□ 盧智增，江戀雨

（桂林理工大學(xué)，廣西 桂林 541004）

從全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀到加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，從黨的十八大提出“加快建設(shè)生態(tài)文明”，到推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，從黨的十九大提出堅(jiān)持人與自然和諧共生的新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略，到2018年全國(guó)兩會(huì)將“生態(tài)文明”寫入憲法，組建生態(tài)環(huán)境部，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，等等，都充分說明了我國(guó)越來越重視生態(tài)文明建設(shè)，越來越強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境責(zé)任。因此，加強(qiáng)我國(guó)環(huán)境問責(zé)制度創(chuàng)新研究，對(duì)于著力解決突出環(huán)境問題、合理約束公共權(quán)力、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、加快社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)都具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、環(huán)境問責(zé)制的內(nèi)涵及其發(fā)展歷程

（一）環(huán)境問責(zé)制的內(nèi)涵

1.環(huán)境責(zé)任

“環(huán)境責(zé)任”一詞緣起于世界各國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注。環(huán)境責(zé)任由“環(huán)境”和“責(zé)任”二詞組成?！碍h(huán)境”即自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境。現(xiàn)代漢語詞典對(duì)“責(zé)任”一詞的解釋通常包括兩個(gè)方面。一是承擔(dān)某項(xiàng)職務(wù)或職責(zé)二是未履行相應(yīng)職責(zé)所承擔(dān)的后果。在傳統(tǒng)認(rèn)知中，人們多將責(zé)任一詞理解為一種事后責(zé)任，即消極的責(zé)任追究[1]。隨著社會(huì)發(fā)展，其涵義也逐步擴(kuò)充為以未來為導(dǎo)向、更具前瞻性的事前責(zé)任和未能積極履行職能的無作為責(zé)任。我們可以將環(huán)境責(zé)任定義為，在社會(huì)發(fā)展過程中，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等不同社會(huì)主體維護(hù)生態(tài)環(huán)境所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及未履行或沒有履行好相應(yīng)職責(zé)所承擔(dān)的后果。

2.政府環(huán)境責(zé)任

政府環(huán)境責(zé)任即“政府”這一社會(huì)主體在環(huán)境維護(hù)與治理中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定主要包括：保護(hù)和改善環(huán)境、環(huán)境監(jiān)督與管理、防止污染和其他公害、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的履職狀況承擔(dān)的法律責(zé)任。

3.環(huán)境問責(zé)制

環(huán)境問責(zé)制即環(huán)境領(lǐng)域的問責(zé)制度，是法律規(guī)定的問責(zé)主體對(duì)各級(jí)政府部門及其行政人員、企事業(yè)單位、公民在職責(zé)范圍內(nèi)所應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督，并依照一定程序?qū)ζ渖鷳B(tài)環(huán)境履職狀況進(jìn)行責(zé)任追究的制度。其問責(zé)對(duì)象主要為政府，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境問責(zé)制內(nèi)涵的豐富，環(huán)境問責(zé)范圍也逐步擴(kuò)大，環(huán)境問責(zé)對(duì)象不僅包括政府行政機(jī)關(guān)，還應(yīng)包括與生態(tài)環(huán)境活動(dòng)相關(guān)的地方司法機(jī)關(guān)、地方黨組織等。

（二）我國(guó)環(huán)境問責(zé)制的發(fā)展歷程

自從2005年松花江水污染事件以來，黨和國(guó)家愈發(fā)重視政府環(huán)境責(zé)任，也積極推進(jìn)環(huán)境問責(zé)制度建設(shè)。以2006年出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》為起點(diǎn)，我國(guó)先后頒布了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》等一系列生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究政策文本，環(huán)境問責(zé)逐步朝著法制化邁進(jìn)。由于我國(guó)環(huán)境問責(zé)屬于行政問責(zé)的一部分，故本文將通過查找比較中央及地方有關(guān)環(huán)境問責(zé)的法律法規(guī)和政策文本，結(jié)合行政問責(zé)重要規(guī)范政策統(tǒng)一分析，探討我國(guó)環(huán)境問責(zé)制的發(fā)展歷程。

筆者通過“中國(guó)法律檢索系統(tǒng)”，并結(jié)合“中國(guó)政府法制信息網(wǎng)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)”與“中國(guó)人大網(wǎng)”中的“中國(guó)法律法規(guī)信息庫(kù)”，以“問責(zé)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，截至2018年4月，共搜索到649件有效法律規(guī)范文件，包括行政法規(guī)1篇，部門規(guī)章18篇，團(tuán)體規(guī)定5篇，地方政府規(guī)章11篇，地方規(guī)范性文件606篇。以“環(huán)境問責(zé)”“環(huán)境責(zé)任追究”等關(guān)鍵詞搜索，僅搜索到15篇部門規(guī)章、3篇團(tuán)體規(guī)定和26篇地方規(guī)范性文件。鑒于環(huán)境問責(zé)法律規(guī)范多分散于其他法律中，許多立法資料難以做到全面與科學(xué)的收集考查。同時(shí)，由于法律規(guī)范受相關(guān)性、效力大小等因素的影響，筆者以上述數(shù)據(jù)庫(kù)檢索為基礎(chǔ)，將中央和地方政府所發(fā)布的法律法規(guī)信息作為重要補(bǔ)充，手動(dòng)篩選環(huán)境問責(zé)關(guān)鍵性政策，并以此作為我國(guó)環(huán)境問責(zé)發(fā)展階段劃分階段的標(biāo)準(zhǔn)。

1.緩慢發(fā)展階段：2006年以前

2006年以前，我國(guó)環(huán)境問責(zé)制處于萌芽起步階段，發(fā)展緩慢，有關(guān)環(huán)境問責(zé)的法律規(guī)范更是屈指可數(shù)。建國(guó)初期，我國(guó)大力發(fā)展工業(yè)、復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)，環(huán)境保護(hù)工作尚未開始。1972年6月，中國(guó)首次出席聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議，在對(duì)世界生態(tài)環(huán)境問題分析探討的同時(shí)，深刻認(rèn)識(shí)到環(huán)境污染的嚴(yán)重性，對(duì)我國(guó)環(huán)境問題開始予以重視。1973年8月，我國(guó)將“環(huán)境保護(hù)”一詞寫入憲法，從法律層面規(guī)定了政府在環(huán)境保護(hù)中應(yīng)承擔(dān)的職能與責(zé)任。在1982年至1990年期間，中國(guó)相繼制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等8部不同領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律。1989年，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》正式頒布實(shí)施，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系初步建立，但《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單。

2002年，香港特別行政區(qū)推行“主要官員問責(zé)制”改革，“官員問責(zé)”這一概念被引入內(nèi)地，激發(fā)了學(xué)者對(duì)于“問責(zé)”這一概念的探討研究。同時(shí)，以2003年“非典”事件、2004年四川沱江重大水污染事故、2005年松花江水污染事故等為代表的環(huán)境領(lǐng)域公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生，引發(fā)了政府和社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境問題的重視以及對(duì)“官員問責(zé)”或“環(huán)境問責(zé)”的關(guān)注，推動(dòng)了我國(guó)環(huán)境問責(zé)制的發(fā)展。2004年，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》出臺(tái)，明確規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境保護(hù)中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，各地也紛紛制定了《環(huán)境污染行政責(zé)任追究辦法》，如《山東省環(huán)境污染行政責(zé)任追究辦法》。

2.提速發(fā)展階段：2006年-2012年

這一時(shí)期，我國(guó)生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度加速發(fā)展。2006年，《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》出臺(tái)，是環(huán)境問責(zé)邁入法制化建設(shè)的第一步。《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》較為詳細(xì)地界定了政府公共部門及相關(guān)工作人員的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)和未履行或未正確履行環(huán)保職能所承擔(dān)的責(zé)任與處分形式，但由于其法律位階較低、條例規(guī)定較為籠統(tǒng)，效力不足。由于公共危機(jī)突發(fā)事件頻發(fā)，國(guó)家相繼出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法試行》等行政問責(zé)文件，對(duì)行政問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)程序等行政問責(zé)構(gòu)成要素做了較為全面的規(guī)范，并將履職狀況作為評(píng)判領(lǐng)導(dǎo)干部工作情況的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。與此同時(shí)，地方政府也同步推進(jìn)環(huán)境問責(zé)法制化建設(shè)，如《廣西壯族自治區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)過錯(cuò)問責(zé)暫行辦法》。

3.深入發(fā)展階段：2012年以后

黨的十八大、十九大以來，黨和國(guó)家日益重視生態(tài)文明建設(shè)。隨著行政問責(zé)的發(fā)展，環(huán)境問責(zé)也向前推進(jìn)。2014年以后，我國(guó)環(huán)境問責(zé)法律規(guī)范明顯增多，環(huán)境問責(zé)體系逐步完善，環(huán)境問責(zé)制進(jìn)入深入發(fā)展階段。這一階段的環(huán)境問責(zé)制主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是環(huán)境問責(zé)法律規(guī)范數(shù)量多。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2014年至今，我國(guó)共出臺(tái)了30余件代表性環(huán)境問責(zé)政策文本，其中包括4份中央文件，20多份地方性法規(guī)規(guī)章。二是環(huán)境問責(zé)法律規(guī)范針對(duì)性強(qiáng)。地方政府立足實(shí)際，針對(duì)本地區(qū)存在的環(huán)境問題出臺(tái)相應(yīng)的法律規(guī)范，如《湖南省重大環(huán)境問題（事件）責(zé)任追究辦法（試行）》《云南省環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)辦法》。三是環(huán)境問責(zé)法律地位有所提高。第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的憲法修正案，明確寫入了“生態(tài)文明”的內(nèi)容，為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)提供了根本的法律保障。同時(shí)，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，整合原環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、國(guó)土資源部等七部門組建成立生態(tài)環(huán)境部，明確權(quán)責(zé)劃分，有利于生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展。四是環(huán)境問責(zé)制度體系不斷完善。2014年新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》突出強(qiáng)調(diào)了政府環(huán)境責(zé)任，規(guī)定了問責(zé)主體、問責(zé)范圍、責(zé)任類型等。2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》出臺(tái)，詳細(xì)規(guī)定了25種生態(tài)環(huán)境責(zé)任具體追究情形，堅(jiān)持行為追責(zé)和后果追責(zé)相結(jié)合的原則，將生態(tài)環(huán)境追責(zé)對(duì)象聚焦于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，突出強(qiáng)調(diào)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境責(zé)任，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)問責(zé)階段。2017年11月28日，《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》頒布實(shí)施，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作出具體要求和制度性安排，有助于構(gòu)建量化剛性的環(huán)境問責(zé)體系。

二、我國(guó)環(huán)境問責(zé)制的實(shí)施現(xiàn)狀

（一）我國(guó)環(huán)境問責(zé)制的實(shí)施成效

1.環(huán)境問責(zé)力度不斷增強(qiáng)

一是我國(guó)環(huán)境問責(zé)逐步常態(tài)化。隨著環(huán)境問責(zé)制度化推進(jìn)，我國(guó)環(huán)境問責(zé)制度不斷完善，環(huán)境問責(zé)也逐步成為常態(tài)化機(jī)制，環(huán)境問責(zé)制度實(shí)施效果明顯。從全國(guó)范圍來看，我國(guó)環(huán)境處罰狀況從2006年的9.2萬件上升至2016年的12.4萬件左右環(huán)境處罰力度穩(wěn)步增強(qiáng)。從地方層面來看，截至2017年1月3日，中央環(huán)保督察共約談?lì)I(lǐng)導(dǎo)干部18448人，問責(zé)18199人。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，首輪環(huán)保督察共受理13.5萬余件生態(tài)環(huán)境問題，對(duì)2.9萬家違法違規(guī)企業(yè)進(jìn)行了處罰，并處罰款約14億3000萬元。同時(shí)，對(duì)1518例環(huán)境損害案件進(jìn)行調(diào)查，1527人被拘留。我國(guó)環(huán)保督察已于2017年實(shí)現(xiàn)31個(gè)?。▍^(qū)、市）全覆蓋，成為環(huán)境問責(zé)的重要力量。

二是環(huán)境問責(zé)范圍不斷擴(kuò)大。一方面，環(huán)境問責(zé)的對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大。在環(huán)境問責(zé)制度實(shí)施早期，環(huán)境問責(zé)對(duì)象主要局限于政府行政人員，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究少之又少。隨著我國(guó)環(huán)境問責(zé)制的完善，環(huán)境問責(zé)對(duì)象逐步向國(guó)有企業(yè)、其他與生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門和事業(yè)單位擴(kuò)展。據(jù)中央第一批、第二批環(huán)保督查數(shù)據(jù)反饋統(tǒng)計(jì)，問責(zé)人員分布以地方黨委和政府所屬部門為主，共問責(zé)1310人，占問責(zé)總?cè)藬?shù)的86.4%。另一方面，環(huán)境問責(zé)的內(nèi)容不斷擴(kuò)充。問責(zé)內(nèi)容范圍由最初對(duì)生態(tài)環(huán)境公共危機(jī)事故的事后問責(zé)擴(kuò)大到對(duì)國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、黨委和政府部門日常生態(tài)環(huán)境職能承擔(dān)狀況的問責(zé)。根據(jù)第二批中央環(huán)保督察數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析由于不作為、亂作為、工作推進(jìn)不力等失職失責(zé)行為所造成的生態(tài)環(huán)境問題占比約95%，生態(tài)環(huán)境履職狀況成為環(huán)境問責(zé)的主要內(nèi)容。

三是環(huán)境問責(zé)方式多樣化。環(huán)境問責(zé)已逐步從單一的政府部門內(nèi)部問責(zé)向以政府內(nèi)部問責(zé)為主社會(huì)主體多方參與的多元問責(zé)制度轉(zhuǎn)變。從環(huán)境問責(zé)社會(huì)參與狀況來看，據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計(jì)，2017年全國(guó)環(huán)保舉報(bào)管理平臺(tái)共接到環(huán)保舉報(bào)618856件。環(huán)保舉報(bào)以“12369”舉報(bào)熱線電話為主，占比66.2%左右。在調(diào)查核實(shí)的社會(huì)舉報(bào)生態(tài)環(huán)境事件中，59萬余件已完成辦理，其余2.9萬件正在辦理中。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部以全國(guó)環(huán)保舉報(bào)聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)，對(duì)各地區(qū)群眾舉報(bào)的生態(tài)環(huán)境問題及辦理情況進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析監(jiān)督，對(duì)社會(huì)集中反映的重點(diǎn)案件進(jìn)行掛牌督辦，全年累計(jì)督辦80件重點(diǎn)環(huán)境案件，均已按時(shí)辦結(jié)。

表1 近年來我國(guó)生態(tài)環(huán)境行政處罰情況

2.規(guī)范了政府失范行為

黨的十九大以來，習(xí)近平總書記從生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略布局出發(fā)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)必須制止和懲處一切破壞生態(tài)環(huán)境行為，強(qiáng)調(diào)以環(huán)境問責(zé)常態(tài)化促使政府履職到位，對(duì)生態(tài)環(huán)境行政違規(guī)行為零容忍，對(duì)生態(tài)環(huán)境責(zé)任監(jiān)管落實(shí)不到位進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，發(fā)揮環(huán)境問責(zé)威懾警示作用。2018年，生態(tài)環(huán)境部對(duì)寧夏回族自治區(qū)秸稈焚燒行為問責(zé)處理情況進(jìn)行通報(bào)。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，此次問責(zé)對(duì)相關(guān)人員共446人進(jìn)行了責(zé)任追究，經(jīng)濟(jì)處罰148個(gè)責(zé)任單位。在自治區(qū)農(nóng)牧廳、環(huán)保廳強(qiáng)化問責(zé)的高壓態(tài)勢(shì)下，秸稈焚燒反彈態(tài)勢(shì)得到有效遏制。因此，環(huán)境問責(zé)制規(guī)范了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以及政府各部門行政人員的失范行為，提高了黨政官員的自律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，激發(fā)擔(dān)當(dāng)精神，增強(qiáng)了政府公信力。同時(shí)，環(huán)境問責(zé)制利用倒逼激勵(lì)的方式，使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自覺履行職責(zé)，將生態(tài)環(huán)境責(zé)任內(nèi)化于心、外化于行。

3.生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善

生態(tài)環(huán)境關(guān)系人民福祉、民族未來。生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須常抓不懈，穩(wěn)步推進(jìn)。環(huán)境問責(zé)制的實(shí)施，有效解決了生態(tài)環(huán)境突出問題，切實(shí)維護(hù)了環(huán)境安全和人民群眾環(huán)境利益。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，針對(duì)第一批中央環(huán)保督察移交的100個(gè)生態(tài)環(huán)境問題實(shí)施的493項(xiàng)整改方案已完成357項(xiàng)，其余整改任務(wù)正穩(wěn)步有序推進(jìn)中。如廣西壯族自治區(qū)強(qiáng)化研究部署，積極推進(jìn)污水排放治理工作，九洲江、南流江等水環(huán)境質(zhì)量得到改善，使得全區(qū)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境管理效果顯著提升。第一批中央環(huán)保督查推進(jìn)整改任務(wù)的同時(shí)，將地方生態(tài)問題整改典型案例和整改方案向社會(huì)公開，并通過開展環(huán)保督察“回頭看”，確保生態(tài)環(huán)境問題不反彈。

從全國(guó)范圍來看，生態(tài)環(huán)境部還根據(jù)不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境污染狀況制定了多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)，如2018年5月至6月啟動(dòng)的打擊固體廢棄物環(huán)境違法行為責(zé)任追究“清廢行動(dòng)2018”和城市黑臭水體整治環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)等，并取得了很好的效果，如“清廢行動(dòng)2018”調(diào)查核實(shí)了2097處固體廢物貯存場(chǎng)所，發(fā)現(xiàn)1011處堆存點(diǎn)存在問題，對(duì)存在的49個(gè)重點(diǎn)問題進(jìn)行掛牌督辦，并向社會(huì)公開問題清單，追蹤報(bào)道整改情況。不僅如此，人民群眾身邊的一些具體環(huán)境問題也得到了改善和解決。據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的全國(guó)“12369”環(huán)保舉報(bào)辦理情況數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2018年12月共接到群眾舉報(bào)環(huán)境問題38308件，已受理32951件，其余生態(tài)環(huán)境事項(xiàng)正在逐步辦理中。

（二）我國(guó)環(huán)境問責(zé)制的實(shí)施特點(diǎn)

制度的實(shí)施狀況離不開實(shí)踐的反饋。本文以生態(tài)環(huán)境部分別于2017年11月16日與2018年3月29日發(fā)布的第一批中央環(huán)保督察8?。▍^(qū)）和第二批中央環(huán)保督察7?。ㄊ校┕_移交共191個(gè)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問題及兩批環(huán)保督察公開的共136個(gè)具體案例處理情況為依據(jù)分析我國(guó)環(huán)境問責(zé)制實(shí)施的特點(diǎn)。

第一，問責(zé)人數(shù)多、問責(zé)力度大。生態(tài)環(huán)境部公開的191個(gè)生態(tài)損害責(zé)任追究問題中，兩批中央環(huán)保督查分別同步移交了100個(gè)和91個(gè)生態(tài)環(huán)境問題。在此基礎(chǔ)上，各?。▍^(qū)）共公開了136個(gè)典型生態(tài)環(huán)境損害問題具體案例及相關(guān)處理情況。其中，第一批中央環(huán)保督察公開生態(tài)環(huán)境損害問題典型案例58個(gè)，第二批第一批中央環(huán)保督察公開生態(tài)環(huán)境損害問題典型案例78個(gè)。相較于第一批中央環(huán)保督察而言，第二批中央環(huán)保督察環(huán)境問責(zé)信息公開更明顯。從問責(zé)人數(shù)來看，兩批中央環(huán)保督察共問責(zé)2178人，環(huán)境問責(zé)人數(shù)多，且分布于生態(tài)環(huán)境督察各省市，生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究力度大。

表2 環(huán)境問題與問責(zé)人數(shù)總計(jì)

第二，問責(zé)對(duì)象以地方黨委、政府及有關(guān)部門人員為主。從問責(zé)人員分布狀況來看，兩批中央環(huán)保督察被問責(zé)的人員中，地方黨委和政府所屬部門人數(shù)最多，約占60.1%；地方政府緊隨其后，共問責(zé)508人，占比23.3%。國(guó)有企業(yè)、其他有關(guān)部門、事業(yè)單位及基層工作人員問責(zé)人員數(shù)量占比較低。綜合來看，兩批環(huán)保督察問責(zé)人員分布以地方黨委、政府及有關(guān)部門人員為主，其被問責(zé)人數(shù)是其他人數(shù)的6倍以上，生態(tài)環(huán)境問責(zé)“督政”特點(diǎn)明顯。

表3 問責(zé)人員占比分布情況

表4 各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）問責(zé)人員級(jí)別人數(shù)統(tǒng)計(jì)

此外，生態(tài)環(huán)境問責(zé)范圍廣，環(huán)保、水利、國(guó)土、林業(yè)、安監(jiān)、城管、市場(chǎng)監(jiān)管等相關(guān)部門都有所涉及，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)各環(huán)節(jié)的全覆蓋。在兩批中央環(huán)保督察問責(zé)人員分布中，環(huán)保部門人數(shù)最多，為328人，比水利部門多157人，比國(guó)土部門多183人，比林業(yè)部門多199人，比工信部門多219人。

第三，問責(zé)對(duì)象的級(jí)別以處級(jí)和科級(jí)以下干部為主，省廳級(jí)干部也有所涉及。從干部級(jí)別分布來看，兩批中央環(huán)保督察共問責(zé)省級(jí)干部3人，廳級(jí)干部289人，處級(jí)干部968人，科級(jí)及科級(jí)以下干部931人。被問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部以處級(jí)、科級(jí)及科級(jí)以下干部為主，省級(jí)、廳級(jí)干部各?。▍^(qū)）都有所涉及。在2014年之前，我國(guó)對(duì)高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境問責(zé)少之又少。在此次環(huán)境問責(zé)中，共問責(zé)省級(jí)干部3人，占比0.1%，廳級(jí)干部289人，占比約為13.2%。省級(jí)、廳級(jí)干部問責(zé)人數(shù)的增加，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的重視，強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任追究。但我們也應(yīng)該看到，在被問責(zé)人員中，處級(jí)占比44.2%，科級(jí)及以下占比44.5%，問責(zé)人員聚焦于處級(jí)以下基層干部為主的現(xiàn)狀仍未改變。

第四，問責(zé)內(nèi)容聚焦于行政結(jié)果環(huán)節(jié)，多為工作失職瀆職。通過對(duì)收集到的實(shí)際案例統(tǒng)計(jì)分析結(jié)合《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害追究辦法》，本文將環(huán)境問責(zé)內(nèi)容分為行政違規(guī)、監(jiān)管失職、決策落實(shí)不力、審核把關(guān)不嚴(yán)、工作推進(jìn)不力、領(lǐng)導(dǎo)不力、履職不力、違反政策、決策失誤和缺乏重視等10類。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，所有類別當(dāng)中，問責(zé)內(nèi)容主要集中在工作推進(jìn)不力、履職不力、監(jiān)管失職、行政違規(guī)和決策落實(shí)不力上，分別占比20.2%、19.5%、17.6%、16.9%和9.0%。審核把關(guān)不嚴(yán)、缺乏重視、領(lǐng)導(dǎo)不力和違反政策所占比例較小，構(gòu)成比例不明顯。

從移交問題問責(zé)原因具體分析來看，生態(tài)環(huán)境工作推進(jìn)不力、監(jiān)管不到位、決策落實(shí)不力等問題占比約40%，違反決策、違法審批等行政違規(guī)等問題占比30%，不擔(dān)當(dāng)、相互推諉等失職失責(zé)問題占比25%，其他問題占比5%。綜合來看，問責(zé)內(nèi)容多聚焦于行政結(jié)果環(huán)節(jié)，多為工作失職瀆職。

表6 問責(zé)處理結(jié)果分布情況

第五，問責(zé)結(jié)果黨政紀(jì)處分和誡勉談話居多。從兩批中央環(huán)保督察具體問責(zé)情形來看，問責(zé)結(jié)果以誡勉和黨政紀(jì)處分為主，通報(bào)批評(píng)、組織處理、組織審查、移送司法機(jī)關(guān)等問責(zé)情形構(gòu)成比例較低。其中，誡勉531人，占比23.79%；黨政紀(jì)處分1539人，占比68.95%。從公布的191個(gè)典型環(huán)境問責(zé)案例的具體處罰結(jié)果統(tǒng)計(jì)狀況來看，行政記過219人；誡勉談話478人；行政警告247人，黨內(nèi)警告225人。問責(zé)結(jié)果以誡勉談話、行政警告、行政記過和黨內(nèi)警告為主，免職、行政撤職、行政記大過、停職檢查、追究刑責(zé)、行政降級(jí)、黨內(nèi)嚴(yán)重警告、通報(bào)批評(píng)、開除黨籍等其他行政處罰都有所涉及。

三、我國(guó)環(huán)境問責(zé)制實(shí)施中存在的問題

（一）環(huán)境問責(zé)立法滯后

1.法律位階較低，權(quán)威性不夠

目前我國(guó)環(huán)境問責(zé)制針對(duì)性較強(qiáng)的立法規(guī)范僅限于政府部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章，環(huán)境問責(zé)法律地位仍較低，權(quán)威性不夠。具體來看，環(huán)境問責(zé)制發(fā)展至今，國(guó)家僅出臺(tái)了以《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》（2006）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》（2015）、《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》（2017）為代表的5部中央規(guī)范性文件和50余部地方政府代表性法規(guī)規(guī)章。以《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》為例，二者雖是專門的環(huán)境問責(zé)立法規(guī)范，對(duì)環(huán)境問責(zé)做出了較為明確的規(guī)定，但都屬于國(guó)務(wù)院部門規(guī)章，法律位階較低，效力不足。同時(shí)，以《四川省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害貴任追究實(shí)施細(xì)則（試行）》《廣西壯族自治區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)過錯(cuò)問責(zé)暫行辦法》《貴州省生態(tài)環(huán)境損害黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》等為代表的地方性法規(guī)規(guī)章只能在相對(duì)應(yīng)的行政區(qū)域內(nèi)使用，具有較大的局限性。第十三屆全國(guó)人大代表大會(huì)通過的憲法修正案雖將“生態(tài)文明”明確寫入憲法內(nèi)容，提高了生態(tài)文明的法律地位，但并沒有提及環(huán)境問責(zé)制的相關(guān)內(nèi)容。

2.法律規(guī)定分散，系統(tǒng)性不足

我國(guó)環(huán)境問責(zé)立法零散，以法律位階為標(biāo)準(zhǔn)可將我國(guó)環(huán)境問責(zé)法律規(guī)定作以下劃分：一是以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》等為代表的法律對(duì)環(huán)境問責(zé)制的規(guī)定。其中，2014年新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六章“法律責(zé)任”第68條明確規(guī)定了環(huán)境問責(zé)的具體內(nèi)容和與之相對(duì)應(yīng)的處罰結(jié)果。《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等不同領(lǐng)域的環(huán)境基本法都在不同程度上規(guī)定了相關(guān)環(huán)保部門工作失職的責(zé)任追究處罰辦法，如《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第69條規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他行使監(jiān)督管理權(quán)的部門，存在不依法履責(zé)或不作為的行為，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予處分?！倍且浴董h(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》等為代表的行政法規(guī)和部門規(guī)章對(duì)環(huán)境問責(zé)制的規(guī)定，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》共19條，分別從生態(tài)環(huán)境損害的立法主旨、追責(zé)主體、責(zé)任情形、追責(zé)形式、追責(zé)程序、責(zé)任終身追究制等方面作了較為具體的規(guī)定。三是我國(guó)地方性法規(guī)對(duì)環(huán)境問責(zé)制的規(guī)定。由于環(huán)境問題的日益凸顯，各地立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定了具有區(qū)域特點(diǎn)的環(huán)境問責(zé)規(guī)范性文件，如貴州制定了《貴州省林業(yè)生態(tài)紅線保護(hù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》，明確了責(zé)任形式、問責(zé)方式、問責(zé)程序等具體內(nèi)容。由此可見，我國(guó)環(huán)境問責(zé)的法律規(guī)范分散，缺乏系統(tǒng)性、統(tǒng)一性，實(shí)際操作過程中難以協(xié)調(diào)。同時(shí)，我國(guó)環(huán)境問責(zé)缺乏配套法律法規(guī)，如保障公眾監(jiān)督權(quán)力的《環(huán)境公益訴訟法》的缺失，限制了社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境問題的問責(zé)與監(jiān)督。

3.法律規(guī)定籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)

大部分環(huán)境問責(zé)法律政策文本原則性規(guī)定居多，且規(guī)定單一模糊，缺乏可操作性，如《中華人民環(huán)境保護(hù)法》第六十八條規(guī)定，“對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過、記大過或者降級(jí)處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除處分?！钡菍?duì)于“造成嚴(yán)重后果”的具體情形沒有其他說明與規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中操作困難。在地方政府環(huán)境問責(zé)法規(guī)中同樣存在著此類問題，如《廣東省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任實(shí)施細(xì)則》第十一條規(guī)定，“情節(jié)較輕的，給予誡勉、責(zé)令公開道歉；情節(jié)較重的，給予調(diào)離崗位、引咎辭職等組織處理；情節(jié)嚴(yán)重的，給予責(zé)令辭職、免職、降職等組織處理。”但對(duì)“情節(jié)較輕”“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴(yán)重”等亦沒有具體說明。

（二）環(huán)境問責(zé)主體狹窄

1.同體問責(zé)不足

問責(zé)主體可理解為“由誰來問責(zé)”。按照權(quán)力的配置與性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，可將問責(zé)主體劃分為同體問責(zé)和異體問責(zé)兩種。從廣義上說，同體問責(zé)是指問責(zé)主體與問責(zé)客體同屬一個(gè)行政系統(tǒng)，可將其狹義地理解為政府體制內(nèi)的組織和人員。結(jié)合《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六十七條、《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》第三條和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》第十一條、第十三條關(guān)于環(huán)境問責(zé)主體的規(guī)定，我們可歸納出我國(guó)環(huán)境同體問責(zé)的主體為各級(jí)政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門、任免機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及組織（人事）部門。由于我國(guó)環(huán)境問責(zé)主體較為單一，多以“上下級(jí)問責(zé)”為主，在實(shí)踐中具有較大的主觀性，存在權(quán)責(zé)不清、相互推諉、問責(zé)隨意等現(xiàn)象使得環(huán)境問責(zé)的功能不能得到有效發(fā)揮，而且政府既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，難以保證環(huán)境問責(zé)的公平性。

2.異體問責(zé)缺位

異體問責(zé)是指行政系統(tǒng)外的問責(zé)主體，是同體問責(zé)的重要補(bǔ)充。依照我國(guó)實(shí)際，異體問責(zé)主體主要包括全國(guó)和地方各級(jí)人大、人民政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、民主黨派、社會(huì)組織、新聞媒體、社會(huì)公眾等。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境異體問責(zé)缺位問題較明顯，如人民政協(xié)和民主黨派行使的是參政議政的權(quán)力，對(duì)于生態(tài)環(huán)境問題只能向有關(guān)部門反映，而無法參與到問責(zé)過程中；多數(shù)環(huán)保組織發(fā)展尚不成熟，且缺乏自主性，環(huán)境問責(zé)作用不明顯；新聞媒體主要針對(duì)影響程度較大的環(huán)境問責(zé)事件，而對(duì)一般性環(huán)境事件的問責(zé)較少涉及；生態(tài)環(huán)境部雖在2014年開通了“12369”熱線，群眾可通過來電和網(wǎng)絡(luò)反應(yīng)環(huán)境問題，但由于環(huán)境問題短時(shí)間內(nèi)得不到有效解決，加之行政訴訟中“直接利害關(guān)系”規(guī)定的限制，影響了導(dǎo)致公眾環(huán)境訴訟的效果。

（三）環(huán)境問責(zé)效率低下

1.環(huán)境問責(zé)程序模糊

2006年頒布的《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》雖明確規(guī)定了環(huán)境問責(zé)主體、問責(zé)客體、責(zé)任認(rèn)定等一系列實(shí)體性內(nèi)容，但未涉及程序規(guī)范問題。2015年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》第十一條規(guī)定“各級(jí)政府及負(fù)有生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的監(jiān)察部門按照職責(zé)依法對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源損害問題進(jìn)行調(diào)查在根據(jù)調(diào)查結(jié)果依法做出行政處罰決定或其他處理決定的同時(shí)，對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)付責(zé)任和處理提出建議，按照干部管理權(quán)限將有關(guān)材料及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織（人事）部門”。該《辦法》雖對(duì)問責(zé)程序有所提及，但仍是模糊性規(guī)定，對(duì)于環(huán)境問責(zé)程序的啟動(dòng)、調(diào)查核實(shí)、問責(zé)時(shí)限、問責(zé)申訴等沒有具體說明。比如，在中央兩批環(huán)保督察中，各大門戶網(wǎng)站只公開了案例概況和處理結(jié)果相關(guān)新聞媒體也只是對(duì)案例進(jìn)行抽象化跟蹤報(bào)道而對(duì)于問責(zé)案例的責(zé)任追究程序、實(shí)施進(jìn)度等各環(huán)節(jié)均沒有具體說明。

2.問責(zé)主體缺乏獨(dú)立性

根據(jù)委托代理理論，政府作為“有限理性人”，當(dāng)行政權(quán)力受到威脅時(shí)，易出現(xiàn)自由裁量權(quán)濫用的情況。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境問責(zé)制仍以同體問責(zé)為主，受傳統(tǒng)政治體制慣性的影響，黨政部門可通過行政手段干預(yù)、甚至主導(dǎo)問責(zé)過程，致使環(huán)境問責(zé)過程具有極大的行政依附性，環(huán)境問責(zé)主體缺乏獨(dú)立性，問責(zé)效率低下。比如，祁連山自然保護(hù)區(qū)環(huán)境損害問題早在2014年媒體就予以曝光，社會(huì)群眾對(duì)祁連山生態(tài)環(huán)境污染反映強(qiáng)烈，但直到2017年3月，中央環(huán)保督察組對(duì)其進(jìn)行專項(xiàng)督察才得到解決，此次專項(xiàng)督察共移交11個(gè)具體環(huán)境損害問題，問責(zé)100人，對(duì)3名省級(jí)干部和21名廳級(jí)干部進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)。

3.環(huán)境問責(zé)監(jiān)督體系整體功能不強(qiáng)

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，生態(tài)環(huán)境部公布的兩批環(huán)保督察移交問題中，因監(jiān)管不力造成的環(huán)境問題占比17.6%，在10個(gè)類別中排名第三，這說明了我國(guó)環(huán)境問責(zé)監(jiān)督體系整體功能不強(qiáng)。究其原因，一是我國(guó)環(huán)境問責(zé)法律規(guī)定分散，缺乏統(tǒng)一的規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致問責(zé)實(shí)施過程中存在著法律條例標(biāo)準(zhǔn)不一、部分條例相互矛盾沖突、難以協(xié)調(diào)等問題。二是我國(guó)環(huán)境保護(hù)行政管理機(jī)構(gòu)繁雜、職能重疊，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的監(jiān)督管理，導(dǎo)致環(huán)境問責(zé)監(jiān)督低效、高耗、低產(chǎn)。三是我國(guó)環(huán)境問責(zé)外部監(jiān)督作用發(fā)揮不夠，雖然中央環(huán)保督查是隸屬生態(tài)環(huán)境部的直接環(huán)境問責(zé)機(jī)構(gòu)，具有相對(duì)高的獨(dú)立性。但除中央環(huán)保督查機(jī)構(gòu)之外，受行政體制影響，多數(shù)環(huán)境問責(zé)建設(shè)機(jī)制存在行政依附性[2]。目前我國(guó)尚未建立相對(duì)獨(dú)立的外部環(huán)境問責(zé)監(jiān)督體系，立法機(jī)關(guān)、公民、環(huán)境社會(huì)組織等主體的外部監(jiān)督功能沒有得到充分發(fā)揮。

（四）環(huán)境問責(zé)相關(guān)制度建設(shè)不完善

1.環(huán)境信息公開程度低

環(huán)境信息公開是社會(huì)和公眾了解和參與生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了國(guó)務(wù)院及各級(jí)人民政府應(yīng)定期（一般為每年）向公眾公布環(huán)境狀況公報(bào)和環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)。環(huán)境狀況公報(bào)的內(nèi)容一般包括環(huán)境立法、各領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境狀況、自然資源、環(huán)境工作重點(diǎn)以及環(huán)境執(zhí)法等內(nèi)容。《環(huán)境信息公開辦法》則對(duì)政府環(huán)境信息公開的內(nèi)容做出了進(jìn)一步規(guī)范，要求縣級(jí)以上人民政府的環(huán)保部門根據(jù)實(shí)際狀況對(duì)相應(yīng)的環(huán)境信息予以公開。近年來，我國(guó)環(huán)境信息公開程度有所擴(kuò)展，除定期發(fā)布的環(huán)境狀況公報(bào)和環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)之外，還包括法律法規(guī)、環(huán)境質(zhì)量、人事信息、資金運(yùn)轉(zhuǎn)、政府采購(gòu)等信息，公民還可根據(jù)需要依照《環(huán)境保護(hù)部信息公開指南》提出環(huán)境信息公開申請(qǐng)。

雖然我國(guó)環(huán)境信息公開程度有所增強(qiáng)，但與國(guó)際相比，仍處于較低階段，主要圍繞“被動(dòng)公開”展開，存在信息公開主體范圍狹窄、政務(wù)公開不足、公眾參與程度較低、缺乏有效監(jiān)督和救濟(jì)等問題。多數(shù)生態(tài)環(huán)境部門對(duì)影響較大的環(huán)境突發(fā)事件或環(huán)境污染事件的處理狀況予以公布，但公布的信息一般僅包括事件概述、問責(zé)原因、問責(zé)干部級(jí)別、相關(guān)事件說明與處理結(jié)果等內(nèi)容，而對(duì)環(huán)境問責(zé)的程序、過程等內(nèi)容涉及較少，一定程度上影響了環(huán)境監(jiān)督和問責(zé)功能的發(fā)揮。

2.環(huán)境問責(zé)配套制度不完善

環(huán)境問責(zé)不是單一的制度體系，它需要通過環(huán)境審計(jì)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境公益訴訟等一系列配套制度協(xié)調(diào)運(yùn)行，共同發(fā)揮作用。首先，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境審計(jì)主要以相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件為標(biāo)準(zhǔn)，以環(huán)保部門財(cái)務(wù)收支為重點(diǎn)，而多數(shù)法律規(guī)范存在著審計(jì)范圍模糊、具體內(nèi)容不明確等問題，導(dǎo)致環(huán)境審計(jì)可操作性和科學(xué)規(guī)范性明顯不足。其次，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和環(huán)境公益訴訟制度均未走上健全發(fā)展的軌道。一方面，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與環(huán)境公益訴訟制度不完善，缺乏程序運(yùn)行、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、獨(dú)立審批等相關(guān)實(shí)體性法律規(guī)定，如我國(guó)提起環(huán)境訴訟要求具備“直接利害關(guān)系”，且訴訟主體必須是行政管理相對(duì)人的一方的公民、法人和其他組織三者之一，這一規(guī)定限制了公民的環(huán)境訴訟權(quán)力；另一方面，兩種制度均存在嚴(yán)重的公民和社會(huì)參與不足的問題，公民進(jìn)行環(huán)境訴訟的資格受到嚴(yán)格限制。

3.環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度不健全

環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度主要針對(duì)行政決策問題，是嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境源頭保護(hù)制度。環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度讓黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為決策失誤“買單”，強(qiáng)化了環(huán)境問責(zé)力度，有利于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，科學(xué)決策。但我國(guó)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度仍然處于探索階段，制度建設(shè)不完善，很多問題有待解決。如由于我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部任職具有一定任期，而環(huán)境問題具有滯后性，導(dǎo)致環(huán)境損害責(zé)任追究缺乏延續(xù)性。因此，如何劃分生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任范圍、認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任對(duì)象是待解決的難題[3]。此外，科學(xué)合理的環(huán)境績(jī)效與審計(jì)指標(biāo)是環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度實(shí)施的前提，而當(dāng)前我國(guó)環(huán)境績(jī)效的“負(fù)載表”側(cè)重于強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境資源消耗、耕地資源保護(hù)等自然資產(chǎn)指標(biāo)，較為單一，難以保證環(huán)境績(jī)效考核的公平公正。

四、我國(guó)環(huán)境問責(zé)制的創(chuàng)新路徑

（一）完善環(huán)境問責(zé)法律體系

1.明確環(huán)境問責(zé)法律地位

首先，在相關(guān)法律中明確環(huán)境問責(zé)的地位。黨的十九大以來，習(xí)近平總書記曾多次提及生態(tài)環(huán)境問題。十三屆全國(guó)人大通過的憲法修正案將“生態(tài)文明”明確寫入憲法內(nèi)容，體現(xiàn)了黨和政府對(duì)生態(tài)文明的重視。我們應(yīng)該以此為契機(jī)，在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等相關(guān)法律中明確環(huán)境問責(zé)的相關(guān)內(nèi)容，提升環(huán)境問責(zé)的法律地位，增強(qiáng)環(huán)境問責(zé)的權(quán)威性。其次，整合現(xiàn)有法律，制定一部全國(guó)性的、統(tǒng)一的、專門的環(huán)境問責(zé)法。當(dāng)前，我國(guó)立法模式更傾向于單行法模式，就環(huán)境問責(zé)立法而言，不同環(huán)境單行法中的規(guī)范條款存在規(guī)制不統(tǒng)一、難以協(xié)調(diào)操作的問題。因此，整合中央及地方的環(huán)境問責(zé)相關(guān)法律規(guī)范，制定全國(guó)性的環(huán)境問責(zé)法，詳細(xì)規(guī)定各條款的效力大小及適用范圍，不僅能有效解決環(huán)境問責(zé)法律條款碎片化、交叉化的內(nèi)在沖突問題，還能提高環(huán)境問責(zé)法律位階，增強(qiáng)其法律效力。

2.完善現(xiàn)有環(huán)境問責(zé)制度規(guī)范

首先，要加強(qiáng)立法，填補(bǔ)空白。我國(guó)環(huán)境問責(zé)雖有一定發(fā)展，但環(huán)境問責(zé)立法規(guī)范還不健全，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境問責(zé)立法規(guī)范更傾向于環(huán)境責(zé)任追究懲戒等方面的規(guī)定，而對(duì)于問責(zé)客體救濟(jì)訴求、問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制等利益訴求相關(guān)規(guī)定則較少。因此，健全環(huán)境問責(zé)立法規(guī)范，必須在《行政訴訟法》《國(guó)家公務(wù)員法》等相關(guān)法律中填補(bǔ)環(huán)境問責(zé)客體利益訴求的立法空缺。其次，要彌補(bǔ)體制漏洞和法律規(guī)范。當(dāng)前我國(guó)行政體制和立法規(guī)范多存在著“重權(quán)力、輕責(zé)任”的現(xiàn)象，我們應(yīng)該完善《中華人民共和國(guó)信息公開條例》《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等配套法律制度，并對(duì)其他環(huán)境問責(zé)相關(guān)單行法律規(guī)定進(jìn)行修訂完善，將環(huán)境問責(zé)納入制度化、法制化軌道。

3.細(xì)化環(huán)境問責(zé)相關(guān)規(guī)定

雖然我國(guó)環(huán)境問責(zé)相關(guān)規(guī)定逐漸完善，但由于我國(guó)環(huán)境問責(zé)相關(guān)法律規(guī)定大多是實(shí)體性規(guī)范，條款內(nèi)容規(guī)定不具體、不明確，在實(shí)際操作中自主性大，環(huán)境問責(zé)實(shí)施效果并不明顯。因此，環(huán)境問責(zé)立法應(yīng)堅(jiān)持實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范并行，在不斷健全環(huán)境問責(zé)實(shí)體性規(guī)范的同時(shí)，加快程序性立法，明確環(huán)境問責(zé)對(duì)象、問責(zé)主體、問責(zé)范圍、問責(zé)程序、責(zé)任形式及后果承擔(dān)等具體內(nèi)容，對(duì)環(huán)境問責(zé)程序的發(fā)起、啟動(dòng)、調(diào)查取證、責(zé)任認(rèn)定、做出決定、處理結(jié)果等各環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，聯(lián)系環(huán)境問責(zé)實(shí)際，不斷細(xì)化與完善相關(guān)規(guī)定，規(guī)范自由裁量權(quán)，保證環(huán)境問責(zé)制度有效運(yùn)行。

（二）構(gòu)建多元的環(huán)境問責(zé)體系

1.嚴(yán)格行政機(jī)關(guān)問責(zé)

從發(fā)展歷程來看，我國(guó)環(huán)境問責(zé)制正逐步由同體問責(zé)主導(dǎo)向同體問責(zé)與異體問責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，但目前仍然以同體問責(zé)為主，因此，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)問責(zé)仍然十分重要。首先，加強(qiáng)上下級(jí)問責(zé)建立環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)層級(jí)體系。我們要科學(xué)劃分環(huán)境責(zé)任，統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)，按照危害大小影響程度、涉及人員等指標(biāo)將環(huán)境問題進(jìn)行級(jí)別劃分，根據(jù)環(huán)境問題級(jí)別大小劃定環(huán)境問責(zé)各層級(jí)主體并問責(zé)。同時(shí)，可采取同等層級(jí)的問責(zé)主體對(duì)環(huán)境問題交叉問責(zé)的方法，以增強(qiáng)環(huán)境問責(zé)的獨(dú)立性，提高環(huán)境問責(zé)效率。其次，設(shè)置專門的環(huán)境問責(zé)機(jī)構(gòu)并將其常規(guī)化，形成部門問責(zé)合力，既對(duì)重大環(huán)境事件進(jìn)行專門的行政問責(zé)，也對(duì)一般環(huán)境事件進(jìn)行問責(zé)，有效規(guī)制環(huán)境違法行為。

2.強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)問責(zé)

就環(huán)境問責(zé)而言，立法機(jī)關(guān)問責(zé)具有最高法律效力。全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)的立法機(jī)關(guān)，具有吸納民意的作用，擁有監(jiān)督、審查、質(zhì)詢、罷免等權(quán)力，還可以組成專門的調(diào)查委員會(huì)，對(duì)特定問題進(jìn)行專門調(diào)查，根據(jù)調(diào)查報(bào)告做出決議。因此，為了充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)的問責(zé)作用，我們要強(qiáng)化監(jiān)察委員會(huì)的問責(zé)功能，同時(shí)在全國(guó)人大代表大會(huì)專門委員會(huì)下成立專門的環(huán)境問責(zé)機(jī)構(gòu)，成立生態(tài)環(huán)境調(diào)查小組，對(duì)中央及地方的生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查與監(jiān)督。

3.健全司法機(jī)關(guān)問責(zé)

相對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，司法機(jī)關(guān)問責(zé)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，主要通過行政訴訟和行政審判進(jìn)行，能最大限度地保證環(huán)境問責(zé)結(jié)果的公正公平。健全司法機(jī)關(guān)問責(zé)，要做到放權(quán)與規(guī)制相統(tǒng)一。一方面，要增強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，可建立環(huán)境法庭，針對(duì)公共行政行為造成的環(huán)境損害問題進(jìn)行專門問責(zé)，拓寬生態(tài)環(huán)境行政訴訟渠道、擴(kuò)大訴訟范圍、增加訴訟類型，加大對(duì)公共部門領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員環(huán)境損害行為的審查力度。另一方面，要規(guī)范司法機(jī)關(guān)審判程序，并將審判過程、審判結(jié)果等各環(huán)節(jié)信息及時(shí)向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)環(huán)境問責(zé)的透明度。

4.加強(qiáng)政黨問責(zé)

黨派監(jiān)督是環(huán)境問責(zé)制的重要組成部分。我國(guó)實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，黨派問責(zé)主體包括中國(guó)共產(chǎn)黨、民主黨派和人民政治協(xié)商會(huì)議。首先，要以實(shí)施《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》為契機(jī)，將環(huán)境問責(zé)與中國(guó)共產(chǎn)黨的問責(zé)相結(jié)合，落實(shí)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的要求，協(xié)調(diào)完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任追究、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資產(chǎn)離任審計(jì)、環(huán)保督查和環(huán)保約談等相關(guān)制度，推動(dòng)壓力傳導(dǎo)、責(zé)任層級(jí)落實(shí)[4]。同時(shí)，建立部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)黨內(nèi)問責(zé)，形成問責(zé)合力。其次，要強(qiáng)化民主黨派的環(huán)境問責(zé)作用，明確民主黨派問責(zé)權(quán)限，為民主黨派問責(zé)權(quán)力、問責(zé)方式等提供法律保障，同時(shí)建立環(huán)境問題民主評(píng)議機(jī)制，為人民政協(xié)參與問責(zé)創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮人民政協(xié)的參政議政和監(jiān)督問責(zé)功能。

5.擴(kuò)大社會(huì)問責(zé)

社會(huì)問責(zé)主體主要由社會(huì)公眾、新聞媒體、環(huán)保組織、環(huán)保咨詢機(jī)構(gòu)等組成。首先，公民是最根本的問責(zé)主體，要強(qiáng)化公民的環(huán)境問責(zé)作用，增強(qiáng)公民的環(huán)境權(quán)力與責(zé)任意識(shí)。我們要在不斷健全信訪、書信、來電等傳統(tǒng)監(jiān)督方式的同時(shí)，積極探索公眾參與環(huán)境問責(zé)新渠道，如建立環(huán)境公益訴訟制度，對(duì)環(huán)境影響較大的項(xiàng)目決策舉行聽證會(huì)，利用微博、微信等新媒體平臺(tái)對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行揭發(fā)，設(shè)立環(huán)境問題舉報(bào)獎(jiǎng)懲制度等，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與環(huán)境問責(zé)的積極性。其次，要強(qiáng)化媒體問責(zé)，不僅要加大環(huán)境信息公開力度，提高環(huán)境行政行為透明度，還要營(yíng)造良好的媒體運(yùn)營(yíng)環(huán)境，建立《新聞媒體輿論監(jiān)督法》，給予新聞媒體更多的監(jiān)督權(quán)。再次，要加大政府投入，給予環(huán)保組織、環(huán)保咨詢機(jī)構(gòu)等社會(huì)團(tuán)體資金及技術(shù)支持，建立社會(huì)團(tuán)體公益訴訟制度，加強(qiáng)環(huán)保組織人才隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮環(huán)保咨詢機(jī)構(gòu)在行政決策與項(xiàng)目建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)作用，形成社會(huì)問責(zé)合力。

（三）建立有效的環(huán)境問責(zé)運(yùn)行機(jī)制

1.合理設(shè)置問責(zé)程序

有效的環(huán)境問責(zé)運(yùn)行機(jī)制依賴于一套靈活、設(shè)計(jì)合理完備、可操作性強(qiáng)的程序。依據(jù)我國(guó)環(huán)境問責(zé)相關(guān)法律規(guī)范及西方發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境問責(zé)程序設(shè)計(jì)，環(huán)境問責(zé)程序應(yīng)包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：一是環(huán)境問責(zé)的啟動(dòng)程序。環(huán)境責(zé)任追究的啟動(dòng)不能局限于發(fā)生重大環(huán)保事件，還應(yīng)包括熱點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境執(zhí)法平臺(tái)的環(huán)境監(jiān)管信息、“12369”群眾舉報(bào)環(huán)境問題投訴受理問題、環(huán)保部門工作作風(fēng)問題、環(huán)境監(jiān)管部門環(huán)境數(shù)據(jù)虛報(bào)瞞報(bào)等，而且責(zé)任追究機(jī)關(guān)應(yīng)于做出受理決定起3個(gè)工作日內(nèi)將事件受理情況予以公開并成立專項(xiàng)小組進(jìn)行事件狀況調(diào)查。二是環(huán)境責(zé)任的調(diào)查及認(rèn)定程序。根據(jù)環(huán)境事件所涉及的人員開展詳細(xì)調(diào)查，將調(diào)查結(jié)果交由責(zé)任追究決定機(jī)關(guān)，共同商議并認(rèn)定問責(zé)對(duì)象責(zé)任歸屬，使認(rèn)定結(jié)果趨向科學(xué)合理。三是環(huán)境問責(zé)決定程序。啟動(dòng)紀(jì)檢、監(jiān)察、組織和人事協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)環(huán)境問責(zé)調(diào)查結(jié)果與問責(zé)對(duì)象責(zé)任歸屬狀況進(jìn)行再次審查認(rèn)定，確保責(zé)任認(rèn)定的公平公正。四是回應(yīng)救濟(jì)程序。將環(huán)境問責(zé)結(jié)果交由問責(zé)對(duì)象查閱，并聽取申辯意見，允許問責(zé)對(duì)象在法定規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)處理結(jié)果提出異議，必要時(shí)啟動(dòng)抗辯申訴與救濟(jì)機(jī)制。五是問責(zé)結(jié)果公示程序。將問責(zé)處理結(jié)果在政府網(wǎng)站、各大新聞媒體予以公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

2.增強(qiáng)環(huán)境問責(zé)獨(dú)立性

增強(qiáng)環(huán)境問責(zé)的獨(dú)立性關(guān)鍵在于放權(quán)與社會(huì)監(jiān)督。就黨和政府而言，應(yīng)加大生態(tài)環(huán)境問責(zé)頂層制度設(shè)計(jì)，完善環(huán)境問責(zé)的相關(guān)規(guī)定與實(shí)施細(xì)則，合理界定相關(guān)部門的環(huán)境責(zé)任，并在法律規(guī)定范圍內(nèi)，賦予環(huán)境問責(zé)機(jī)關(guān)更多的執(zhí)行權(quán)與自主權(quán)。就環(huán)境問責(zé)制度本身而言，應(yīng)將環(huán)境問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、程序規(guī)定、追究過程、處理結(jié)果等各環(huán)節(jié)的具體實(shí)施狀況及時(shí)向社會(huì)公開，在一定時(shí)限內(nèi)接受社會(huì)監(jiān)督評(píng)議，將多方參與融入環(huán)境問責(zé)工作推進(jìn)的全過程，增加環(huán)境問責(zé)的獨(dú)立性與透明度。

3.整合優(yōu)化環(huán)保督察制度

2016年1月4日，中央環(huán)保督察組成立，代表黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)地方環(huán)境問題展開專項(xiàng)督察。如今，環(huán)保督察制度已成為環(huán)境問責(zé)的重要抓手。環(huán)保督察行使的是環(huán)境執(zhí)法權(quán)，主要作用是對(duì)地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境問題的協(xié)調(diào)、管理與監(jiān)督[5]。因此，黨和政府首先應(yīng)合理界定環(huán)保督察的職能和權(quán)力邊界，并強(qiáng)化環(huán)保督察內(nèi)部執(zhí)法權(quán)，加強(qiáng)環(huán)保督察執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高環(huán)保督察執(zhí)法人員素質(zhì)，堅(jiān)持依法行政，做到既不失職又不越權(quán)。其次，要統(tǒng)籌中央環(huán)保督察制度，強(qiáng)化壓力傳導(dǎo)，及時(shí)報(bào)送信息，跟蹤落實(shí)整改情況，要將環(huán)保督察與環(huán)保約談、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害追究、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)等相結(jié)合，要將中央環(huán)保督察、部級(jí)專項(xiàng)督察和區(qū)域督察中心例行督察同時(shí)推進(jìn)，要堅(jiān)持“一崗雙責(zé)、黨政同責(zé)”，形成國(guó)家督察、地方監(jiān)管和單位負(fù)責(zé)相結(jié)合的問責(zé)合力，增強(qiáng)環(huán)保督察制度的實(shí)效性。

（四）完善環(huán)境問責(zé)的配套制度

1.完善環(huán)境信息公開制度

環(huán)境信息公開是實(shí)現(xiàn)環(huán)境問責(zé)的重要基礎(chǔ)，只有完善環(huán)境信息公開制度，才能強(qiáng)化社會(huì)參與，形成環(huán)境問責(zé)合力。因此，要進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境信息公開制度建設(shè)，明確政府環(huán)境責(zé)任，建立健全環(huán)境信息管理體系，建設(shè)環(huán)境信息數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，擴(kuò)大環(huán)境信息公開范圍，不僅對(duì)事件說明、處理結(jié)果公開，還要公開相關(guān)部門環(huán)境責(zé)任、履職狀況、問責(zé)程序、實(shí)踐調(diào)查、問責(zé)過程等信息。同時(shí)，要強(qiáng)化環(huán)境信息公開與社會(huì)參與聯(lián)動(dòng)，完善環(huán)境信息公開監(jiān)督救濟(jì)手段，加強(qiáng)公眾參與機(jī)制建設(shè)，打破環(huán)境信息不對(duì)稱格局，實(shí)現(xiàn)環(huán)境問責(zé)信息有效交流反饋[6]，尤其要積極推動(dòng)新聞媒體和社會(huì)組織的問責(zé)參與，利用新媒體傳播手段進(jìn)行調(diào)查和輿論監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息資源共享。

2.構(gòu)建環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系

首先，實(shí)行“經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”的績(jī)效考核機(jī)制。我們要強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任，建立環(huán)境績(jī)效評(píng)估制度和綠色計(jì)算指標(biāo)體系，把公共部門決策或?qū)嵤╉?xiàng)目所產(chǎn)生的資源損耗、環(huán)境損害、環(huán)境效益、環(huán)境質(zhì)量變化、綜合產(chǎn)出等要素納入績(jī)效考核指標(biāo)，引入第三方環(huán)境評(píng)估，保障考核機(jī)制的獨(dú)立性和科學(xué)性。其次，完善環(huán)境審計(jì)制度，建立健全生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。我們要明確領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)范圍，綜合不同地區(qū)主體功能定位、生態(tài)環(huán)境資源狀況、自然資源承載能力等情況確定環(huán)境審計(jì)內(nèi)容，加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)，為環(huán)境審計(jì)提供專業(yè)技術(shù)支持和制度保障[7]。同時(shí)，要強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，注重縱向聯(lián)動(dòng)與橫向協(xié)調(diào)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃與方案設(shè)計(jì)，量化問責(zé)，落實(shí)生態(tài)環(huán)境責(zé)任。再次，健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和環(huán)境利益反饋機(jī)制。我們要擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)主體范圍，拓寬社會(huì)參與形式，進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織的作用，通過問卷分析、實(shí)地調(diào)查、專家咨詢、座談會(huì)、聽證會(huì)等渠道對(duì)環(huán)境決策、環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行平等充分的溝通協(xié)商，并將環(huán)境影響報(bào)告在一定時(shí)限內(nèi)向社會(huì)予以公開，接受公眾質(zhì)詢?cè)u(píng)論，提高環(huán)境管理和環(huán)境決策的科學(xué)性。

3.健全環(huán)境公益訴訟制度

健全環(huán)境公益訴訟制度，必須推動(dòng)環(huán)境公益訴訟立法建設(shè)，對(duì)訴訟資格、訴訟范圍、訴訟程序操作運(yùn)行等要素予以明確規(guī)定，完善環(huán)境公益訴訟審判機(jī)制。一方面，放寬環(huán)境公益訴訟主體資格限制，將社會(huì)組織的訴訟條件拓展為所有依法登記的非政府組織，并允許公民個(gè)人進(jìn)行環(huán)境公益訴訟另一方面，擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟范圍，訴訟范圍應(yīng)涵蓋環(huán)保部門和相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)履職狀況、不作為、亂作為的行政行為、公共部門管轄范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題等，同時(shí)與司法部門、環(huán)保行政部門、監(jiān)察部門合作推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)與制度銜接，提升環(huán)境公益訴訟成效。