易 達(dá)，孫建光，黃 文

（中交第四公路工程局有限公司，北京 100022）

0 引言

我國(guó)PPP項(xiàng)目經(jīng)歷了探索階段（1980—1993年）、試點(diǎn)階段（1994—2002年）、推廣階段（2003—2008年）、反復(fù)階段（2009—2012年）和普及階段（2013年至今）等5個(gè)階段?！笆舜蟆币詠?lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目由審批制改為核準(zhǔn)制、備案制，優(yōu)化投資服務(wù)，投資、融資體制改革取得新的突破，投資管理重心逐步轉(zhuǎn)向過(guò)程服務(wù)、事中事后監(jiān)管，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與投資的積極性。

截至2018年10月中旬，財(cái)政部PPP管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)逾8 000個(gè)，總投資規(guī)模超12萬(wàn)億，已簽約落地項(xiàng)目超4 000個(gè)，投資額6萬(wàn)億。如果一個(gè)項(xiàng)目失敗了，政府可以回購(gòu)，12萬(wàn)億項(xiàng)目失敗了政府就回購(gòu)不起。PPP項(xiàng)目有效控制了政府支出風(fēng)險(xiǎn)，有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高了投資效率，同時(shí)也是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要工具和目前監(jiān)管最有效的模式。

但我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展遭遇到了局部困難，主要包括三方，即政府、社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)存在如下問(wèn)題：經(jīng)過(guò)4年P(guān)PP的高速發(fā)展，大部分地方政府已基本達(dá)到10%的財(cái)政承受能力上限，繼續(xù)做PPP的空間受限；很多PPP項(xiàng)目簽約后未能完成融資，社會(huì)資本方墊資或賒欠下游企業(yè)進(jìn)行建設(shè)，難以持續(xù)發(fā)展；金融機(jī)構(gòu)難以基于項(xiàng)目本身收益和風(fēng)險(xiǎn)做出客觀評(píng)估，難以適應(yīng)PPP項(xiàng)目的融資需求。

1 某企業(yè)SWOT分析

某企業(yè)為中央直管某集團(tuán)的子公司，該集團(tuán)內(nèi)投資業(yè)務(wù)開(kāi)展較早，管理體系完善，管理流程成熟。對(duì)該企業(yè)采用SWOT分析法，分析其優(yōu)勢(shì)（S）、劣勢(shì)（W）、機(jī)會(huì)（O）和威脅（T），如表 1所示。

從表1分析情況來(lái)看，該企業(yè)在PPP投資項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)共存，雖然行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，但企業(yè)PPP投資在集團(tuán)內(nèi)有較大品牌優(yōu)勢(shì)，在國(guó)內(nèi)有一定影響，這種優(yōu)勢(shì)是行業(yè)新進(jìn)入者所欠缺的。因此，該企業(yè)應(yīng)采用防御性戰(zhàn)略，在相對(duì)成熟的市場(chǎng)和地區(qū)，如長(zhǎng)江流域沿線城市、京津冀地區(qū)、雄安新區(qū)、湖南長(zhǎng)株潭地區(qū)和港珠澳三角灣地區(qū)等應(yīng)做好并加大投資項(xiàng)目開(kāi)發(fā)力度，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，規(guī)避或降低投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高地方政府、公眾對(duì)企業(yè)的信賴程度。

2 PPP業(yè)務(wù)投資組合分析

該企業(yè)目前投資項(xiàng)目約30個(gè)，相較于集團(tuán)內(nèi)其他以施工為主的單位，相對(duì)市場(chǎng)份額在1.1左右，目前PPP投資項(xiàng)目市場(chǎng)增長(zhǎng)率在10%以下，采用波士頓矩陣進(jìn)行分析如圖1所示。

表1 某企業(yè)內(nèi)部和外部因素評(píng)價(jià)

圖1 某企業(yè)波士頓矩陣

由此可知，該企業(yè)PPP投資業(yè)務(wù)為金牛業(yè)務(wù)，在集團(tuán)內(nèi)相對(duì)市場(chǎng)份額較高，但目前行業(yè)增長(zhǎng)率較低，行業(yè)處于成熟期，企業(yè)投資業(yè)務(wù)規(guī)模較大，能夠帶來(lái)大量穩(wěn)定的現(xiàn)金收益，可采用通用穩(wěn)定戰(zhàn)略，為企業(yè)賺取大量現(xiàn)金。

3 企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

根據(jù)目前該企業(yè)PPP投資項(xiàng)目情況，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策研究4個(gè)基本階段進(jìn)行PPP投資業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析。

3.1 PPP投資業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

根據(jù)該企業(yè)目前PPP投資項(xiàng)目遇到的困難，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別調(diào)查表對(duì)項(xiàng)目全生命周期存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)，根據(jù)項(xiàng)目前期決策階段、項(xiàng)目建設(shè)準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段、項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)階段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。

3.1.1 項(xiàng)目前期決策階段

該階段主要是環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)投資項(xiàng)目環(huán)境生態(tài)影響分析深度不足，環(huán)境保護(hù)、水土保持措施不得力，帶來(lái)嚴(yán)重環(huán)境影響，引發(fā)一些社會(huì)矛盾，影響項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，工業(yè)建筑尤為突出。項(xiàng)目選址考慮不周或利益相關(guān)者分析不到位，導(dǎo)致當(dāng)?shù)貑挝?、居民的不滿和反對(duì)，影響項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，包括社會(huì)治安、文化和公眾態(tài)度等方面不良社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)影響。

3.1.2 項(xiàng)目建設(shè)準(zhǔn)備階段

1）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn) 國(guó)家經(jīng)濟(jì)下行，區(qū)域性經(jīng)濟(jì)蕭條帶來(lái)需求的低增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化、通貨膨脹、利率調(diào)整等均影響PPP項(xiàng)目融資。

2）政策風(fēng)險(xiǎn) 國(guó)家技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策等調(diào)整，對(duì)投資行業(yè)進(jìn)行行政管制；銀行控制信貸，金融縮緊，導(dǎo)致正在建設(shè)的投資項(xiàng)目面臨資金短缺風(fēng)險(xiǎn)。

3）設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn) 項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案適用性、可靠性和經(jīng)濟(jì)性方面不滿足項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)要求。如地下工程出現(xiàn)前期地質(zhì)勘查與實(shí)際施工情況不符，導(dǎo)致項(xiàng)目發(fā)生建設(shè)中斷、工期延誤、費(fèi)用增加等風(fēng)險(xiǎn)。

4）政府信用風(fēng)險(xiǎn) “新官不理舊賬”導(dǎo)致房建投資項(xiàng)目舉步維艱。

5）合同和采購(gòu)招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn) 合同簽訂或采購(gòu)招標(biāo)時(shí)對(duì)主要條款審核不詳細(xì)，導(dǎo)致出資方承擔(dān)過(guò)大風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)工期和費(fèi)用索賠，導(dǎo)致投資增加，工期延長(zhǎng)。

3.1.3 項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段

1）不可抗力風(fēng)險(xiǎn) 地震、海嘯等自然災(zāi)害及戰(zhàn)爭(zhēng)、暴亂等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)中斷。

2）施工風(fēng)險(xiǎn)投資 項(xiàng)目施工過(guò)程中安全措施不力、施工方案不合理、應(yīng)用技術(shù)不當(dāng)?shù)葘?dǎo)致工程量與投資增加、工期延后等給擬建項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

3）投資控制風(fēng)險(xiǎn) 由于工程方案變動(dòng)引起工程量增加、工期延長(zhǎng)，以及物價(jià)上漲、各種費(fèi)率提高、項(xiàng)目管理不當(dāng)?shù)葘?dǎo)致項(xiàng)目總投資增加超過(guò)設(shè)計(jì)概算的風(fēng)險(xiǎn)。

4）管理風(fēng)險(xiǎn) 項(xiàng)目組織管理方案不適于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目管理層人員不能勝任項(xiàng)目的組織與管理等影響項(xiàng)目成本、效率、進(jìn)度的風(fēng)險(xiǎn)。眾多參與方的目的不一致導(dǎo)致項(xiàng)目合作的風(fēng)險(xiǎn)，影響項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

3.1.4 項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)階段

1）運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn) 運(yùn)營(yíng)管理失誤或社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，出現(xiàn)如維護(hù)力度不夠、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用超支、發(fā)生重大事故等經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目達(dá)不到原定運(yùn)營(yíng)指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。

2）移交風(fēng)險(xiǎn) 由于提前解約，雙方配合程度、移交資料準(zhǔn)備、移交前維護(hù)及工程狀態(tài)保障等原因影響項(xiàng)目交付進(jìn)度與質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)

根據(jù)該企業(yè)目前PPP投資項(xiàng)目實(shí)際情況，通過(guò)10位專家采用主觀風(fēng)險(xiǎn)概率估計(jì)法對(duì)該企業(yè)PPP投資項(xiàng)目存在的以上風(fēng)險(xiǎn)概率進(jìn)行估計(jì)，如表2所示，其中，a為環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；b為經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；c為政策風(fēng)險(xiǎn)；d為設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；e為政府信用風(fēng)險(xiǎn)；f為合同和采購(gòu)招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)；g為不可抗力風(fēng)險(xiǎn)；h為施工風(fēng)險(xiǎn)；i為投資控制風(fēng)險(xiǎn)；j為管理風(fēng)險(xiǎn)；k為運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)；l為移交風(fēng)險(xiǎn)。

表2 專家主觀風(fēng)險(xiǎn)概率估計(jì)匯總

3.3 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

按風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后對(duì)項(xiàng)目的影響大小，將風(fēng)險(xiǎn)劃分為5個(gè)等級(jí)：嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)（S），較大影響（H），中等影響（M），較小影響（L）和可忽略影響（N）。

按照風(fēng)險(xiǎn)因素發(fā)生的可能性，將風(fēng)險(xiǎn)概率分為5個(gè)檔次：很高（S）：發(fā)生概率 81%～100%；較高（H）：61%～80%；中等（M）：41%～60%；較低（L）：21%～40%；很低（N）為 0～20%。

各種投資風(fēng)險(xiǎn)初估概率-影響矩陣如圖2所示。

圖2 投資風(fēng)險(xiǎn)概率-影響矩陣

由圖2可看出，按風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分，l在N區(qū)域，即移交風(fēng)險(xiǎn)為微小風(fēng)險(xiǎn)；d、g、h在L區(qū)域，即設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)為較小風(fēng)險(xiǎn)；a、b、c、j在M區(qū)域，即環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)為一般風(fēng)險(xiǎn)；e、f、i在H區(qū)域，即政府信用風(fēng)險(xiǎn)、合同和采購(gòu)招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、投資控制風(fēng)險(xiǎn)為較大風(fēng)險(xiǎn)；k在S區(qū)域，即運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)為重大風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策研究

PPP投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策如表3所示。

表3 PPP投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

1）運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)為重大風(fēng)險(xiǎn)，主要是加強(qiáng)投標(biāo)時(shí)財(cái)務(wù)指標(biāo)，特別是投資內(nèi)部收益率、資本金內(nèi)部收益率、動(dòng)態(tài)投資回收期、財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值等動(dòng)態(tài)指標(biāo)測(cè)算的精確性；同時(shí)對(duì)管廊項(xiàng)目等涉及較多利益相關(guān)者的項(xiàng)目要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)際情況的考察，嚴(yán)格按照識(shí)別利益相關(guān)者→分析利益相關(guān)者利益構(gòu)成→分析利益相關(guān)者的重要性和影響力→制訂主要利益相關(guān)者參與方案的步驟開(kāi)展利益相關(guān)者分析。

2）政府信用風(fēng)險(xiǎn)為較大風(fēng)險(xiǎn)，很多PPP項(xiàng)目由于政府參股應(yīng)出資本金部分無(wú)力支付、政府主導(dǎo)的征拆進(jìn)展緩慢或政府前期立項(xiàng)、可研手續(xù)不完善導(dǎo)致項(xiàng)目舉步維艱。應(yīng)選擇政府公信力較好的地區(qū)進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資，同時(shí)在PPP合同簽訂時(shí)應(yīng)考慮最不利情況下雙方的罰則。更重要的是從國(guó)家層面將政府官員的誠(chéng)信納入考核中。

3）合同和采購(gòu)招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)為較大風(fēng)險(xiǎn)，主要是加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、第三方檢測(cè)單位的招標(biāo)控制，確保招標(biāo)公平、公正、公開(kāi)，程序合法，擇優(yōu)選擇相關(guān)單位，嚴(yán)格審核合同條款細(xì)則。

4）投資控制風(fēng)險(xiǎn)為較大風(fēng)險(xiǎn)，投標(biāo)前應(yīng)提前溝通地方政府，早日介入項(xiàng)目總投資估算，特別要全面考慮工程建設(shè)其他費(fèi)用、基本預(yù)備費(fèi)和漲價(jià)預(yù)備費(fèi)；積極溝通設(shè)計(jì)單位，加強(qiáng)設(shè)計(jì)概算管理，確保不超過(guò)批準(zhǔn)投資估算10%的前提下盡量做大設(shè)計(jì)概算；加強(qiáng)施工圖預(yù)算管理，規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，確保企業(yè)整體效益最大化。

4 結(jié)語(yǔ)

本文采取從宏觀SWOT分析，PPP業(yè)務(wù)波士頓矩陣分析，再到具體PPP業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析流程，結(jié)合某企業(yè)實(shí)際情況，評(píng)估相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并提出風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策。

要確保PPP項(xiàng)目順利實(shí)施，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、合同和采購(gòu)招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、投資控制風(fēng)險(xiǎn)。融資風(fēng)險(xiǎn)含在經(jīng)濟(jì)、政策風(fēng)險(xiǎn)中，為一般風(fēng)險(xiǎn)，與經(jīng)濟(jì)、政策、政府信用風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)。同時(shí)，從國(guó)家層面，需規(guī)范PPP政策，制定高位階的上位法，明確操作規(guī)則；禁止明股實(shí)債、小股大債，對(duì)資本要穿透式監(jiān)管；財(cái)政承受能力管理要細(xì)化；研究制訂適用于PPP的資本金制度，降低資本金比例要求；要將地方政府誠(chéng)信納入地方官員考核，對(duì)地方官員實(shí)行投資項(xiàng)目決策終身責(zé)任追究制。