李之媛 馮均科 張新鵬

[摘要]本文在分析審計監(jiān)督全覆蓋背景下政府績效審計面臨挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，探討利用大數(shù)據(jù)提高政府績效審計有效性的可行性，并有針對性地提出利用大數(shù)據(jù)提高政府績效審計的建議。

[關(guān)鍵詞]審計監(jiān)督 ? ?全覆蓋 ? ?大數(shù)據(jù) ? ?政府績效審計

效審計是政府審計發(fā)展的必然趨勢，在發(fā)揮

審計監(jiān)督作用過程中扮演著重要角色。政府績效審計即審計機關(guān)以低審計資源投入為基礎(chǔ)，對政府組成部門所進行的經(jīng)濟活動是否高效、是否實現(xiàn)預(yù)期成果所進行的“3E”審計，即經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）。隨著信息時代的到來，大數(shù)據(jù)作為新興技術(shù)手段引發(fā)了新一輪的技術(shù)狂潮。它能夠以非常經(jīng)濟的手段、更高效率地對海量信息進行分析以獲取價值。在審計監(jiān)督全覆蓋背景下，政府績效審計面臨著審計內(nèi)容增加，審計對象趨于復(fù)雜，審計信息處理繁瑣，審計工作開展受限的困境，而大數(shù)據(jù)技術(shù)所具有的強大信息處理的特點，為提高政府績效審計的有效性提供了強有力的技術(shù)支持。

一、審計監(jiān)督全覆蓋背景下政府績效審計面臨的挑戰(zhàn)

政府審計作為國家監(jiān)督體系的組成部分，在促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮著不可替代的作用。在審計監(jiān)督全覆蓋背景下，國家對于政府績效審計的支持也逐漸增強，開展績效審計工作勢在必行。雖然政府績效審計的政策支持力度增強，但是在審計監(jiān)督全覆蓋背景下，政府績效審計范圍擴大，審計數(shù)據(jù)信息增加，從而給政府績效審計帶來了挑戰(zhàn)。

（一）政府開展績效審計存在資源約束

審計監(jiān)督全覆蓋要求政府績效審計“應(yīng)審盡審、凡審必嚴”，即對所有應(yīng)審計單位進行審計，因此，績效審計需要加大審計力度，提高審計頻次，以更好更全面地發(fā)揮審計在國家監(jiān)督體系中的作用。然而，在目前政府績效審計工作開展中，由于審計力量不足、審計經(jīng)費不足等資源性約束，審計機關(guān)一般選擇一些重大項目、重點項目進行審計，對于一些一般項目只進行簡單的財政收支審計，無法實現(xiàn)對所有被審計項目的全覆蓋。以扶貧審計資金狀況為例，2016年，政府審計機關(guān)抽查了17個省40個縣，這40個縣只審計了2013年至2015年50.13億元

（共計109.98億元）的財政扶貧資金。此外，政府績效審計操作一般較為復(fù)雜，被審計項目運行周期較長，項目種類繁多，需要投入大量的審計資源，因此，考慮到審計成本問題，政府績效審計還不能滿足全覆蓋的要求，如何突破資源約束成為政府績效審計需要解決的問題。

審計監(jiān)督全覆蓋提出，要覆蓋所有審計對象，加大審計頻次，建立全方位的審計監(jiān)督體系。在這樣的要求下，審計任務(wù)繁重，工作量加大，政府開展績效審計工作需要多學(xué)科知識體系為基礎(chǔ)，以保證審計質(zhì)量。目前，我國政府審計人員大多數(shù)都是財經(jīng)類專業(yè)科班出身，對于財會類知識比較精通，但對于其他方面知識缺乏充分認識，無法對一些財政金融外的其他審計對象有深入了解，從而也就無法對范圍廣泛的其他被審計項目的績效作出合理的審查及評估。除了審計隊伍知識結(jié)構(gòu)方面存在不足，被審計項目也在不斷增加，然而審計人員數(shù)量卻沒有同比例增長。以B市為例，該市審計局共105人，然而一線審計人員不到40人，專業(yè)人員人均承擔(dān)3個以上的審計項目，還不包括一些上級抽調(diào)的審計任務(wù)。我國政府開展的績效審計工作主要由政府審計機關(guān)人員承擔(dān)，公務(wù)員的數(shù)量不可能在短時間內(nèi)大幅度增加，這樣的問題難以得到及時解決。因此，在審計監(jiān)督全覆蓋背景下，政府開展績效審計工作面臨著審計人員知識結(jié)構(gòu)不合理和數(shù)量不足的困境。

（二）績效審計數(shù)據(jù)標準體系與評估體系不夠完善

當前，審計監(jiān)督全覆蓋要求下，政府績效審計應(yīng)全面審視被審計項目，深入排查問題和漏洞，不留監(jiān)督死角和盲區(qū)。然而，政府開展績效審計工作離不開基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的支撐，政府績效審計需要財務(wù)數(shù)據(jù)、非財務(wù)數(shù)據(jù)等一些相關(guān)資料，面對龐大繁雜的審計數(shù)據(jù)，現(xiàn)有的審計信息化建設(shè)還不足以支撐對如此巨大的數(shù)據(jù)量的分析工作，審計人員往往根據(jù)以往的經(jīng)驗對這些資料進行分析判斷，難免存在主觀性，審計質(zhì)量無法得以保證，大大增加了審計風(fēng)險。此外，根據(jù)2017年中國審計年鑒統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年我國審計查出主要問題金額約為14萬億元，而審計促進整改有關(guān)問題資金只有13，000億元，只占不到10%，這說明實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，僅靠中央審計機關(guān)的力量還不夠，還需要地方審計機關(guān)協(xié)同合作，問題才能真正得到解決。但由于地方審計機關(guān)在采集信息的過程中建立了具有地方特色的數(shù)據(jù)標準體系，沒有一個統(tǒng)一標準，各地的數(shù)據(jù)可能無法兼容，要進行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分析就難以實現(xiàn)，且進行數(shù)據(jù)方法重建的成本較高。缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和成熟的數(shù)據(jù)采集體系，也給績效審計工作出了難題，從根本上制約了審計監(jiān)督全覆蓋的廣度。即使收集了大量的數(shù)據(jù)與信息，但中央與地方審計機關(guān)未建立數(shù)據(jù)傳輸平臺，不能實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時共享，信息資源不能集中與整合，關(guān)鍵的審計線索可能無法被挖掘，影響了審計監(jiān)督全覆蓋的深度。

政府開展績效審計工作的前提在于建立完善的績效評價體系。相對科學(xué)合理的評價指標的構(gòu)建，有助于降低審計風(fēng)險，提高政府審計報告的客觀性。然而，我國的政府績效審計研究開始時間較晚，在評價指標的構(gòu)建方面缺乏理論與實踐的指導(dǎo)，在績效審計工作開展過程中，往往只集中于對審計對象的事后評價。而在審計監(jiān)督全覆蓋的背景下，要求審計單位對審計對象實現(xiàn)全過程的審計。如扶貧項目審計，審計指標多數(shù)為一些事后控制指標，如貧困率的多少、扶貧項目實施后基礎(chǔ)設(shè)施的改善等。因此，政府績效審計需要完善評估體系，以達到審計監(jiān)督全覆蓋的要求。

二、大數(shù)據(jù)對提高政府績效審計有效性的可行性分析

大數(shù)據(jù)時代的到來，掀起了新一輪的審計變革狂潮。大數(shù)據(jù)本身具有信息儲量龐大、信息多樣等特點，使其可以借助計算機、互聯(lián)網(wǎng)等對大量時空數(shù)據(jù)進行儲存、整理、分析，深入挖掘內(nèi)在聯(lián)系。而審計監(jiān)督全覆蓋核心在于提高審計覆蓋面，即要求政府審計監(jiān)督對所有應(yīng)審計單位、應(yīng)審計項目實現(xiàn)全部審計，在此背景下，大數(shù)據(jù)所具有的這些特征對于政府績效審計有效性的提高體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）可促進政府績效審計提高經(jīng)濟性

審計監(jiān)督全覆蓋背景下，政府績效審計需要搜集的數(shù)據(jù)多種多樣。要從大量數(shù)據(jù)中獲得有價值的信息需要對此進行分析，這就需要投入大量的審計資源，包括人力、物力、財力，審計成本大大提升。而大數(shù)據(jù)技術(shù)的對象就是體量巨大的數(shù)據(jù)，可以對海量數(shù)據(jù)進行快速采集、整理、分析、更新，而且不僅僅是一些數(shù)據(jù)型信息，對于文字性描述等非數(shù)據(jù)型信息也可以進行深入分析。將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于政府績效審計，可以有效降低獲取審計信息、分析審計數(shù)據(jù)的成本。如“云審計”平臺的使用，可以有效解決信息搜集緩慢、數(shù)據(jù)處理復(fù)雜等問題，利用計算機軟件抓取信息，簡化數(shù)據(jù)處理流程，節(jié)約大量審計資源，使其可以應(yīng)用于重點項目，為提高政府績效審計的經(jīng)濟性提供保障。

（二）可促進政府績效審計提高效率性

審計監(jiān)督全覆蓋背景下，被審計項目涉及多個行業(yè)、多種類型，這無疑給政府績效審計工作的開展增加了難度，除了對被審計項目重點信息的抓取和分析，還需要了解其內(nèi)在的本質(zhì)聯(lián)系，審計隊伍由于缺乏多學(xué)科的綜合性，有時可能無法深入了解審計對象，抓不住審計的關(guān)鍵。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以對被審計項目進行逐層分析、漸進深入，從大量信息中提取有效信息，抓住審計重點，針對審計疑點開展績效審計工作。例如，通過大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)可以對與被審計單位有關(guān)的一些非數(shù)據(jù)型信息進行深入分析，提取內(nèi)在價值，統(tǒng)計這些信息之間的多種關(guān)系，深入揭示數(shù)據(jù)間的內(nèi)在聯(lián)系，為績效審計提供指示，穩(wěn)定、準確、快速地針對審計重點進行分析，有效地縮短項目周期，簡化審計流程，同時彌補由于審計人員知識結(jié)構(gòu)單一無法看到信息之間內(nèi)在聯(lián)系的缺點，大大提升政府績效審計的效率性。

（三）可促進政府績效審計提升效果性

審計監(jiān)督全覆蓋不僅要求覆蓋所有審計對象，還要求增強覆蓋深度，保證審計質(zhì)量。我國政府績效審計目前多集中于事后審計評價，缺乏對事前、事中的監(jiān)督控制，審計效果較差。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以利用互聯(lián)網(wǎng)資源，實現(xiàn)對審計對象的實時監(jiān)控，向終端審計處理平臺反饋信息，對審計對象的運作進行實時評價，實現(xiàn)對事前、事中、事后全過程的監(jiān)督控制。同時，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以對績效審計的整個過程進行分析總結(jié)，從而產(chǎn)生新的信息，將這些信息加以整理，完善政府績效審計的評估體系，使評價指標更加精確合理，進一步增強績效審計實施的效果。此外，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)可以對大量不同的被審計項目進行分析對比，總結(jié)項目審計過程中存在的漏洞，對一時無法量化的指標進行分析，挖掘其內(nèi)在因果性，降低審計風(fēng)險，大大提高政府績效審計的效果性。

三、利用大數(shù)據(jù)提高政府績效審計的建議

（一）構(gòu)建智能績效審計平臺

審計監(jiān)督全覆蓋背景下，被審計項目范圍擴大，審計任務(wù)繁多，而審計力量有限，因此，政府績效審計需要創(chuàng)新審計技術(shù)。利用大數(shù)據(jù)開展政府績效審計，核心在于構(gòu)建智能化大數(shù)據(jù)審計平臺。目前被學(xué)界熱點討論的“云審計”平臺可以應(yīng)用到政府績效審計中來。

一方面，利用“云審計”平臺，政府審計機關(guān)可以快速抓取審計對象各方面的信息，經(jīng)過數(shù)據(jù)預(yù)處理后，涉及一些國家機密的敏感數(shù)據(jù)可以經(jīng)安全審查后儲存到政府“私有云”中，擁有權(quán)限的審計機關(guān)可以調(diào)用;此外，一些數(shù)據(jù)可以存儲至“公有云”以便外界共享，這些數(shù)據(jù)可以隨時調(diào)用。通過信息的交流和共享，打破固有的時間和地域限制，方便采集信息，合理配置審計資源，降低審計成本。在審計機關(guān)內(nèi)部，審計署和地方審計機關(guān)可以構(gòu)建兩級數(shù)據(jù)共享云平臺（如圖1所示），為避免信息化平臺重復(fù)建設(shè)，審計署可以整合審計署機關(guān)與特派辦審計資源，構(gòu)建全國統(tǒng)一的云審計數(shù)據(jù)庫，各省審計廳可以在這個數(shù)據(jù)庫里構(gòu)建子數(shù)據(jù)庫，分別整合各省、市、縣的審計數(shù)據(jù)。同時，政府績效審計在構(gòu)建“云審計”平臺時，可以建立安全保障系統(tǒng)，防止數(shù)據(jù)泄露?？蓞⒖紘怅P(guān)于網(wǎng)絡(luò)云安全的標準，如美國相關(guān)機構(gòu)發(fā)布的《公有云安全及隱私指南》，建立一套我國政府績效審計有關(guān)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的安全標準，制定相關(guān)政策法規(guī)，對大數(shù)據(jù)在績效審計環(huán)境安全中的應(yīng)用進行制度保障，以此來保證審計監(jiān)督全覆蓋背景下大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府績效審計中的安全性與規(guī)范性，還可以建立績效審計數(shù)據(jù)加密機制，防止外泄。

另一方面，通過大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、多維度分析等先進技術(shù)組成的數(shù)據(jù)處理平臺（如圖2所示），對審計數(shù)據(jù)進行處理分析，將審計數(shù)據(jù)進行集合，對采集的信息進行充分解析，確保數(shù)據(jù)完整性以及格式統(tǒng)一性，分析其內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。同時，為降低大數(shù)據(jù)使用的門檻，要強化數(shù)據(jù)調(diào)取技術(shù)的可操作性和簡便性，支持模糊數(shù)據(jù)的調(diào)取和搜索，保證云審計平臺人人能用、人人會用。此外，還可以基于人工智能學(xué)習(xí)技術(shù)，構(gòu)建績效審計問題庫，綜合整理一些績效審計的經(jīng)常性問題，構(gòu)建相關(guān)審計模型進行分析與解答。在績效審計實施過程中，可將格式統(tǒng)一的審計數(shù)據(jù)傳輸至綜合管理系統(tǒng)中，通過線索分析平臺、聯(lián)網(wǎng)審計平臺以及業(yè)務(wù)處理平臺對數(shù)據(jù)進行進一步深入分析，審計后臺人員只需要筆記本電腦等終端設(shè)備，就可根據(jù)分析結(jié)果進行考量判斷，將審計對象的經(jīng)濟活動與具體業(yè)務(wù)結(jié)合分析，快速確定審計重點，開展審計活動，將結(jié)果與以往審計情況對比分析后傳輸至審計實施現(xiàn)場，同時分析其存在的審計風(fēng)險大小，及時進行反饋，預(yù)防審計風(fēng)險，提高政府績效審計效率。

（二）反饋完善政府績效審計評價系統(tǒng)

審計監(jiān)督全覆蓋不僅要求保證審計覆蓋范圍，同時也要求保證審計質(zhì)量。保證審計質(zhì)量的前提在于建立科學(xué)合理的績效評估體系。大數(shù)據(jù)通過對被審計項目的全方位數(shù)據(jù)進行監(jiān)控，及時反饋信息，對這些信息進行整理總結(jié)，有利于構(gòu)建更客觀、更符合實際的評價指標體系?？傮w來說，要通過智能績效審計平臺采集的信息以及審計過程反饋的結(jié)果，評價績效審計的效果性，以實際結(jié)果檢驗指標的客觀性和合理性。一是構(gòu)建智能分析軟件，通過對指標與績效審計過程的契合性模擬，以評價指標是否具有實用性;二是將分析后的各級指標匯總至各個分類系統(tǒng)中，包括管理績效評價系統(tǒng)、公共資源耗費評價系統(tǒng)等;三是將各類系統(tǒng)中的指標運用到實際審計項目的案例進行匯總，利用一些統(tǒng)計技術(shù)進一步分析指標的覆蓋程度是否全面;四是將分析檢驗的指標匯總至績效審計評價的系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫中，以便在審計過程中靈活調(diào)用。

（三）培養(yǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)人才，加強績效審計隊伍建設(shè)

政府績效審計較為復(fù)雜，要求專業(yè)性的同時，也需要審計人員具備綜合性知識。針對審計監(jiān)督全覆蓋背景下政府績效審計人員數(shù)量不足以及知識結(jié)構(gòu)單一化的問題，首先，政府績效審計隊伍在吸收財、會、審專業(yè)人員的同時，也要吸納掌握計算機知識、云計算技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的人才，適當調(diào)整審計隊伍結(jié)構(gòu)，加強審計人員的互補性;其次，針對大數(shù)據(jù)技術(shù)在審計方面的應(yīng)用展開培訓(xùn)，建設(shè)大數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)平臺，聘請專家進行指導(dǎo)，審計人員可向其咨詢有關(guān)大數(shù)據(jù)的問題，在學(xué)習(xí)平臺上相互交流，同時也可以上傳關(guān)于大數(shù)據(jù)的學(xué)習(xí)資料和審計過程中應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的相關(guān)案例，進行共享，提升績效審計隊伍知識結(jié)構(gòu)的綜合性和全面性。同時，還應(yīng)該提高審計人員的信息處理能力。在高級分析技術(shù)方面，審計人員獨具的自主思考能力是無可替代的。大數(shù)據(jù)在處理時所運用的工具和技術(shù)具有很大的優(yōu)勢，審計人員需要根據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)作出不同的判斷。

（四）建立大數(shù)據(jù)安全規(guī)范與標準

審計監(jiān)督全覆蓋背景下，政府績效審計需要的數(shù)據(jù)量增加，海量數(shù)據(jù)的安全性難以保障，我國有關(guān)審計數(shù)據(jù)標準與安全問題的法規(guī)制度還比較匱乏。對此，政府績效審計中，審計數(shù)據(jù)標準與安全規(guī)范可參照全國信息技術(shù)標準化技術(shù)委員會大數(shù)據(jù)標準工作組提出的《信息技術(shù)大數(shù)據(jù)術(shù)語》和《信息技術(shù)大數(shù)據(jù)技術(shù)參考模型》等基礎(chǔ)性標準以及中國電子技術(shù)標準化研究院、全國信息技術(shù)標準化技術(shù)委員會大數(shù)據(jù)標準工作組2018年3月發(fā)布的《大數(shù)據(jù)標準化白皮書（2018版）》。第一步，建立大數(shù)據(jù)標準體系，相關(guān)部門應(yīng)給予足夠重視，要集中力量解決數(shù)據(jù)規(guī)范與安全問題。第二步，規(guī)范審計大數(shù)據(jù)采集的合理尺度，數(shù)據(jù)采集范圍過大，字段包含的經(jīng)濟含義過于廣泛，會影響信息的原始性。同時，制定大數(shù)據(jù)安全規(guī)范標準，應(yīng)立足于實際績效審計業(yè)務(wù)，在與相關(guān)專家溝通交流的基礎(chǔ)上，構(gòu)建績效審計數(shù)據(jù)架構(gòu)。針對結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)分別建立一套規(guī)范體系，通過對數(shù)據(jù)的標準化，使得審計資料、信息能在審計署與各級審計機關(guān)之間互通共享。此外，審計機關(guān)可以和相關(guān)數(shù)據(jù)安全機構(gòu)合作，開發(fā)數(shù)據(jù)保密軟件，嚴格控制授權(quán)認證，出臺數(shù)據(jù)安全相關(guān)法規(guī)制度，防止一些涉及國家機密的審計數(shù)據(jù)外泄。

（作者單位：西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，郵政編碼：710127，電子郵箱：1398794972@qq.com）

主要參考文獻

劉國城，王會金.大數(shù)據(jù)審計平臺構(gòu)建研究[J].審計研究， 2017（6）：36-41

王會金，劉國城.大數(shù)據(jù)時代政務(wù)云安全風(fēng)險估計及其審計運行研究[J].審計與經(jīng)濟研究， 2018（5）：1-11

鄭偉，張立民，楊莉.試析大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)式審計模式[J].審計研究， 2016（4）：20-27