■ 畢云龍/徐小黎/李 勇/譚麗萍/門 青

（1.自然資源部咨詢研究中心，北京 100035；2.中國地質(zhì)大學（北京），北京 100083）

0 引言

國土空間是各類自然資源的載體，是生態(tài)文明建設的物質(zhì)基礎(chǔ)和組成要素。國土空間用途管制是推動生態(tài)文明建設的重要措施，是落實國家空間發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”。2015年,《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求：“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度”。同年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出：“以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制等構(gòu)成的空間治理體系”。2017年10月，十九大報告提出：“設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)”“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”。2018年3月，《國務院機構(gòu)改革方案》明確了設立自然資源部，落實統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責的要求。實施國土空間用途管制，建立完善的國土空間用途管制制度，是破解資源無序開發(fā)、環(huán)境嚴重破壞及生態(tài)系統(tǒng)退化等問題的重要抓手，更是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然資源開發(fā)利用與生態(tài)修復，落實山水林田湖草生命共同體理念，推進生態(tài)文明建設的必然要求[1]。

成效分析作為一種經(jīng)濟決策方法，將成本費用分析法運用于政府部門的計劃決策之中，以尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得最大的收益。成效分析方法常用于評估需要量化社會效益的公共事業(yè)項目的價值[2]。本文引入成效分析法，從用途管制對資源的開發(fā)約束與保護角度出發(fā)，探討了基于成效分析的國土空間用途管制作用，并對單一資源開發(fā)與保護中加強用途管制所面臨的問題進行分析，進而從降低政策制定成本與提升執(zhí)行效力角度提出政策建議。

1 國土空間用途管制的基本內(nèi)容

我國“用途管制”的概念，是《中共中央 國務院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號）中首次提出的，而我國國土空間用途管制最早發(fā)起于耕地保護，《土地管理法》（1998年修訂版）將用途管制上升為一項基本制度，明確規(guī)定了實行土地用途管制制度。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，生態(tài)保護逐漸得到重視，特別是林地作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，加強其保護管理是一項重要任務，1998年國務院8號明電要求實施林地用途管制，同年，發(fā)布的《森林法》修正案明確了林地用途管制規(guī)則。

隨著土地用途管制的內(nèi)容得到細化，林地用途管制規(guī)則逐步完善，自然資源生態(tài)空間的利用逐漸被認識。自然資源具有不同用途屬性，應根據(jù)屬性差異來管控自然資源。因此，土地、林地、草地和水資源分別制定了用途分區(qū)和管制規(guī)則等，逐步從土地用途管制向多維度的國土空間用途管制發(fā)展。

從法學角度[3]，國土空間用途管制是為了合理開發(fā)國土空間，通過有效界定國土空間發(fā)展權(quán)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國土空間利用中的權(quán)力、責任及利益分配，對國土空間利用實行嚴格控制的一項具有財產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)的法律制度。

從經(jīng)濟學角度，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，出現(xiàn)過度的市場競爭，產(chǎn)生負外部效應，甚至使社會經(jīng)濟資源配置失去了效率，就是通常說的“市場失靈”。國土空間用途管制能夠有效降低負外部性，發(fā)揮市場在資源配置中的優(yōu)化作用。因此，國土空間用途管制是由行政機關(guān)實施的對國土空間利用主體行為的限制。

從管理學角度，國土空間上所有資源在公有制國家屬于公共物品，在現(xiàn)有法律法規(guī)條件下，一方消費某種物品而不影響其他人對該物品的消費。因此，國土空間用途管制是政府采用各種手段對國土空間利用活動進行有效的調(diào)節(jié)與控制，是管理國家公共物品的重要措施。

從資源學角度，國土空間用途管制是全域、全類型及全周期開發(fā)保護的重要手段，是通過各利益博弈均衡來確定管制強度及規(guī)模，有效破解自然資源不可再生性的局限。

2 成效分析下的國土空間用途管制作用

管制的作用在于預防市場失靈所帶來的不可估量的負面效應，提高資源優(yōu)化配置及防止公共利益受損害。國土空間用途管制的作用在于合理保護自然資源，嚴格控制資源無序開發(fā)利用，尋求既保護自然資源又保障自然資源開發(fā)利用為社會發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)路徑，達到自然資源優(yōu)化配置，以實現(xiàn)自然資源可持續(xù)利用、生態(tài)文明建設的總體目標[4]。

理論上，實施國土空間用途管制后，自然資源的供求關(guān)系與價格變化趨勢都將會發(fā)生明顯變化。以某一資源產(chǎn)品A為例，圖1展示了實施國土空間用途管制前后資源產(chǎn)品A的供需關(guān)系。DD為A的需求曲線，SS為未實施管制的A的供給曲線，QQ為實施用途管制后在一定時期內(nèi)A供給上線。點P0為未實施用途管制的A價格，占用資源量為Q0。經(jīng)過若干時間，A需求增加，D1D1為A增加后的需求曲線，點P'為A用途管制下的供給上線價格，占用資源量為Q，點P1為未實施管制A的價格，占用資源量為Q1，比實施國土空間用途管制多占用資源A的量為（Q1—Q）?？梢?，國土空間用途管制盡管在一定程度上提高了資源價格，但更有效地保護了自然資源，促進了資源的可持續(xù)利用。

圖1 實施國土空間用途管制前后資源A的供給與需求

依據(jù)上述分析，基于成效分析的國土空間用途管制作用可歸納為三個方面：

(1)有效促進自然資源保護和合理開發(fā)利用。通過國土空間用途管制制度的實施，明確行政主體，在摸清自然資源家底的前提下，能夠科學確定自然資源保護的總量，有利于推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作，明確產(chǎn)權(quán)主體，落實主體責任，從而促進自然資源保護政策和自然資源可持續(xù)利用政策的落地，推動自然資源合理開發(fā)利用。

(2)有效落實生態(tài)文明建設理念。通過國土空間用途管制的實施，生態(tài)經(jīng)濟效益原則將始終貫穿保護自然資源的整個過程中，同時，對未利用自然資源的開發(fā)也強調(diào)確保在其生態(tài)功能不被破壞的前提下進行，這對改善我國現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境，落實生態(tài)文明建設理念具有實踐意義。

(3)有效優(yōu)化自然資源行政管理運行機制。通過國土空間用途管制的實施，進一步發(fā)揮規(guī)劃在自然資源優(yōu)化配置中的重要作用，通過國土空間規(guī)劃的制定與實施來實現(xiàn)國土空間用途管制，有效避免現(xiàn)行各類規(guī)劃內(nèi)容交叉重疊且布局不一致、協(xié)調(diào)性差等矛盾與沖突，優(yōu)化自然資源行政管理運行機制。

3 成效分析下國土空間用途管制面臨的問題

理論上，管理部門采用限額等措施對資源等進行直接管制，如資源開發(fā)者對資源利用超過這一限額，將面臨經(jīng)濟處罰甚至刑事懲罰，因此，根據(jù)一個時期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的需要，基于成效分析設定資源限額，可以有效發(fā)揮管理部門對資源的管制作用[5]。現(xiàn)以資源產(chǎn)品A為例對管理部門直接管控作用機理進行分析。如圖2所示，MSC為邊際社會成本，即多占用一單位資源產(chǎn)品A而導致的社會效益損失；MPC為邊際私人成本，即因多占用一單位資源產(chǎn)品A而導致開發(fā)者成本的增加；MAC為邊際資源A減少的控制成本，即少占用資源A而增加的社會總成本?？梢缘贸?，開發(fā)者獲利是由MPC與MAC決定，即A點，實現(xiàn)了私人邊際成本和收益均衡；公眾利益最大化，是由MSC與MAC決定，即B點，管理部門根據(jù)MSC與MAC曲線規(guī)定的限額標準，即圖中CBQ線。開發(fā)者在合法開發(fā)的前提下不超過CBQ線的限額，可以繼續(xù)開發(fā)，超過CBQ線的限額，將受到相應懲罰，使得其承受的多占一單位資源A而增加的邊際成本超過未占用該單位資源A帶來的利益損失，開發(fā)者將明確選擇該均衡點，從而管理部門的管制目標得以實現(xiàn)。但實際中，管理部門的管制目標很難實現(xiàn)，主要存在以下問題：

(1)管制的理論標準難以實現(xiàn)。依據(jù)邊際成本或收益分析確定的管制標準是理論上的成效分析，實際工作中管理部門很難獲得全部管理要素從而得出管理標準，因而所確定的某個時期內(nèi)的自然資源占用標準必然與管制的理論標準存在偏差。

(2)執(zhí)行監(jiān)督存在實際困難,可能存在尋租風險。當前，各個部門依據(jù)各自頒布的政策及規(guī)章進行管理，并且整體空間用途管制缺乏上位法支持，對國土空間用途管制制度的制定與實施形成了障礙，不利于綜合監(jiān)督管理。而在自然資源管理實踐中，管理部門對資源開發(fā)者的相關(guān)行為進行準確無誤的實時跟蹤監(jiān)督存在較大困難。加之，開發(fā)者存在著規(guī)避監(jiān)督帶來巨大利益的驅(qū)動力，使得管制標準更加難以落地，從而極大可能造成資源超額使用。根據(jù)管制俘虜理論[6]，被管制者因利益驅(qū)使，進行尋租活動，使管制者被俘虜。此時，存在管制者依據(jù)被管理者的偏好制定資源管制標準的風險，使得國土空間用途管制制度的實施實際由被管制者操縱。(3)自然資源調(diào)查工作缺乏統(tǒng)一，管制成效難以評估。就目前而言，土地調(diào)查分類與林地、濕地、草地等專項調(diào)查分類在標準、地類內(nèi)涵、分布與區(qū)域面積、技術(shù)依據(jù)等方面具有較大不同，而土地利用現(xiàn)狀調(diào)查與林地調(diào)查、草地調(diào)查及地理國情普查數(shù)據(jù)存在較大差異，甚至存在一定程度上的誤判、錯判等情況，難以作為制度設計的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，增加了相關(guān)政策制定和執(zhí)行的隱性成本，并且管制實施的效益因數(shù)據(jù)的錯配也很難評估。(4)各類規(guī)劃交叉重疊、保護地界限不明確，難以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。目前，我國各類規(guī)劃的內(nèi)容及功能存在交叉重疊[7]，對生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間用途的分類缺乏細化標準，造成了同一空間因分類標準不同存在多個規(guī)劃用途，各個規(guī)劃主管部門管理制度存在較大差異，實際操作中工作職責交叉嚴重、協(xié)調(diào)難度較大，甚至存在地方因追求利益最大化對規(guī)劃進行修改的情況，增加了行政成本。部分市縣實行“多規(guī)合一”試點[8]僅是將不同規(guī)劃放在一起，側(cè)重如何將其表達統(tǒng)一，而并非實質(zhì)“多規(guī)合一”，其產(chǎn)生的行政成本并未有效輸出相應效益，并且缺乏對規(guī)劃落地的用途管制配套制度設計，給履行用途管制職能帶來困難。另外，現(xiàn)有國家公園、生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)的界限存在相互交錯的情況，可能增加管理成本；加之，管理主體不一致，多頭管理不利于資源優(yōu)化分配。同時，大部分自然保護區(qū)設立在人煙稀少的邊區(qū)，難以實現(xiàn)人與自然和諧共處、滿足人們?nèi)粘５纳鷳B(tài)需求等目標，故現(xiàn)有的生態(tài)保護地管理方式及運行成本無法實現(xiàn)效益最大化，未達到帕累托最優(yōu)。

圖2 資源A減少控制的管理部門直接管制

4 基于成效分析的國土空間用途管制制度建議

通過上述分析與討論，合理制定國土空間用途管制的措施，需結(jié)合實際情況，并參考經(jīng)濟學原理?？傮w上講，用途管制措施應以法律為依據(jù)，從單一的直接管制措施向稅費制度和許可制度等轉(zhuǎn)變[9]。

4.1 加強成效分析在國土空間用途管制中的運用

國土空間用途管制制度建設必然涉及各方面的成本輸出，當然也會產(chǎn)生相應的效益。其成本包括前期國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建成本、用途管制相關(guān)政策制定成本、政策落地執(zhí)行成本、監(jiān)督成本等，其產(chǎn)生的效益主要有三個方面：社會效益、經(jīng)濟效益及生態(tài)效益[9]。從理論上講，如果資源開發(fā)的邊際成本小于等于邊際效益，即可實行開發(fā)，反之則不能開發(fā)。但受資源在生態(tài)保護區(qū)內(nèi)或可持續(xù)發(fā)展目標等綜合因素影響，該資源是否能繼續(xù)進行開發(fā)利用需綜合考慮，所以，在生態(tài)文明建設的大背景下，綜合考慮社會經(jīng)濟發(fā)展必要條件，加強成效分析在國土空間用途管制中的運用尤為重要。

4.2 加快相關(guān)法律法規(guī)的制修訂

建議國家探索制定《國土空間開發(fā)保護法》并作為其他規(guī)劃法律法規(guī)政策的上位法，明確國土空間規(guī)劃體系、管理、監(jiān)督、修改及保障等內(nèi)容，依法規(guī)范國土空間用途管制主體、客體，管制規(guī)則與如何實施等內(nèi)容。另外，結(jié)合出臺的《國土空間規(guī)劃與用途管制法》適時對其他相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章進行修訂，為國土空間用途管制提供法律依據(jù)，以利于國土空間用途管制制度落地，為區(qū)域乃至國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃提供有力保障。

4.3 探索構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系

按照《中共中央 國務院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）具體要求，在國土空間用途分類統(tǒng)一標準、資源利用統(tǒng)一調(diào)查的基礎(chǔ)上，開展資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價，統(tǒng)籌現(xiàn)有各類空間規(guī)劃，構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系，為國土空間用途管制的實施提供依據(jù)。在國家層面，加快編制全國國土空間規(guī)劃，作為空間規(guī)劃的頂層設計，是對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護、開發(fā)、利用、修復的政策和總綱，側(cè)重戰(zhàn)略性；在省級層面，重點是對全國國土空間規(guī)劃的落實，對市縣一級規(guī)劃起到統(tǒng)籌和引領(lǐng)作用，側(cè)重協(xié)調(diào)性；在市縣層面，依托土地利用總體規(guī)劃，充分發(fā)揮其完善的體系及較為成熟的約束力特點，加強與城市規(guī)劃等其他規(guī)劃的銜接，推進“多規(guī)合一”有效實施，是對上級國土空間規(guī)劃要求的細化落實，側(cè)重實施性；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，做好村鎮(zhèn)級建設詳細規(guī)劃，有效落實規(guī)劃管控作用。國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是國土空間用途管制制度設計的基本條件，完善的國土空間規(guī)劃體系有利于提高國土空間用途管制效益，降低管理部門行政成本。

4.4 建立國土空間準入機制、用途轉(zhuǎn)用許可制度及補償機制

按照生態(tài)文明建設的總體部署，依據(jù)國土空間規(guī)劃體系，以構(gòu)建市場準入、產(chǎn)業(yè)準入機制為前提，以落實“三條紅線”為抓手，根據(jù)不同國土空間區(qū)域特點，結(jié)合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)整，制定適宜的國土空間準入負面清單，建立國土空間準入機制。適時將土地用途轉(zhuǎn)用制度擴展到各類空間用途，制定完善的各類空間用途之間、同類空間用途內(nèi)部轉(zhuǎn)用制度，按照“放管服”有關(guān)要求，強化規(guī)劃管控的剛性和計劃管理的彈性[6]，探索建立國土空間用途轉(zhuǎn)用許可制度。另外，綜合考慮實施國土空間用途管制后，部分空間使用者因生態(tài)保護區(qū)等因素導致可能無法獲得轉(zhuǎn)用時的高額收益，損失了機會成本。需適時建立健全國土空間用途管制補償機制[3]，通過對森林、濕地、水流等生態(tài)空間進行補償激勵，提升生態(tài)保護區(qū)等直接經(jīng)濟效益較低地區(qū)的補償標準，推進國土空間用途管制制度有效實施。

4.5 構(gòu)建國土空間用途管制的經(jīng)濟約束機制

當前，國土空間規(guī)劃體系及用途管制制度建設仍在探索中，建議將經(jīng)濟約束機制適時運用到其建設當中。將資源占用及環(huán)境影響的社會外部性納入資源成本體系中，從而提高資源占用成本，抑制資源低效占用，促進發(fā)展可替代、可再生能源。不斷完善稅費制度，探索簡化稅費制度結(jié)構(gòu)，實施稅費歸類及合并，確保公平與效益，增加稅費制度可行性，促進資源合理開發(fā)利用。另外，要科學界定土地、礦產(chǎn)等稅收的征收范圍和征收率，實現(xiàn)合理配置資源，促進自然資源合理開發(fā)。

4.6 加強公眾參與，降低尋租風險

國土空間用途管制制度建設應加強公眾參與，將制度政策通俗地講解給參與者，探索構(gòu)建公眾反饋、溝通及表達訴求等多元化交流機制，從而提高用途管制的公眾意識。資源開發(fā)者因利益驅(qū)使，可能避開政府監(jiān)督，或?qū)ぷ夤芾碚?，導致政府監(jiān)督不利或有意放縱，造成資源配置不合理，加強公眾參與可在一定程度上降低尋租風險。