曹東勃　　宋銳

基層是各級黨政工作的最終落腳點(diǎn)，縣域是中國目前五級政府體系中承上啟下、至為關(guān)鍵的一環(huán)。縣域經(jīng)濟(jì)占中國經(jīng)濟(jì)總量的一半左右，人口數(shù)量超過全國總?cè)丝诘?0%，土地約占全國總面積的90%?？h域?qū)嶋H上構(gòu)成了當(dāng)代中國政治實(shí)體、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和綜合社區(qū)的基本單元，其治理狀況關(guān)系到黨和政府各項(xiàng)政策能否在“最后一公里”完美落地，也關(guān)系到一方百姓的生活質(zhì)量。理解基層政府的運(yùn)作，既要執(zhí)果索因、追根溯源，探究現(xiàn)代官僚體制的生成與異化;又必須緊扣現(xiàn)實(shí)、重返“現(xiàn)場”，復(fù)原縣域治理的特殊性與復(fù)雜性。

探本溯源：現(xiàn)代官僚體制的生成及其異化

治理具有平等、互動和博弈的基本內(nèi)涵，政府治理是聯(lián)合多方力量對社會公共事務(wù)的合作管理，以及對政府和公共權(quán)力進(jìn)行約束的規(guī)則行為的有機(jī)統(tǒng)一體。其中，與之相配套的官僚體制是其核心要件，也是影響政府治理成效的決定性因素。

官僚制是一種依照職能和職位的高低位階不同對權(quán)威資源進(jìn)行合理配置，以層級制為組織形式，以專門化的職業(yè)為管理主體，以理性設(shè)置的制度規(guī)范為運(yùn)作規(guī)則的管理模式。官僚制意味著理性和效率，上下級之間有絕對的支配與服從關(guān)系，按規(guī)章制度辦事，不摻雜人情等因素。馬克斯·韋伯從理性的角度對官僚制進(jìn)行研究，與其說韋伯的理性官僚制理論是對現(xiàn)實(shí)的描述，毋寧說是對一種理想類型的刻畫與追求。秉承“資本主義起源情結(jié)”的問題意識，韋伯首先認(rèn)為，現(xiàn)代官僚制的發(fā)展與資本主義市場的興起密不可分。從一般的人對人的封建依附關(guān)系中解脫出來，“不看人辦事”，而是按照固定的、非人格化的契約和規(guī)則行事，這是現(xiàn)代市場體制和現(xiàn)代官僚制的共同原則?！肮倭胖瓢l(fā)展得越完備，它就越是‘非人化，在成功消除公務(wù)職責(zé)中那些不可計(jì)算的愛、憎和一切純個人的非理性情感要素方面就越是徹底?！盵1]其次，現(xiàn)代官僚制也是與現(xiàn)代國家集權(quán)的歷史進(jìn)程相伴而生的。維持一支分工明細(xì)的、規(guī)模龐大且訓(xùn)練有素的公務(wù)員隊(duì)伍，而不是中世紀(jì)的戰(zhàn)時動員和榮譽(yù)職位，需要一種能夠定期支付現(xiàn)金薪酬而非不定期實(shí)物報(bào)酬的貨幣形式的支付制度，也需要具有基本文化素養(yǎng)、一定的文書技能和處理專門事務(wù)的技術(shù)理性。這些歷史前提，在西方的資本主義起源時代，都進(jìn)入了成熟階段。理性的道德觀、勞動的天職觀等資本主義精神和倫理，作為一個重要的因素，推動了經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，促成了現(xiàn)代官僚制的產(chǎn)生。

可以說，理性官僚制的優(yōu)點(diǎn)是與政府在現(xiàn)代社會中的重要性捆綁在一起的，無論如何強(qiáng)調(diào)市場的作用，我們是不能否認(rèn)市場失靈的存在的，這種失靈所造成的社會公共品供給不足，當(dāng)然不一定完全需要政府，但有一部分則必須由政府出面。以理性官僚制原則組織起來的政府，在提供信息、制定規(guī)則、管理規(guī)制、審批服務(wù)等方面的作用是重要的。

隨著信息時代的來臨，以適應(yīng)工業(yè)社會政府治理為主要目的的理性官僚制自身，卻日趨僵化而顯得不合時宜，形成了現(xiàn)代官僚制的異化，遭遇了嚴(yán)重的信任危機(jī)。

其一，理性官僚制繁多而陳舊的規(guī)章制度和工作程序越來越多地帶來了工具理性對價(jià)值理性的覆蓋和侵蝕。官員只愿例行公事地秉持理性的教條而喪失情感的關(guān)照，人本的初衷不見蹤影。隨著價(jià)值意識的缺失，官僚個人的責(zé)任倫理也越發(fā)淡漠，沒有擔(dān)當(dāng)、不敢決斷、壓制創(chuàng)新、偏好保守、逃避自由，形成了整個官僚體制的僵化和異化。

其二，理性官僚制過分強(qiáng)調(diào)政府的社會職能，過度放大了市場失靈的程度，在有意無意地對市場失靈的修補(bǔ)過程中膨脹性地向整個社會擴(kuò)張著官僚制的控制力。即便以最大的善意去想象官僚制，認(rèn)為政府為最大多數(shù)的最大福利而糾正市場的失靈、提供和生產(chǎn)公共品，也應(yīng)看到很多公共品也是可以通過企業(yè)而非政府直接提供的。由于目的鏈和價(jià)值鏈過長，需要對一個美好的終極目的逐層分解，但在這些分解了的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中，逐一背離最終的目標(biāo)，轉(zhuǎn)化為官僚制下不同部門的特定目標(biāo)。于是，政府對社會生活的廣泛介入又為權(quán)力異化帶來的腐敗現(xiàn)象創(chuàng)造了條件。

其三，理性官僚制打開了理性自負(fù)與僭越的“潘多拉魔盒”?，F(xiàn)代官僚制以統(tǒng)一的文憑或考試認(rèn)定的技術(shù)資歷作為錄用人才的重要基礎(chǔ)，這是對前現(xiàn)代社會親貴原則的有力打擊，自覺不自覺地推動了現(xiàn)代民主進(jìn)程，消除了傳統(tǒng)社會具有狹隘特權(quán)的特殊群體的地位優(yōu)勢，并使各種職業(yè)向有才能者全面開放，實(shí)現(xiàn)了普遍主義的形式平等。然而這種對學(xué)識和教育水準(zhǔn)的單方面強(qiáng)調(diào)，也在制造新的麻煩。通過民主程序選拔上來的具備一定教育水準(zhǔn)的官僚，對其自身的能力、專業(yè)知識技術(shù)和不對稱的信息優(yōu)勢容易過度自信，誘發(fā)知識人內(nèi)在的理性自負(fù)和“造園”[2]沖動，刺激著“政治工程師”們改造世界的興趣。

其四，理性官僚制的機(jī)械性、單向度以及形式合理性背后隱藏著的實(shí)質(zhì)不合理性，為權(quán)力的過度膨脹大開方便之門。說到底，官僚制是現(xiàn)代化過程的副產(chǎn)品，是現(xiàn)代性的象征。理性化、宏大敘事、工具主義、單向度的機(jī)械的現(xiàn)代性特征，無一例外地映射到官僚制的現(xiàn)代運(yùn)行之中。人一旦陷入喪失判斷力、實(shí)踐力、審美力的困境之中，就會失去反思能力和批判精神，像那些安于日常官僚化生活的大小官吏們，會成為權(quán)力最可信賴和最好利用的群體。官僚制度將人變成官吏，變成龐大行政體制中的一只單純齒輪?，F(xiàn)代政治的摩登時代，就是官僚制規(guī)則充分展開自身并向其他領(lǐng)域影響和滲透的時代。這種政治過程的非人格化和去個性化，與早期的工業(yè)革命中對工人的“機(jī)械化”使用并無本質(zhì)的區(qū)別。

韋伯的官僚制理論是否適用于分析中國問題？見仁見智。有觀點(diǎn)就認(rèn)為中國的干部體制“會采取較為靈活的手段，進(jìn)而體現(xiàn)出更強(qiáng)的執(zhí)行力”[3]。就當(dāng)代中國而言，一個仍然值得追問的問題是：此地的官僚制發(fā)育，究竟是理性不足還是理性僭越、是踐行不夠還是早已走得太遠(yuǎn)？而這些問題的提出本身，正說明中國境況的復(fù)雜性。當(dāng)下中國是一個前現(xiàn)代問題、現(xiàn)代困境、后現(xiàn)代狀況三色重疊的調(diào)色板，不存在一個統(tǒng)御一切的指導(dǎo)原則。反映到官僚制問題上，我們也很容易看到理性官僚制的不足與過剩并存的矛盾局面：現(xiàn)實(shí)中的缺乏理性精神和法治意識、拍腦袋決策、經(jīng)驗(yàn)主義、越權(quán)辦事、任人唯親等現(xiàn)象，這分明還停留在前現(xiàn)代社會的非理性官僚統(tǒng)治時代;但行政審批的繁瑣冗雜、官僚規(guī)模的自發(fā)膨脹、形式主義的普遍蔓延，又顯然是現(xiàn)代社會官僚病的征象。我們該如何理解這一現(xiàn)象？

觀照現(xiàn)實(shí)：縣域治理中的官僚主義、形式主義困境

總體上說，縣級屬于國家治理體系的基層。習(xí)近平總書記曾形象地指出，如果把國家比喻成一張網(wǎng)，縣就像這張網(wǎng)上的“紐結(jié)”。“紐結(jié)”松動，國家政局就會發(fā)生動蕩;“紐結(jié)”牢靠，國家政局就穩(wěn)定。[4]縣級的這種地位決定了其行為的兩個面向，一是要頻繁應(yīng)對來自上級政府的管理和控制，二是要代表國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至廣大鄉(xiāng)村進(jìn)行互動以推動政策的執(zhí)行與落地。就這一特殊定位來看，縣域治理的復(fù)雜性、特殊性、重要性不言而喻。

筆者曾作為教育部第六批滇西扶貧干部，在Y縣這個典型的集邊疆、民族、山區(qū)、貧困四位一體的國家級貧困縣掛職擔(dān)任縣人民政府副縣長，協(xié)助分管教育工作。對縣域治理特別是貧困山區(qū)的縣域治理和縣級政府運(yùn)作，在觀察和參與的基礎(chǔ)上，形成了一些直觀的感性經(jīng)驗(yàn)，也對當(dāng)下“不忘初心、牢記使命”主題教育所提出的專項(xiàng)整治基層治理中存在的形式主義、官僚主義問題，有了更深體會。

貧困地區(qū)縣域發(fā)展自主權(quán)的逐漸弱化，是在1984年經(jīng)濟(jì)改革重心轉(zhuǎn)回城市、1994年分稅制改革改變了地方政府行為、隨后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)制和消失，以及世紀(jì)之交“三農(nóng)”問題浮出水面這一系列宏大歷史變革的“連續(xù)統(tǒng)”中呈現(xiàn)出來的。實(shí)際上，早在當(dāng)下以脫貧攻堅(jiān)為主軸展開的、對中西部貧困地區(qū)縣域發(fā)展方向的項(xiàng)目制管理之前，由于地方財(cái)源匱乏和中央轉(zhuǎn)移支付制度的逐步完善，相當(dāng)一部分縣域發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)已經(jīng)更緊密地控制在上級政府手中。應(yīng)對上級、爭取資源，成為縣級政府的一項(xiàng)重要工作。當(dāng)然，這樣的應(yīng)對天長日久，也就必然累積了不少官僚主義、形式主義的弊病。

一是會議。盡管我們經(jīng)常把“縣處級”作為一個合成詞來并用，但作為“塊塊”的縣和作為“條條”的處，其所在的方位、承載的功能卻迥然不同。同樣的縣處級干部，在條線部門工作和在縣級地方政府工作，需要對接的領(lǐng)域、參加的會議、協(xié)調(diào)的部門都不可同日而語。一個條線部門的處級干部，可能都未必有機(jī)會開如此多的會議，但是同級別的縣級領(lǐng)導(dǎo)，各種會議都會找上他們。在信息化條件下的國家治理過程，上級政府會傾向于將工作一竿子插到底，將緊急的、重要的工作會議以視頻會議的形式一直開到縣級，相應(yīng)的地方領(lǐng)導(dǎo)就必須頻繁地參加這類會議。只不過美中不足在于，信息化在節(jié)省成本、提高效率的同時，也助長了某些“以會議落實(shí)會議”的煩冗套路，以至于中央層面的視頻會議已經(jīng)將工作要求講得很清晰了，而此后的省市兩級仍然要一環(huán)套一環(huán)地連續(xù)開會部署，卻未必講得出新意。這類會議畢竟還是有干貨的，另一類會議基本上就是錦上添花、刷存在感了。比如經(jīng)常性地把縣級領(lǐng)導(dǎo)叫到市里開會，會場也沒有業(yè)務(wù)討論，只是上級領(lǐng)導(dǎo)講話布置工作，隨即散會。很多邊遠(yuǎn)縣市要繞幾個小時的山路過來參加這種會議，主辦方需要的正是這種現(xiàn)場“聆訓(xùn)”體現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)的重視。

二是文件。文件種類繁多，大體上有宏觀層面提出指導(dǎo)意見的，有直接布置任務(wù)、限期完成工作的?？h委常委會、縣政府常務(wù)會，是縣級層面決策的兩個重要平臺，其日常運(yùn)作過程就是各種文件的生產(chǎn)與再生產(chǎn)過程，甚至可以說相當(dāng)部分文件的出臺是帶有被動性的。這既是“工作留痕”以備查驗(yàn)的需要，也是整個文件生產(chǎn)體系“軸承”運(yùn)轉(zhuǎn)帶動的結(jié)果。中國是一個大國，幅員遼闊，地域發(fā)展面貌千差萬別?！笆略谒姆?，要在中央”，在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府框架下，政策制定固然舉足輕重，但后續(xù)執(zhí)行和落地的過程更值得關(guān)注。很長一段時間里，人們對于這一套精細(xì)運(yùn)轉(zhuǎn)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)和制度體系在政策傳導(dǎo)上的某些梗阻，往往理解為下級對于上級指示、基層對于頂層設(shè)計(jì)的有意扭曲，所謂“上有政策，下有對策”。然而近年來，一種更具理解之同情的看法，獲得了公眾的認(rèn)同和各級組織的高度重視，那就是某些“一刀切”的規(guī)定、運(yùn)動式的治理乃至形式主義、官僚主義作風(fēng)下催生的怪象，恰恰是造就基層以政策變通應(yīng)對政策僵化的主要原因。所謂“上面千條線，下面一根針”“上面千把錘，下面一顆釘”。這里的“上面”，主要是指來自“條線”的壓力。實(shí)際上，毛澤東在《論十大關(guān)系》中就痛感“現(xiàn)在幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦”，因?yàn)椤傲⒘艘粋€部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委員會下命令，就同省、市的廳局聯(lián)成一線，天天給廳局下命令。這些命令雖然黨中央不知道，國務(wù)院不知道，但都說是中央來的，給地方壓力很大。表報(bào)之多，鬧得泛濫成災(zāi)”[5]。周恩來曾將治理統(tǒng)計(jì)報(bào)表泛濫，上升到反對“文牘主義和形式主義的官僚主義”這樣的政治高度。他對此有過形象的描述和深刻的批評：“指示多，不看;報(bào)告多，不批;表報(bào)多，不用;會議多，不傳;來往多，不談。”[6]為此，當(dāng)時國務(wù)院要求各部門自上而下清理自查和各地方自下而上揭發(fā)“非法”表格，對文牘主義和形式主義開展嚴(yán)肅的批評問責(zé)，清除廢止了一批冗余的報(bào)表制度。幾十年的政府改革中，簡政放權(quán)、清理文山會海一直是主要內(nèi)容。在“2020年全面建成小康社會”這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)即將到來之際，做好精準(zhǔn)扶貧工作成為補(bǔ)齊短板的重中之重?？墒墙陙磉@種工作流程中的處處留痕和文件泛濫，也著實(shí)讓基層干部頗為吃力，讓人們看到文牘主義、形式主義某種程度的死灰復(fù)燃。這些重復(fù)性、低效率的工作安排，給基層的日常工作造成一些影響，基層才不得不“上有政策，下有對策”、不得不搞變通，很多事情不得不“一石多鳥”，同時頂著多個帽子來做，否則絕難應(yīng)對鋪天蓋地的各類要求。

三是接待。在貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力比較薄弱，亟須外部各方面資源導(dǎo)入，而這種資源主要是自上而下配置的這個大背景下，接待上級各種名義的調(diào)研、考察、考核、督導(dǎo)、督查、檢查，實(shí)際上成為縣級黨政干部的一項(xiàng)重要工作。接待的目的，一方面是為了更好地展示工作的亮點(diǎn)和績效，有助于獲得上級的肯定性評價(jià)，同時也給上級對自身決策正確性的正面反饋，激勵其進(jìn)一步加大扶持力度;另一方面也要通過有意識的“出丑”“哭窮”和“露怯”，引起上級對問題的重視、引導(dǎo)其將各種資源切實(shí)精準(zhǔn)投放以推動問題的解決。當(dāng)然，這是從最理想的狀態(tài)出發(fā)，而且需要參與接待的各級干部有相當(dāng)程度的默契、對相關(guān)政策的較好把握和流暢的溝通表達(dá)水平。現(xiàn)實(shí)場景中這種程度的調(diào)研考察往往可遇不可求，流于形式把好事辦砸的情況并不鮮見。來自一家中央企業(yè)定點(diǎn)扶貧的掛職副縣長在與筆者交流時，就講過一件類似的故事或“事故”。按照有關(guān)規(guī)定，這些帶有定點(diǎn)扶貧任務(wù)的央企老總，每年開春后必須到定點(diǎn)縣調(diào)研考察，慰問掛職干部并指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)。由于他們行程安排十分緊湊，路線經(jīng)過的各個考察點(diǎn)都精挑細(xì)選，山路崎嶇，往往會有所耽擱。有一次他和市縣主要領(lǐng)導(dǎo)陪著老總在中午時分來到某鄉(xiāng)的考察點(diǎn)，鄉(xiāng)里領(lǐng)導(dǎo)十分鐘內(nèi)說了三次“時間差不多了，咱們吃飯吧”。最終引得這位掛職干部出面呵斥：“A總今天不是到你這里來吃飯的！”他頗為感嘆，長期的接待工作已經(jīng)讓一些基層干部陷入“吃好喝好招待好就萬事皆好”的怪圈，麻痹了自己的神經(jīng)，把難得的匯報(bào)工作、陳述困難、請求幫助的寶貴機(jī)會拱手浪費(fèi)。接待如果似這般流于形式，甚至形式上的接待都無法按照“劇本”來“演”好，最終淪為走馬觀花的例行公事，不能反映問題并對解決問題和配置資源產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性推動，那么這樣的接待無論對接待者還是被接待者，都是一種時間和精力的徒然損耗。

破局之思：制度剛性與人本柔性的平衡

周雪光曾提出基層政府組織制度的三個悖論：一是政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性的悖論;二是激勵強(qiáng)度與目標(biāo)替代的悖論;三是科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化的悖論。他認(rèn)為，這是決策過程與執(zhí)行過程分離導(dǎo)致的結(jié)果，也是決策過程集權(quán)和激勵機(jī)制強(qiáng)化導(dǎo)致的意外后果。[7]如果我們沿著這一思路反觀縣域治理和縣級政府運(yùn)作中的官僚主義、形式主義，也會發(fā)現(xiàn)，其得以產(chǎn)生和持續(xù)存在的根由也在縣域之外，相應(yīng)的破解之道也必然“功夫在詩外”。

理性官僚制作為政治現(xiàn)代化的產(chǎn)物，依然發(fā)揮著至關(guān)重要的制度建構(gòu)作用。類似筆者曾掛職的Y縣這樣的貧困、邊疆地區(qū)，有著漫長的人情治理傳統(tǒng)，在國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中位居邊緣和后列。當(dāng)下的脫貧攻堅(jiān)是貧困縣的中心工作，也是一場經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的調(diào)整與再造，更是導(dǎo)入現(xiàn)代政府治理原則和運(yùn)作框架的過程。比如，以中央單位定點(diǎn)扶貧和東西部扶貧協(xié)作制度為代表的外部轉(zhuǎn)移支付，因其公共預(yù)算的性質(zhì)而必須在其實(shí)施的全過程受到嚴(yán)格監(jiān)督和審查，這一壓力就轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨У貐^(qū)形塑政府管理能力和提高政策執(zhí)行水平的有力推手。類似這樣的剛性制度規(guī)約，并非可有可無的繁文縟節(jié)，更談不上官僚主義、形式主義。

然而，我們在貧困地區(qū)也會見到另一種現(xiàn)象，即非正式制度的繁盛。籠統(tǒng)地批評基層的應(yīng)酬，會失之于簡單。更值得追問的是這種接待人與被接待人都疲憊不堪的應(yīng)酬之風(fēng)為何依然故我？甚至沒有上級部門的調(diào)研考察時，縣內(nèi)不同層次干部之間也會形成或明或暗的應(yīng)酬交際圈子？[8]信息的不對稱會導(dǎo)致爭奪資源的各方處于不同的起跑線。同樣的道理，對于手握資源配置權(quán)力的上級政府和部門而言，面對深山老林、荒野鄉(xiāng)村、千溝萬壑，誰又能在掌握完全信息的情況下審慎比選呢？這種情況下，上級多半也只能將一部分權(quán)力讓渡出去、一部分任務(wù)外包出去，依賴地方干部的推薦報(bào)送，而這就近乎于一種“運(yùn)用之妙存乎一心”的兩可狀態(tài)，存在著人情、關(guān)系乃至腐敗的漏洞空間。類似情況，在發(fā)達(dá)地區(qū)、城市地區(qū)是很難想象的。那里主要依賴正式制度，依托網(wǎng)格化的精細(xì)治理去按部就班地運(yùn)作。

進(jìn)一步來看，縣域制度運(yùn)作與現(xiàn)實(shí)執(zhí)行的偏離引發(fā)的后果，就是既有的制度體系被逾越或以其他形式執(zhí)行，從而只發(fā)揮了形式化的作用。首先，實(shí)際運(yùn)作與已有秩序規(guī)則的夾角傾斜。這種夾角往往與權(quán)力運(yùn)行的灰色地帶相互重疊。由此引發(fā)的后果是，政府權(quán)力與資本利益掛鉤，繼而憑借霸占或壟斷等手段，十分自然地形成一種“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)，并在持續(xù)不斷的“監(jiān)督-反饋-考核”機(jī)制中進(jìn)一步鎖死，由此形成大量的“踩點(diǎn)式、盆景式、哥德式”的政策景觀，最終破壞依靠勤勞與智慧公平獲得財(cái)富的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。其次，以另起爐灶的方式運(yùn)作?？h域政府處于“創(chuàng)制”的中心地帶，“上傳下達(dá)”的特征決定了其一方面需受上級政府的行政授權(quán)，另一方面又需因地制宜，重構(gòu)基層社會關(guān)系。特別是在諸如脫貧攻堅(jiān)這樣的重要階段，各種臨時性的委員會、指揮部等創(chuàng)制性組織對相關(guān)事務(wù)先行討論、審查已成為常態(tài)，并在事實(shí)上成為政府常規(guī)部門之外的獨(dú)立機(jī)構(gòu)（盡管名義上未必獨(dú)立，人員也多為各單位借調(diào)），這些創(chuàng)制性組織掌握著資源分配的巨大權(quán)力和有利位置，然而相應(yīng)的監(jiān)督和制約力量卻是常規(guī)性的。最后，治理過程中的制度化與人格化并存。固然縣域治理尤其是政治運(yùn)作也有相對成熟的制度化標(biāo)簽，但實(shí)際行動方案往往會打上人格化的烙印，其中也會摻雜官員個人能力與情感的元素，甚至出現(xiàn)部分領(lǐng)導(dǎo)干部將個人意志凌駕于既有制度之上、扭曲基層治理體系、造成制度設(shè)計(jì)與實(shí)際運(yùn)作背向而馳的情況。

以上揭示出貧困地區(qū)縣域治理的困境所在：治理的制度剛性與執(zhí)行策略的錯位并存，容易成為阻礙制度變革的因素。由此導(dǎo)致三個結(jié)果：一是縣域政治權(quán)力關(guān)系化，公私關(guān)系在政府和社會場域的界限模糊，把國家資源轉(zhuǎn)變?yōu)樗较嗍谑艿娜饲?二是人情與理性二分，制度在人格化面紗的掩飾下，削弱了人們的規(guī)范意識和敬畏之心，甚至讓一部分人忙于人情往來和攀權(quán)附貴;三是助長地方本位主義，形成某種庇護(hù)關(guān)系和“自留地”心態(tài)，削弱中央和上級政府權(quán)威，妨礙區(qū)域間合作發(fā)展和大市場大流通格局的形成。

歸根到底，既不能以技術(shù)考量壓倒了人本考量，進(jìn)而自我設(shè)限、自縛手腳、“戴著鐐銬跳舞”，以霸道的強(qiáng)硬措施漠視實(shí)際情況的紛繁復(fù)雜，用一地雞毛遮蔽了為民服務(wù)的初心;也不應(yīng)無條件地搞政策變通，葬送以現(xiàn)代制度建設(shè)來規(guī)約政府行為，進(jìn)而形成長期穩(wěn)定社會預(yù)期的可能性，陷入長官意志之下的運(yùn)動式治理和反復(fù)“翻燒餅”的陷阱。擺脫官僚主義、形式主義的羈絆，需要在制度剛性與人本柔性之間達(dá)成平衡，使之相得益彰，這固然是一種高超的政治智慧，又何嘗不是共產(chǎn)黨人應(yīng)有的使命擔(dān)當(dāng)？

（作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

注釋：

* 本文為教育部高校示范馬克思主義學(xué)院和優(yōu)秀教學(xué)科研團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目“‘關(guān)鍵在黨命題的歷史演變、現(xiàn)實(shí)意義與支撐機(jī)制研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：17JDSZK082）階段性研究成果。

[1] 馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》第2卷上冊，閻克文譯，上海人民出版社2010年版，第1114頁。

[2] 造園（gardening），語出鮑曼，指以理性“裁剪”世界，去除“雜草”，使之合理化。

[3] 木懷琴：《中國干部體制與韋伯官僚制》，載《文化縱橫》2015年第3期。

[4] 習(xí)近平：《擺脫貧困》，福建人民出版社1992年版，第31頁。

[5] 毛澤東：《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第31頁。

[6] 周恩來：《周恩來選集》下卷，人民出版社1997年版，第418～422頁。

[7] 周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”：一個政府行為的制度邏輯》，載《社會學(xué)研究》2008年第6期。

[8] 強(qiáng)舸：《制度環(huán)境與治理需要如何塑造中國官場的酒文化》，載《社會學(xué)研究》2019年第4期。