周雨

摘 要：自2014年起，我國全面開啟了政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公司四大領域社會信用體系建設，過去五年來的發(fā)展推動著社會信用體系建設邁向新臺階，進入精耕細作的階段在發(fā)展模式、信息建設、監(jiān)管方式、法制建設以及產(chǎn)品服務方面有了新轉(zhuǎn)變，機遇與挑戰(zhàn)并存，新階段應當凝聚合力，從完善信用法律法規(guī)體系、推廣智能化數(shù)字化“信用+”產(chǎn)品和服務、推進以信用為基礎的新型監(jiān)管機制著手，推動社會信用建設高質(zhì)量發(fā)展。

關鍵詞：社會信用體系建設 趨勢分析 信用法律法規(guī) 信用監(jiān)管機制

在黨中央和國務院的堅強領導下，我國社會信用體系建設取得了明顯成效，進入到嶄新的發(fā)展階段，尤其自2014年以來，社會信用體系建設在政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信四大領域取得了一系列重大成果。當前，我國社會信用體系建設正在由全面推進階段進入精耕細作階段，在發(fā)展模式、信息建設、監(jiān)管方式、法制建設、產(chǎn)品服務等方面日臻完善，總體趨穩(wěn)向好，也面臨部分內(nèi)外挑戰(zhàn)。

? ? ?一、總體發(fā)展日臻完善，五大轉(zhuǎn)變?nèi)遮吤黠@

（一）發(fā)展模式由政府主導向政府積極引導、市場協(xié)同運作、社會參與共建轉(zhuǎn)變

縱觀世界各國，我國社會信用體系建設與世界各國社會信用建設存在本質(zhì)上的不同，最突出表現(xiàn)為政府主導，政府一直以來扮演著主要角色。自2014年以來，黨中央國務院連續(xù)出臺了一系列頂層制度設計的重要文件，以政府為主導的機制體制基本形成。一是有效協(xié)調(diào)市場與政府的關系是社會信用體系建設遵循的基本要求。根據(jù)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。信用經(jīng)濟是市場經(jīng)濟，市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，社會信用體系建設背離不了這一基本規(guī)律。市場與政府兩者不可偏廢，一方面，政府出臺政策鼓勵支持信用產(chǎn)品和服務的推廣應用，在履行政務職責的過程中查詢、使用信用產(chǎn)品與服務;另一方面，市場化機構積極探索出符合市場需求的信用產(chǎn)品與服務，市場活力充分激發(fā)，為政府履行行政管理職責、完善市場監(jiān)管發(fā)揮作用。二是發(fā)揮廣大社會力量參與社會信用建設共建共治是保障社會信用建設發(fā)展的長效動力，是克服政府主導局限性的重要途徑，是充分調(diào)動各方利益主體積極性的前提。社會信用體系建設需要發(fā)揮多元化市場主體、傳統(tǒng)金融機構、非金融機構、第三方信用服務機構的協(xié)同力量和專業(yè)優(yōu)勢，需要行業(yè)協(xié)會商會助力，齊頭并進。當前，包括“銀稅互動”在內(nèi)的“信易貸”以及守信激勵與創(chuàng)新試點的“信易貸”“信易批”“信易行”“信易租”等“信易+”項目如火如荼的開展，社會信用體系建設示范市積極探索創(chuàng)新信用產(chǎn)品與服務，推陳出新拓寬應用場景，例如，蕪湖開展中小企業(yè)大數(shù)據(jù)信用貸款業(yè)務試點工作，盤活信用資產(chǎn)，讓信用價值變現(xiàn);南京開展公共交通領域“信易行”讓更多的老百姓出行高效便捷;宿遷開展企業(yè)“信易貸”試點工作，有效緩解小微企業(yè)融資難融資貴，讓企業(yè)感受到信用的價值，讓更多的便民惠企措施落實落地?？梢钥闯?，政府、市場、全社會擰成一股力量，各類開放性的涉民生領域信用激勵措施落地生根，各地正以最積極的姿態(tài)推動政府與市場、與社會的相互促進，推動公共力量與市場力量的充分融合，朝著以政府積極引導、市場協(xié)同運作、社會參與共建模式方向發(fā)展。三是協(xié)同強大合力調(diào)動全社會力量是推動深層次、廣滲透、全覆蓋共治共建，形成褒揚誠信、懲戒失信的誠信氛圍的最終目標。要發(fā)動各地區(qū)、各部門和全社會的力量，形成政府部門協(xié)同聯(lián)動、行業(yè)組織自律管理、信用服務機構積極參與、社會輿論廣泛監(jiān)督的社會共同治理格局，編制懲戒失信行為的“天羅地網(wǎng)”，形成褒揚誠信行為的良好氛圍。[1]這樣，才能促進懲惡揚善，激濁揚清，才能正在營造出“守法者無事不擾”“違法者利劍高懸”的誠信社會氛圍。

（二）信用信息基礎建設向“通平臺”“廣歸集”“重質(zhì)量”“促共享”轉(zhuǎn)變

國家和地方歸集信用信息力度不斷加強，全國信用信息共享平臺與各級信用信息共享平臺、“信用中國”網(wǎng)站與各級信用門戶網(wǎng)站建設均取得階段性進展。自2015年10月底，國家發(fā)展改革委啟動搭建完成了包括“一庫、一平臺、兩網(wǎng)站、四系統(tǒng)”即一個國家信用信息基礎數(shù)據(jù)庫，一個全國信用信息共享平臺，全國信用信息共享平臺網(wǎng)站和“信用中國”網(wǎng)站以及包括了信用目錄、信用查詢、聯(lián)合懲戒、守信激勵四系統(tǒng)在內(nèi)的全國信用信息共享平臺先導工程，[2]我國社會信用信息基礎建設走上了快車道，據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，截至2019年6月，全國信用信息共享平臺共歸集各類信用信息超過340億條。然而，在取得成績的過程中也暴露出一些問題，地方平臺網(wǎng)站建設同質(zhì)化嚴重，歸集數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，數(shù)據(jù)重復歸集、未經(jīng)脫敏脫密處理或未經(jīng)清洗加工技術處理，導致許多歸集而來的數(shù)據(jù)無法有效利用，部分數(shù)據(jù)徘徊在可能侵犯隱私的邊緣地帶。此外，有些部門掌握大量無效數(shù)據(jù)，真正能被公開、共享且有效使用的數(shù)據(jù)微乎其微，低廉的數(shù)據(jù)共享協(xié)議給不了市場主體任何利益驅(qū)動，信息數(shù)據(jù)在短期內(nèi)的不可變現(xiàn)直接限制了部分市場主體施展拳腳的空間，數(shù)據(jù)離最大化利用的路途依舊遙遙無期。國家發(fā)展改革委相繼發(fā)布了《關于加強全國信用信息共享平臺一體化建設和信用門戶網(wǎng)站一體化建設的指導意見》等規(guī)范數(shù)據(jù)歸集的重要文件，各地也已意識到信息數(shù)據(jù)規(guī)范的重要性，紛紛出臺規(guī)范數(shù)據(jù)歸集、加工、清洗、整合等地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件，例如，《廣東省政務數(shù)據(jù)資源共享管理辦法（試行）》《安徽省政務信息資源共享管理暫行辦法》《福建省政務數(shù)據(jù)管理辦法》，制度設計讓數(shù)據(jù)歸集與管理更加規(guī)范化、高度一體化，在加快推動政務信息化體制機制新格局的同時，有效提高數(shù)據(jù)歸集質(zhì)量，朝著全覆蓋、全方位、高質(zhì)量的方向發(fā)展，簡言之，廣泛搭建各級各部門各類信息化數(shù)據(jù)系統(tǒng)和信息數(shù)據(jù)平臺向著打通國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級平臺、打通公共信用信息與市場信用信息及行業(yè)信用信息平臺的轉(zhuǎn)變;單純歸集征信數(shù)據(jù)向著融合了公共信用信息數(shù)據(jù)在內(nèi)的促進全社會信用信息全覆蓋的方向轉(zhuǎn)變;重視信息歸集的數(shù)量向著重視信息歸集的質(zhì)量轉(zhuǎn)變，強調(diào)信息的清洗與深加工;各部委、各部門的同級共享向著條條、條塊、“縱向到底、橫向到邊”的網(wǎng)狀式開放共享，開放程度持續(xù)擴大，向著跨部門、跨領域、跨地區(qū)共享轉(zhuǎn)變。隨著國家及地方信息系統(tǒng)平臺一體化建設和網(wǎng)站的優(yōu)化升級，越來越多的公共信用信息與傳統(tǒng)的金融基礎信用信息充分融合，公共信用信息正在以更加開放的姿態(tài)、更加規(guī)范的方式擁抱金融基礎信用信息，公共信用信息與金融基礎信用信息割裂局面趨于緩解，一定程度上打破傳統(tǒng)征信系統(tǒng)獨霸金融基礎信用信息數(shù)據(jù)一方的格局，公共信用信息補全了金融基礎信用信息歸集的不足，破解“信息孤島”“信息壁壘”等難題。

（三）監(jiān)管機制向以信用為基礎的新型監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變

一是各部門、各地區(qū)監(jiān)管權責更加明確，“多龍治水”有效緩解。國家發(fā)展改革委作為社會信用體系建設雙牽頭部門之一，致力于協(xié)調(diào)各部門共同推進全國社會信用體系建設工作，自今年3月機構改革以來，財政金融司更名為財政金融和信用建設司，明晰了全國社會信用體系建設工作各項職責，為地方省區(qū)市信用建設工作主管部門劃清職責提供依據(jù)。地方各省區(qū)市相繼出臺機構改革方案，信用建設工作具體職責得以充分肯定，各省區(qū)市發(fā)展改革部門負責本行政區(qū)域內(nèi)公共信用信息的綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，逐步改變了早期各部門、各單位職責混亂的僵局，各省區(qū)市發(fā)展改革部門以及同級信用信息中心紛紛明確了監(jiān)管職責和主管地位，為社會信用體系建設提供強有力的組織保障。監(jiān)管方式朝著權責明晰更加明確的方向發(fā)展，也符合了“數(shù)字政府”改革的需求，與探索創(chuàng)建省級政務大數(shù)據(jù)中心、地方大數(shù)據(jù)局協(xié)調(diào)發(fā)展不謀而合。二是建立健全事前信用承諾、規(guī)范信用分級分類監(jiān)管、建立公共信用信息評價制度、完善失信信息公示制度、健全失信聯(lián)合懲戒制度、建立失信主體提交信用報告制度以及事后信用修復制度等全流程信用監(jiān)管機制。截至目前，國家發(fā)展改革委已經(jīng)會同有關部門簽署51個聯(lián)合獎懲備忘錄，聯(lián)合懲戒機制有章可循，各部門在各領域紅黑名單及其管理制度不斷建立。2018年，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關于對失信主體加強信用監(jiān)管的通知》（發(fā)改辦財金[2018]893號），明確了整改、約談、共享、公示、追責、修復等一系列監(jiān)管制度，以信用為基礎的新型監(jiān)管機制正在逐步確立和完善。

（四）信用法制建設由零碎分散向規(guī)范化的法律法規(guī)體系轉(zhuǎn)變

黨中央和國務院高度重視誠信建設法制化?！渡鐣庞皿w系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》提出“到2020年，社會信用基礎性法律法規(guī)和標準體系基本建立?！?018年5月印發(fā)的《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》明確提出“探索完善社會信用體系建設相關法律制度，研究制定信用相關法律法規(guī)，健全守法誠信褒獎機制和違法失信聯(lián)合懲戒機制”。2018年6月，李克強總理在國務院常務會議上指出“社會信用體系建設要堅持應用導向、立法先行”。這為加快信用法制化進程提供有力依據(jù)。近年來，我國頒布了一系列與信用制度有關的法律法規(guī)，但都較為零散地分布在《民法總則》《征信業(yè)管理條例》《企業(yè)信息公示暫行條例》《網(wǎng)絡安全法》《政府信息公開條例》《消費者權益保護法》，國家層面沒有一部統(tǒng)一的信用基本法，為此，各地強烈呼吁加快國家社會信用立法進程，期望信用基本大法盡快制定。目前，社會信用方面立法已經(jīng)列入全國人大常委會立法規(guī)劃的第三類規(guī)劃中，在推動國家信用立法的過程當中，越來越多的地方信用立法取得巨大突破。陜西、湖北、上海、河北、浙江等5個?。ㄊ校┫群蟪雠_并實施了地方性信用法規(guī)，河南、廣東、重慶、甘肅的信用立法工作已納入地方人大常委會立法計劃，江蘇、河南、貴州、廣東、山東等地已將信用立法工作列入政府年度立法計劃，廣東、貴州、山東的社會信用條例現(xiàn)在正已按程序向社會征求意見。一些社會信用體系建設示范市紛紛走在前列，例如《宿遷市社會信用條例》《廈門經(jīng)濟特區(qū)社會信用條例》等。越來越多具有地方特色的地方性信用法規(guī)為推動各地社會信用建設提供有力法治保障，為形成一部國家層面基本信用大法奠定基礎。信用法律法規(guī)正在由零散向規(guī)范、由地方層面探索向國家層面推動不斷轉(zhuǎn)變，逐步形成“一法多條例”的格局，加快法制化進程。

（五）信用產(chǎn)品與服務向數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)變

我國信用服務行業(yè)迎來了嶄新的發(fā)展契機，信用經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟成為信用產(chǎn)品與服務的重要突破口。當前，我國信用服務市場規(guī)模不斷擴大，信用服務行業(yè)不再局限于傳統(tǒng)征信機構的培育和發(fā)展，最明顯的趨勢是各類信用服務機構多元化發(fā)展，更加數(shù)字化、智能化。一是公共信用服務機構和社會信用服務機構互為補充、相互融合，加速信用服務行業(yè)蓬勃發(fā)展。征信、評級、信用保險、信用增進、信用擔保、信用保理、商業(yè)保理、履約擔保、信用管理咨詢與培訓、信用大數(shù)據(jù)服務公司正在不斷做專做精，著實在信用信息采集、加工、整合、傳播和市場化應用方面發(fā)揮不可或缺的作用，正在逐步形成信用服務機構多元化發(fā)展格局。二是大數(shù)據(jù)廣泛應用于信用產(chǎn)品與服務的探索創(chuàng)新。隨著大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，信用產(chǎn)品與服務正在面臨轉(zhuǎn)型升級的新階段，探索創(chuàng)新產(chǎn)品和拓寬場景應用成為主流趨勢。許多城市利用大數(shù)據(jù)技術創(chuàng)新推出城市信用分，結合場景應用，在政務服務、醫(yī)療教育、公園景點、交通出行方面給予百姓更多的數(shù)字化服務，不斷創(chuàng)新數(shù)字化信用實踐。例如，福州推出“福碼”、信用可視化街區(qū)等，全力推動數(shù)字經(jīng)濟與信用經(jīng)濟融合發(fā)展，讓信用建設插上“數(shù)字化”翅膀。

? ? ?二、趨勢總體向好，面臨內(nèi)外挑戰(zhàn)

當前，我國社會信用體系建設發(fā)展總體趨勢穩(wěn)中向好，但面臨著雙重的內(nèi)外挑戰(zhàn)。從國內(nèi)來看，當前我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，處于精耕細作階段的社會信用體系建設更要面對各種各樣的難題，在發(fā)展模式的選擇上始終要協(xié)調(diào)好政府與市場的關系;在信用信息基礎建設方面還要確保在高質(zhì)量信息歸集的同時避免重復建設、有效整合資源;在信用監(jiān)管方面既要確保行政效率又要確保合法合規(guī)監(jiān)管，避免信用監(jiān)管的泛化和濫用，在建立全流程動態(tài)監(jiān)管、政府各部門協(xié)同監(jiān)管方面還有待提升;在國家信用基本法的制定方面，還需深入研究社會信用體系建設的理論基礎問題，通過立法解決實踐中痛點難點;在創(chuàng)新產(chǎn)品和服務上還需在大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智等技術上不斷下功夫，尤其是許多信用服務機構、大數(shù)據(jù)公司在市場準入方面受到限制，無法打破央行企業(yè)征信牌照準入制的桎梏，參與信用建設的社會力量所提供的產(chǎn)品和服務無法滿足市場的巨大需求，應用場景不充分，采集歸集的信用信息及數(shù)據(jù)的公信力和權威備受質(zhì)疑，“信用無法變現(xiàn)”的觀念導致許多市場主體望而卻步，徘徊在市場的大門之外，這些都是今后乃至長時間內(nèi)需要妥善解決的內(nèi)部挑戰(zhàn)。

從國際來看，越來越多外媒高度關注我國社會信用體系建設。盡管多數(shù)外媒對我國社會信用體系建設表示充分肯定，依然有部分媒體歪曲事實、誤解報道，指責我國社會信用體系是一種侵犯人權的人工智能監(jiān)控機制。美國副總統(tǒng)彭斯曾指責這是一種奧威爾式體系，是一套控制公民自由的體系。其他外國主流媒體對侵犯隱私、人權的負面抨擊也不絕于耳[3]。國外部分主流媒體斷章取義的不實報道將我國社會信用體系建設誤解為僅僅是個人評分體系，實際是以偏概全，甚至不了解不明白我國社會信用體系建設的機理，很多信用建設工作的開展與個人社會信用評分沒有任何直接關聯(lián)，我國一直是在現(xiàn)有的法律法規(guī)的框架下，在充分保障個人權利及隱私的基礎上開展信用建設工作。綜合研判國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境，必須堅守定力，凝聚合力，堅定不移的繼續(xù)推動社會信用體系建設高質(zhì)量發(fā)展。

? ? ?三、凝聚所有合力，推動社會信用體系建設高質(zhì)量發(fā)展

在當前形勢下，一方面要肯定社會信用體系建設取得的各項成果，滿懷信心，另一方面也要客觀看待我國社會信用體系建設的具體實踐情況。堅定不移的推動社會信用建設在新階段的發(fā)展，塑造“信用+”的新優(yōu)勢，推動社會信用體系建設高質(zhì)量發(fā)展，具體而言，建議如下。

一是建立健全較為完善的社會信用法律法規(guī)體系。當前社會信用建設正處于發(fā)展與規(guī)范的階段，亟待立法引領和規(guī)制。[4]除了地方信用立法的不斷推進，與信用有關的規(guī)范表述已經(jīng)在越來越多的部門法立法、修法的過程中有所體現(xiàn)。近期，《外商投資法》《個人所得稅法》《公務員法》《疫苗管理法》都增加與信用內(nèi)容有關的條款，信用法律法規(guī)正在不斷體系化、規(guī)范化。制定國家信用立法具備了良好時機。推動多部門立法修法增加與信用相關的條款，確保有法可依，有章可循。在國家信用立法過程中，應當在個人隱私保護、信息歸集、共享和披露以及信用服務機構合規(guī)經(jīng)營方面與《民法總則》、《政府信息公開條例》、《征信業(yè)管理條例》等現(xiàn)行法律法規(guī)有效銜接，尤其是在建立健全我國社會信用體系法律法規(guī)體系的同時，完善我國個人信用信息的法律法規(guī)，[5]為推動社會信用體系建設高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。

二是推廣智能化、數(shù)字化“信用+”產(chǎn)品和服務。人工智能、大數(shù)據(jù)的發(fā)展推動信用服務產(chǎn)品智能化成為大勢所趨。大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息技術對經(jīng)濟社會領域廣泛深入的滲透，是一片藍海。數(shù)據(jù)驅(qū)動、信息化數(shù)據(jù)經(jīng)濟發(fā)展正在潛移默化地改變信用產(chǎn)品與服務的獲取與使用方式，“互聯(lián)網(wǎng)+”和數(shù)據(jù)分析技術，從“互聯(lián)網(wǎng)+”到“AI+”，通過信用信息平臺，讓更多老百姓更直接、簡便地走進智能化、大眾化的模型世界，推動信用評估的智能化和信用價值的擴大化，讓更多的企業(yè)提供個性化智能產(chǎn)品與服務，讓信用風險監(jiān)管從“人控”邁向了人機交互的智能化信用風控時代，完善信用信息資源建設，促進公共服務高效化，推動促進和改善民生，讓“百姓少跑腿，數(shù)據(jù)多跑路”。新技術、新業(yè)態(tài)的發(fā)展為推動社會信用體系建設高質(zhì)量發(fā)展提供技術支撐。

三是深入推進以信用為基礎的新型監(jiān)管機制。今年6月，李克強總理在國務院常務會議上提出，加強信用監(jiān)管是基礎，是健全市場體系的關鍵，可以有效提升監(jiān)管效能、維護公平競爭、降低市場交易成本。加快建設社會信用體系構建相適應的市場監(jiān)管新機制，要大力推進信用分級分類監(jiān)管，按市場主體信用情況確定合理的分類抽查比例和頻次，同時提出推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，利用大數(shù)據(jù)等技術對失信行為早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早處置。7月9日，國務院辦公廳印發(fā)《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》（國辦發(fā)[2019]35號），明確以加強信用監(jiān)管為著力點，創(chuàng)新監(jiān)管理念、監(jiān)管制度和監(jiān)管方式。在事前信用承諾方面，鼓勵并引導失信主體按照規(guī)定格式作出書面信用承諾，建立失信主體提交信用報告制度，通過“信用中國”網(wǎng)站公示公開信用承諾書，并作為今后信用修復的重要前提。規(guī)范信用分級分類監(jiān)管，明確一般失信、嚴重失信、特定嚴重失信的認定及程序。建立完善公共信用信息評價制度，在現(xiàn)有的涉天然氣、涉旅行社、涉煤炭、涉道路客運等領域基礎上，拓展其他各領域企業(yè)公共信用信息評價，鼓勵運用公共信用綜合評價結果。健全失信聯(lián)合懲戒制度以及事后信用修復制度，實現(xiàn)事前、事中、事后全流程監(jiān)管。近期，國家公共信用信息中心確定了62家首批能夠為信用修復申請人出具信用報告的信用服務機構以及13家承擔信用修復專題培訓任務的信用服務機構，越來越多致力為社會信用體系建設工作提供更多創(chuàng)新服務和產(chǎn)品的市場化機構開始嶄露頭角，以信用為基礎的新型監(jiān)管機制不斷完善。全流程的事前、事中、事后信用監(jiān)管是助力社會信用體系建設高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。

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