得到強有力的有效約束和整治，一定意義上講對預(yù)算的審查監(jiān)督是有責(zé)任的。應(yīng)當(dāng)積極主動地加強向同級黨委請示、匯報工作，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)重視支持下，正確行使好預(yù)算的管理權(quán)、預(yù)決算的監(jiān)督權(quán)，全面地、開創(chuàng)性地正確履行好對預(yù)決審查監(jiān)督的職責(zé)，為保證《預(yù)算法》在本地區(qū)的全面貫徹實施作出不懈努力。

（四）預(yù)決算撤銷是嚴肅法定預(yù)算執(zhí)行的保障措施

《預(yù)算法》第二十一條、第五十一條、八十二條規(guī)定了縣級以上地方各級人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷本級人大常委會及政府不適當(dāng)?shù)念A(yù)算和決算。

1、人大對兩個“不適當(dāng)”決議、決定和命令的改變或者撤銷的慎行把控?！额A(yù)算法》第二十一條關(guān)于對第一個“不適當(dāng)”，是指本級人民代表大會對本級人大常委會作出的“關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議”的改變或者撤銷。這里所指的預(yù)算是指人大常委會審查批準的預(yù)算調(diào)整，不是年初人代會批準的年度預(yù)算，因為人大常委會無權(quán)作出對年度預(yù)算批準的決議 （除非人代會特別授權(quán)人大常委會審批，通常情況下不會出現(xiàn)這種特別授權(quán)狀況）。

對第二個“不適當(dāng)”，是指本級人民代表大會對本級人民政府作出的“關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的撤銷。這里所指的預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括年初年度預(yù)算和預(yù)算調(diào)整在內(nèi)的本級預(yù)算事項。

2、人大常委會對兩個“相抵觸或者不適當(dāng)之處”，需要撤銷批準決議的慎行把控?！额A(yù)算法》第五十一條、第八十二條關(guān)于本級政府對下級政府經(jīng)同級人大及常委會批準報備的與法律法規(guī)“相抵觸”或“不適當(dāng)”的預(yù)算、決算，是指本級政府認為與法律法規(guī)“相抵觸”或“不適當(dāng)”，需要撤銷批準預(yù)算、決算的決議，本級人大常委會對本級政府的提請案，應(yīng)當(dāng)對“兩有”進行審議，才能確認是否“需要”撤銷，并明確是對下級人大常委會決議的撤銷，其主導(dǎo)主體是本級人民政府。

3、人大及其常委會對預(yù)決算決議、決定和命令改變或者撤銷事由的準確研判。地方人大對本級人大常委會及政府不適當(dāng)?shù)念A(yù)算和決算的改變或者撤銷，以及地方人大常委會對本級政府提請需要撤銷下級人大及常委會批準的預(yù)算、決算決議，其關(guān)鍵是對“相抵觸”或“不適當(dāng)”的研判。這種研判不僅是對人大代表、人大及其常委會干部法律知識、業(yè)務(wù)能力的檢驗，而且是責(zé)任意識擔(dān)當(dāng)?shù)臋z驗，同時又是對政府及其財政部門依法行政、依法理財責(zé)任擔(dān)當(dāng)勇氣與履職能力水平的檢驗。

從現(xiàn)行的狀況看，本人認為地方各級人大及其常委會財經(jīng)和預(yù)算部門，作為專業(yè)從事預(yù)算審查監(jiān)督的職能機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)熟讀掌握《預(yù)算法》的基本精神原則，重點把握和熟練操作預(yù)決算審查監(jiān)督規(guī)定與程序，精準研判預(yù)決算撤銷事由。比如：第三十五條規(guī)定有無違規(guī)舉債列收列支預(yù)算事項；第五十四條規(guī)定批準前政府支出預(yù)算安排事項是否合規(guī)；第五十五條規(guī)定是否有違規(guī)指定下達預(yù)算收入指標的決定和命令；第六十六條規(guī)定是否存在動用當(dāng)年超收直接列支的現(xiàn)象；第六十七條規(guī)定預(yù)算調(diào)整事項是否符合調(diào)整的四種情況之一；第七十五條規(guī)定決算是否與預(yù)算、預(yù)算調(diào)整分類科目名稱、代碼序號、核算口徑相對應(yīng)等等，為人大及其常委會正確行使預(yù)決算撤銷權(quán)把住關(guān)、把準關(guān)、把好關(guān)，盡職盡責(zé)當(dāng)好參謀和助手。

《預(yù)算法》對本級政府提請本級人大常委會審議決定撤銷下級人大批準預(yù)算的決議，即五十一條沒有作出與八十二條相呼應(yīng)的重新編制、重新提請人代會審查和批準預(yù)算的規(guī)定，對本級政府匯總報備的下一級政府預(yù)算的調(diào)整方案，即七十三條沒有作出存在五十一條列示的情形，需要撤銷批準預(yù)算調(diào)整的決議，應(yīng)當(dāng)提請本級人大常委會審議決定及審議決定撤銷的處理規(guī)定。這同樣是國家頂層在制度設(shè)計上留給地方去實踐探索的空間。

從長期的實踐運行來看，州、縣、鄉(xiāng)三級人大及其常委會從未啟動過預(yù)算決議、決定和命令的改變或者撤銷程序，沒有案例可析也就沒有實踐經(jīng)驗可談。但并不能證明現(xiàn)實生活中沒有需要和應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷的預(yù)決算的不適應(yīng)決議、有相抵觸或者不適當(dāng)決定和命令的存在，比如：虛列調(diào)入資金、超上級預(yù)告數(shù)虛列上級轉(zhuǎn)移支付收入、動用當(dāng)年超收直接列支、調(diào)入不屬于本級預(yù)算收入列收列支虛增規(guī)模、預(yù)算列支償還違規(guī)舉借到期債務(wù)、預(yù)算列支不屬于支出預(yù)算補助、補貼范圍事項等等，這些都是今后工作應(yīng)當(dāng)加強的盲點、弱點和重點。

預(yù)決算審查監(jiān)督工作是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及的法規(guī)性、政策性強，專業(yè)要求高，涉及上上下下、方方面面，情況錯綜復(fù)雜，千差萬別，千變?nèi)f化，加之體制機制上的一些問題，需要從頂層設(shè)計和基層實踐中去不斷實踐探索、不斷改革完善，更需要人大工作者實踐者的不斷學(xué)習(xí)、不斷總結(jié)、不斷提高，以更高的政治站位、政治責(zé)任和敢于擔(dān)當(dāng)?shù)挠職?，去更好地履行黨和國家所賦予的職責(zé)，更好地完成黨和人民所交的任務(wù)?！?/p>