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        從“多規(guī)合一”到空間規(guī)劃體系重構(gòu)

        2019-10-21 11:22:32羅蘭
        科學與財富 2019年20期
        關(guān)鍵詞:多規(guī)合一重構(gòu)

        羅蘭

        摘 要:隨著時代經(jīng)濟的發(fā)展,空間利用越來越重要。國家為了做好空間規(guī)劃工作,先后出臺了多份文件來進一步深化體系改革。其中,在我國十三五規(guī)劃中已經(jīng)明確提出要建立國家空間規(guī)劃體系,推進多規(guī)合一。這一號召不僅僅局限于某個方面,而是涉及到了很多范圍。例如,生態(tài)文明體制改革。從“多規(guī)合一”到空間規(guī)劃體系重建并不是一項簡單的工作,也并不是短時間便能結(jié)束的工作,其重構(gòu)之路仍然十分艱難,處于不斷摸索、不斷前進的過程。

        關(guān)鍵詞:多規(guī)合一;空間規(guī)劃體系;重構(gòu)

        “多規(guī)合一”是將多項規(guī)劃進行有效銜接,進而實現(xiàn)完美融合。在進行空間規(guī)劃體系重構(gòu)的過程中,一定要在大的指導方針的指引下,確保大目標的穩(wěn)定不動搖。在內(nèi)容方面,“多規(guī)合一”要將社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、交通規(guī)劃、林地與耕地保護規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、水利規(guī)劃、文化與生態(tài)旅游資源規(guī)劃和國民經(jīng)濟做好密切聯(lián)系工作,通過邊界的開發(fā)利用,打造空間布局的優(yōu)化格局。

        一、我國空間規(guī)劃體系現(xiàn)狀分析以及“多規(guī)合一”體系實踐的探索

        (一)我國空間規(guī)劃體系現(xiàn)狀分析

        空間規(guī)劃體系通過橫向和縱向的交縱呈現(xiàn)一個網(wǎng)絡狀。從縱向?qū)用鎭碚f,涉及到不同級別、不同層面之間的銜接,按照級別從上而下分別是國家、省、市級別層面的層層銜接。從橫向來說,城市規(guī)劃工作不是單單靠一個人或者一個部門便能完成的事情,需要政府的各個部門之間的通力合作,最終實現(xiàn)理想化結(jié)果。在合作的過程中會涉及到很多的政策規(guī)范,這些政策規(guī)范有時會帶來所謂的困惑和沖突矛盾。這也就是所說的“多規(guī)并行”問題[1]。

        2014年9月,國家發(fā)改委聯(lián)合國土資源部、住建部及環(huán)境部共同發(fā)文,開展28個城市的“多規(guī)合一”試點[2],在這些城市中“多規(guī)合一”工作的目標主要為實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、環(huán)境共同可持續(xù)發(fā)展,并以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃為手段,依據(jù)其體系架構(gòu)得分不同主要分為“兩規(guī)合一”、“三規(guī)協(xié)調(diào)”及“綜合規(guī)劃”?!皟梢?guī)合一”以上海、深圳、武漢為代表,以上3個城市以“經(jīng)規(guī)”為發(fā)展目標,“城規(guī)”、“土規(guī)”合一作為空間規(guī)劃主體,利用規(guī)劃與土地部門的機構(gòu)統(tǒng)一,實現(xiàn)兩規(guī)的同步編制協(xié)調(diào)進行,形成一張藍圖全覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃,解決了空間規(guī)劃內(nèi)容不清、多頭管理、權(quán)責不明等問題;“三規(guī)協(xié)調(diào)”以廣州為代表,其明確經(jīng)規(guī)”、“城規(guī)”、“土規(guī)”三規(guī)的管理底線,通過搭建三規(guī)協(xié)調(diào)平臺及制定統(tǒng)一執(zhí)行法則,實現(xiàn)三規(guī)編制的協(xié)調(diào)進行,并解決了管理中存在的矛盾,“三規(guī)協(xié)調(diào)”并不是一個簡單的規(guī)劃編制,而是一項規(guī)劃協(xié)調(diào)工作,其本質(zhì)是在國家空間規(guī)劃體系現(xiàn)況下的規(guī)劃協(xié)調(diào);“綜合規(guī)劃是對經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃及其他各項規(guī)劃的整合,進行構(gòu)成一個引領(lǐng)城市發(fā)展的綜合規(guī)劃,“綜合規(guī)劃”明確了城市發(fā)展戰(zhàn)略目標、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間、引導重大設施布局、保護自然生態(tài)。以廈門市為代表,逐步推動從“多規(guī)合一”向“綜合規(guī)劃”轉(zhuǎn)變,目前實現(xiàn)了“四個一”,即一張圖、一個平臺、一張表、一套機制,一張圖以“美麗廈門發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”明確了城市發(fā)展定位、發(fā)展戰(zhàn)略、空間格局及行動策略,并規(guī)劃了生態(tài)控制路線、城市增長邊界等管控底線;一個平臺即搭建統(tǒng)一空間規(guī)劃信息管理協(xié)調(diào)平臺,實現(xiàn)各部門業(yè)務的協(xié)調(diào)辦理及信息共享;一張表即統(tǒng)一的建設項目協(xié)同審批表;一套機制即制定多規(guī)合一的法律保障機制,并健全配套政策法規(guī)。

        (二)我國空間規(guī)劃現(xiàn)存問題分析

        1、審批過程繁瑣

        每一個項目在落實時需要經(jīng)過審批這是無可厚非的,但是如果審批過程太過繁瑣,會使得一些項目的時間不斷受到延遲。久而久之,這個項目的時間價值就大打折扣,很多項目就在繁瑣的審批過程中消失。

        2、規(guī)劃內(nèi)容和管控空間重合

        一些內(nèi)容空間的重合,使得相關(guān)工作的開展受到阻礙。在時間、空間以及可行性方面都大打折扣。

        3、落實問題

        在空間規(guī)劃體系大方針的指引下,相關(guān)工作必須得到落實,這樣才能最終實現(xiàn)相關(guān)目標,政策方面的制定才有意義。

        4、生態(tài)環(huán)境破壞問題

        在一些土建工程的推進環(huán)節(jié),可能因為各種因素對于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞,使得環(huán)境受到威脅。

        5、土地規(guī)劃與城市規(guī)劃銜接問題

        在當今這個時代,土地資源十分緊張,尤其是在城市用地方面。這種土地資源的緊張,必須通過有效銜接來克服。在實際項目建設環(huán)節(jié),常常會出現(xiàn)一種很尷尬的局面,就是“有地沒項目,有項目沒地“的情況[3]。這種情況就是所說的土地規(guī)劃與城市銜接有問題的最直接的表現(xiàn)。

        二、我國空間規(guī)劃體系的探索建議

        (一)重建空間規(guī)劃體系

        首先要在方向上進行明確,原則上是堅持“自上試點、自下推進“。在城市規(guī)劃規(guī)定和土地規(guī)劃政策有矛盾沖突的地方進行適當調(diào)整修改。通過重建空間規(guī)劃體系,使得相關(guān)的標準統(tǒng)一化、各項參數(shù)一致化,最終呈現(xiàn)出理想化的空間規(guī)劃體系。

        (二)進行相關(guān)法律法規(guī)的完善

        在國外,尤其是歐洲等發(fā)達國家,他們的城市化進程比我國早,所以他們的空間規(guī)劃體系對于我們來說具有一定的參考性和借鑒性。德國、日本以及新加坡,這些國家的相關(guān)法律法規(guī)的建設都已經(jīng)比較完善。拿日本舉例來說,他們的城市規(guī)劃與土地利用現(xiàn)狀十分緊張,但是通過制定空間規(guī)劃法案、修改土地管理法以及修改編制等方面,大大簡化了審批流程,實現(xiàn)責任和權(quán)利的明晰化[4]。

        (三)配套整合機制,進行政府機構(gòu)改革

        行政機構(gòu)改革是一項關(guān)鍵的措施。行政機構(gòu)冗雜化會使得一些項目的建設與推進明顯表現(xiàn)出“心有余而力不足“的情況。通過政府機構(gòu)宏觀與微觀的把控,做到控制與放權(quán)的平衡化。這種平衡化需要不同級別機構(gòu)的默契配合,做好簡政放權(quán)工作。宏觀是指中央層面,高一級的政府部門要進行宏觀控制,不要事事參與,給予下層政府機構(gòu)一定的權(quán)利與發(fā)揮的空間。

        結(jié)語

        從“多規(guī)合一“到空間規(guī)劃體系構(gòu)建不是一蹴而就的事情,而是需要時間來一步步推進。目前,我國的空間規(guī)劃體系處于不斷摸索,不斷探索的過程。就目前的現(xiàn)狀來看,存在一定的問題,但是屬于正?,F(xiàn)象,相關(guān)人員要從問題看本質(zhì),借鑒外國成功的經(jīng)驗,最終根據(jù)我國實際情況做出相關(guān)改革推進措施。

        參考文獻:

        [1]楊東峰.重構(gòu)可持續(xù)的空間規(guī)劃體系——2010年以來英國規(guī)劃創(chuàng)新與爭議[J].城市規(guī)劃,2016,(8):91-99.

        [2]呂苑鵑,王浩聰,王曉莉.多規(guī)之“底”——從市縣“多規(guī)合一”試點實踐看空間規(guī)劃體系重構(gòu)[J].國土資源,2016,(3):26-29.

        [3]李娜.“三規(guī)合一”:探索空間規(guī)劃的秩序和調(diào)控合力[J].工程建設與設計,2018,(10):30-31.

        [4]王向東,劉衛(wèi)東.中國空間規(guī)劃體系:現(xiàn)狀、問題與重構(gòu)[J].經(jīng)濟地理,2012,32(5):7-15,29.

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