拱秀麗

摘要：公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的重要組成部分，但在實(shí)際操作過程中有效性較差。本文主要針對(duì)環(huán)評(píng)中公眾參與的發(fā)展歷程及存在主要問題進(jìn)行了分析，并提出了針對(duì)性的建議，力求促進(jìn)公眾參與機(jī)制作用的有效發(fā)揮，避免其流于形式。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)；公眾參與

環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與是指公眾（有關(guān)部門、專家、居民等）通過法定的方式參與一系列環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)的活動(dòng)，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的制作、審查和事后監(jiān)督。公眾參與主要發(fā)生在建設(shè)項(xiàng)目前期籌備階段，是項(xiàng)目整個(gè)建設(shè)過程中的一項(xiàng)重要工作，是保障公眾環(huán)境權(quán)益，行使公眾關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要途徑。通過開展公眾參與活動(dòng)可使項(xiàng)目選址選線更具合理性，工藝和技術(shù)路線的選擇更具先進(jìn)性，提出的環(huán)境保護(hù)措施更具實(shí)用性和可操作性。但隨著近年來環(huán)境群體性事件的不斷發(fā)生，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與工作也遇到了前所未有的瓶頸。因此，如何更有效地實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與顯得尤為重要和緊迫。

1、我國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與制度的發(fā)展歷程

1996年全國(guó)人大常委會(huì)修訂了《水污染防治法》，第13條新增規(guī)定，“環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書中應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地居民的意見?！边@是公眾參與環(huán)評(píng)首次被載入國(guó)家制定的法律中。此后，《環(huán)境噪聲污染防治法》（1996版）第13條、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》（1998版）第15條、《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999版）第10條以及《大氣污染防治法》（2000年版）第9條都有過類似的描述。但是上述法律相應(yīng)條款中僅僅是提及公眾參與，并未涉及如何落實(shí)，只能看作是確定了公眾參與的原則。

2003年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)作了較為詳細(xì)的規(guī)定，該法第5條、第11條和21條增設(shè)了公眾參與環(huán)評(píng)的內(nèi)容，初步奠定了我國(guó)環(huán)評(píng)中公眾參與制度建設(shè)的法律基礎(chǔ)，意味著我國(guó)第一次采用立法的模式明晰界定了公民基本的環(huán)境權(quán)利。2006年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下稱《暫行辦法》），較詳細(xì)明確了環(huán)評(píng)中公眾參與的具體要求，充分表明我國(guó)正以法律的形式鼓勵(lì)和保障公民、法人和其他組織有合法獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，環(huán)評(píng)中公眾參與制度正式建立，地位進(jìn)一步確立。

除了上述法律法規(guī)與部門規(guī)章外，還有其他相關(guān)配套的政策文件，例如：環(huán)保部2013年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南（試行）》和2014年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》等。公眾參與在我國(guó)環(huán)評(píng)中的份額及份量日益凸顯，已成為新常態(tài)下建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容。

2、目前公眾參與環(huán)評(píng)存在的問題

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，社會(huì)利益矛盾沖突日益顯現(xiàn)，在環(huán)境領(lǐng)域，環(huán)境群體性事件以年均29%的速度遞增。群體性事件中，尤以環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與引發(fā)的占大多數(shù)。

2.1環(huán)評(píng)信息公開制度不完善

現(xiàn)階段我國(guó)公眾獲取的環(huán)境保護(hù)信息與政府部門、項(xiàng)目建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，信息公開渠道有限，環(huán)評(píng)公眾參與的告知內(nèi)容、告知形式缺乏統(tǒng)一的規(guī)范要求，環(huán)評(píng)信息公開不到位，公眾難以獲得真實(shí)有效全面的信息，無法真正保障公眾參與的權(quán)利。

此外，環(huán)評(píng)信息的公示雖然存在多種方式，但實(shí)際上主要采用網(wǎng)絡(luò)公示。首先，環(huán)評(píng)公示沒有統(tǒng)一的發(fā)布平臺(tái)，部分敏感項(xiàng)目的公示往往選擇關(guān)注度較低的媒體，刻意降低關(guān)注度；其次，公示內(nèi)容往往對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的積極意義著墨過多，對(duì)環(huán)境影響避重就輕，對(duì)可能受到影響的范圍和程度遮遮掩掩，夸大污染防治措施的效果，容易對(duì)公眾造成混淆。這些都會(huì)導(dǎo)致公眾不能及時(shí)獲取有效的環(huán)評(píng)信息。

2.2公眾參與途徑單一

《暫行辦法》中明確規(guī)定了公眾參與的多樣性，如問卷調(diào)查、咨詢專家意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式，但實(shí)際操作中往往更傾向于選擇調(diào)查問卷這種簡(jiǎn)單易行的方式。首先，這種調(diào)查方式容易形式化，公眾拿到問卷被動(dòng)地按照調(diào)查人員的設(shè)計(jì)思路進(jìn)行，加上專業(yè)知識(shí)匱乏時(shí)間緊張，調(diào)查結(jié)果的真實(shí)性與準(zhǔn)確性可想而知。其次，問卷內(nèi)容過于片面和簡(jiǎn)單，所包含的信息有局限性，缺乏項(xiàng)目的個(gè)體特征，局限了被調(diào)查者的思路，反映不出公眾的客觀意見。略顯枯燥的參與形式，既降低了公眾參與環(huán)評(píng)的廣泛性和代表性，也不可避免地減損了公眾意見的準(zhǔn)確性。

2.3公眾參與范圍不盡合理

公眾參與應(yīng)該按照全面、客觀的原則進(jìn)行選擇，而在實(shí)際操作中，公眾參與的調(diào)查范圍是有限的，而調(diào)查對(duì)象的選擇又具有較大的自主空間，所以部分單位往往大量挑選受益較大的人群，對(duì)主要利益受損者卻視而不見，特別是一些敏感項(xiàng)目，持反對(duì)意見個(gè)人或團(tuán)體代表容易被排除在調(diào)查范圍之外。此外，環(huán)評(píng)單位一般只針對(duì)受項(xiàng)目直接影響的敏感點(diǎn)的公眾進(jìn)行調(diào)查，而忽略了對(duì)非敏感區(qū)的公眾進(jìn)行調(diào)查，這樣就會(huì)導(dǎo)致公眾參與調(diào)查的范圍有限，所得結(jié)論不具有全面性。

2.4公眾意見的受重視程度不高

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》明文指出，規(guī)劃編制單位和建設(shè)單位應(yīng)認(rèn)真考慮公眾意見，并附具對(duì)公眾意見采納情況的說明。一個(gè)帶有普遍性的現(xiàn)狀是，不少環(huán)評(píng)報(bào)告書草率隨意處理公眾主張，通篇都是持有贊成看法的公眾態(tài)度，將那些持反對(duì)立場(chǎng)的公眾觀點(diǎn)，做簡(jiǎn)化處理草草帶過。缺乏說明公眾反對(duì)的原因，更不會(huì)闡釋為什么采納或者因何拒絕，嚴(yán)重制約了公眾參與的實(shí)效性。

3、完善公眾參與制度的建議

針對(duì)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與存在的問題及原因，同時(shí)吸取部分地區(qū)先前實(shí)踐所取得經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，并從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，提出有效提升公眾參與實(shí)效的對(duì)策與措施。

3.1規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的程序

隨著社會(huì)公眾環(huán)保意識(shí)的不斷增強(qiáng)，越來越多的公眾主動(dòng)要求參與到環(huán)評(píng)中來，這種訴求的不斷增長(zhǎng)與參與程序的不規(guī)范之間的矛盾越來越突出。所以要想提升環(huán)評(píng)公眾參與的實(shí)效，就須規(guī)范公眾參與環(huán)評(píng)的程序。

我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)的內(nèi)容及程序建議從以下方面完善：（1）信息公開方式的實(shí)用性和有效性，應(yīng)達(dá)到公眾充分知情的程度，避免形式主義：（2）公眾參與對(duì)象的合理選擇，要具有有效性、代表性、廣泛性。（3）公眾意見征求的形式應(yīng)多元化，征求意見的內(nèi)容應(yīng)全面、客觀、通俗、具有針對(duì)性。調(diào)查問卷的設(shè)計(jì)應(yīng)更科學(xué)，具有對(duì)項(xiàng)目的針對(duì)性，要讓公眾能夠表達(dá)出自己的真實(shí)意見。

3.2加大環(huán)保宣傳，提高公民環(huán)保意識(shí)

環(huán)評(píng)公眾參與對(duì)于公眾本身的素質(zhì)和能力有一定要求，就現(xiàn)階段來看公眾的整體素質(zhì)和水平還處于較低的程度，這也是導(dǎo)致環(huán)評(píng)公眾參與實(shí)效低下的一方面原因。我們應(yīng)該有步驟、有計(jì)劃地宣傳環(huán)保知識(shí)，采取喜聞樂見的方式，如微博、網(wǎng)絡(luò)、廣播等新媒體，普及綠色思想強(qiáng)化維權(quán)意識(shí)，提高公眾環(huán)保意識(shí)和自身素質(zhì)，促進(jìn)公眾參與環(huán)評(píng)的熱情。

4、結(jié)束語

公眾參與是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)不可缺少的重要組成部分，是環(huán)境管理的重要途徑和有效手段，對(duì)環(huán)評(píng)工作的順利開展有著極其重要的意義和作用。強(qiáng)化公眾參與，解決好環(huán)評(píng)中公眾參與存在的問題，才能充分發(fā)揮公眾參與在環(huán)評(píng)中的真正作用，促進(jìn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)之間的可持續(xù)發(fā)展。