邸驪

摘 要：分權(quán)的圖譜上存在著兩個端點：一端是完全的中央集權(quán)，另一端是完全的地方分權(quán)，一端是政府的大包大攬，一端是無政府的混亂狀態(tài)。在實踐中，幾乎沒有任何一個政府選擇站在兩個極端，即使是蘇聯(lián)時代的高度的中央集權(quán)，即使是邦聯(lián)體制，也沒有站在極端。換句話說，就是哪端多哪端少的問題。究竟是集權(quán)多一點還是分權(quán)多一點，觀點不一。本文通過對不同觀點的分析，表明影響分權(quán)的因素，闡明分權(quán)的底線究竟在哪里。

關(guān)鍵詞：集權(quán);分權(quán);底線

一、導(dǎo)論

不論是西方發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，在看到之前由于高度集權(quán)所產(chǎn)生的問題后，都高舉分權(quán)的旗幟，現(xiàn)如今分權(quán)已經(jīng)成為大勢所趨，意在下放權(quán)力，恢復(fù)地方活性，多數(shù)學(xué)者也在闡述分權(quán)帶來的好處，但正如集權(quán)一樣，如果過度，會引來相關(guān)問題，分權(quán)如果沒有下限，是否也會產(chǎn)生相關(guān)問題，也是值得研究的。

本文探究關(guān)于分權(quán)問題的研究論文，回顧集權(quán)與分權(quán)的歷史過程，闡述分權(quán)的利弊，分析分權(quán)的影響因素，意在對地方分權(quán)問題作出更清晰的表達(dá)。

二、集權(quán)與分權(quán)的歷史過程

任何一個國家都面臨的問題就是中央集權(quán)與地方分權(quán)的問題，也就是縱向的權(quán)力劃分問題，究竟應(yīng)該如何劃，劃多少，沒有統(tǒng)一的意見，也沒有固定的模式，從新中國成立以來，我國也進(jìn)行了很多探索。

新中國成立后，面臨的問題之一就是中央與地方關(guān)系問題，中國當(dāng)時全面移植蘇聯(lián)模式，實行的是中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制。到了1955年，中央集權(quán)的體制所產(chǎn)生的弊端也慢慢體現(xiàn)出來，地方領(lǐng)導(dǎo)紛紛向毛澤東反映中央的管理過死，要求向地方放權(quán)，自此，毛澤東也一直對這一問題進(jìn)行思考，便有了《論十大關(guān)系》的講話，講話中強(qiáng)調(diào)，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多，也就是“兩個積極性原則”，也就是從1956年開始，中央開始著手研究經(jīng)濟(jì)體制的改革問題，重點是調(diào)整中央與地方關(guān)系，向地方下放權(quán)力。在后期的實踐過程中，毛澤東更是強(qiáng)調(diào)向地方下放權(quán)力的基本前提是要鞏固中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，放權(quán)不能危及中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

改革開放以后，有其是在最先改革的地區(qū)，地方性權(quán)力更是比普通省市更大，即使是在那時，鄧小平也在強(qiáng)調(diào)中央要有權(quán)威，強(qiáng)調(diào)地方政府不能搞違背中央政策的“下有對策”。即使是在如今分權(quán)較大的時代，也是以集權(quán)為前提的，也就是說，分權(quán)必須建立在相對穩(wěn)定的政治關(guān)系之上。

不論是建國初期，還是改革開放到如今，分權(quán)呼聲越來越高的同時，集權(quán)呼聲也并不減弱，這說明，中央集權(quán)、地方分權(quán)從來不是單一的，沒有任何一個政府是站在圖譜的極端，沒有以集權(quán)作為基礎(chǔ)的分權(quán)就是一盤散沙，沒有以分權(quán)做為配套的集權(quán)體制也就談不上集權(quán)。因此，如同集權(quán)有上限一樣，分權(quán)也是具有下限的。集權(quán)、分權(quán)之間是有界限的，權(quán)力不能過于集中，也不能過于分散。

三、集權(quán)、分權(quán)各有利弊

早期大家對集權(quán)的呼聲非常高，因為集權(quán)有自己的裨益，比如集中力量辦大事，尤其對于中國這樣的泱泱大國來說，中央集權(quán)可以在最短時間內(nèi)集中全國的人力、物力、財力，這一點在自然災(zāi)害發(fā)生時最為顯著，比如2003年全國爆發(fā)的非典、2008年汶川大地震，都很好地印證了這一點。再者就是中央的政策、方針能夠更好地下達(dá)、落實到地方。隨著市場經(jīng)濟(jì)地發(fā)展，各國在實踐中也不斷認(rèn)識到集權(quán)自身也有弊端，也有其上限，于是“分權(quán)”的呼聲愈來愈高，那么，冷靜下來思考，分權(quán)的益處又在哪里呢？其一，分權(quán)可以緩解中央的財政壓力，對于有些管理事項下放到地方，地方承擔(dān)起公共管理的職能，對于中央來說無疑是很好地緩沖。其二，有利于發(fā)揮地方官員的信息優(yōu)勢，中國幅員遼闊，對于越來越低的行政單位的更細(xì)小的事情，很難做到全面掌握，缺乏對相關(guān)信息的全面掌握，與中央相比，地方的信息優(yōu)勢就很明顯了。其三，分權(quán)可以促使地方更好地建設(shè)職能政府、服務(wù)型政府。將權(quán)力下放，使得地方政府蒙混過關(guān)的可能性降低，不能不承擔(dān)責(zé)任。

然而凡是都有兩面性，不管是集權(quán)還是分權(quán)都有其弊端，如果只有利而沒有弊，那世界上就沒有哪一個國家會站在兩個端點的中間地帶了。高度的中央集權(quán)意味著地方的權(quán)力將會很小，限制了地方發(fā)展的活性，久而久之必會限制發(fā)展;過度的地方分權(quán)只會導(dǎo)致一盤散沙，中央不像中央，地方更像分權(quán)而治。因此，我贊同如今的觀點：集權(quán)有其上限，分權(quán)也有其下限，我們應(yīng)該在中間找一個平衡點來支撐，用毛澤東的話來說，就是有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。更細(xì)化地來說，集權(quán)與分權(quán)，各有利弊，我們應(yīng)該盡可能地使它們發(fā)揮各自最大的優(yōu)點：一項權(quán)力對于中央來說能更好行使并且對社會有益的話，就應(yīng)該講權(quán)力回歸中央，而對于有些權(quán)力，如果下放到地方，更有利于地方建設(shè)，那么中央就應(yīng)該適時地簡政放權(quán)，而不是一味地將權(quán)力抓住不放。那么，應(yīng)該根據(jù)何種規(guī)則來劃分權(quán)力呢，首先應(yīng)該討論影響地方分權(quán)范圍的制約因素。

四、地方分權(quán)范圍的制約因素

第一，某種公共服務(wù)具有外溢至全社會的效應(yīng)，那么這項公共服務(wù)應(yīng)該由中央進(jìn)行管理更為合適。地方政府承擔(dān)本行政區(qū)域的管理工作，某種公共服務(wù)的提供可以提高本地的福利，同時又會形成全社會的福利，可以肯定的是，其他地方會有“搭便車”的想法，也就不會在自己管理區(qū)域提供此公共服務(wù)，最終的結(jié)果就是沒有任何一個地方去提供此項服務(wù)，因為沒有人愿意給他人做嫁衣，同樣的道理，沒有任何一個地方政府愿意花著自己的財政，去承擔(dān)自己職責(zé)以外的責(zé)任。這個時候，這種公共服務(wù)就應(yīng)該由中央承擔(dān)。

第二，有些事項由中央管理更為合適。中央就是對全社會進(jìn)行管理，對于某些對全社會管理的事項，就應(yīng)該由中央承擔(dān)，這樣才能維護(hù)全社會的秩序與穩(wěn)定。比如宏觀穩(wěn)定的問題，宏觀穩(wěn)定的目標(biāo)是高就業(yè)、穩(wěn)物價，而財政政策與金融政策是強(qiáng)有力的手段，如果賦予地方政府貨幣發(fā)行權(quán)，每個地方都會通過發(fā)行貨幣來彌補(bǔ)財政赤字，導(dǎo)致的結(jié)果也只是全國貨幣發(fā)行混亂，物價暴漲，這與宏觀經(jīng)濟(jì)的目的南轅北轍。所以，有些針對全社會管理的事項，不應(yīng)該也不能下放到地方，這是由宏觀經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)決定的。

第三，受制于具體地方的政治因素和環(huán)境因素，放權(quán)不是一句口號，對于放權(quán)的具體地方的實際情況也是需要慎重考察的，對于沒有能力接受下放權(quán)力的地方，權(quán)力的下放無疑是增加了當(dāng)?shù)卣膲毫?，再加上如果地區(qū)發(fā)展情況不同，東部地區(qū)較西部地區(qū)發(fā)達(dá)，如果分權(quán)以后，地方的權(quán)力增多，為本部謀取的福利也就自然而然地增多，就會出現(xiàn)“用腳投票”的現(xiàn)象出現(xiàn)，所以地方的經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境也是地方分權(quán)范圍的限制因素之一。

以上所述也是有關(guān)分權(quán)底線有關(guān)論文研究的較認(rèn)可的觀點，地方分權(quán)的程度究竟是怎樣的，沒有一個統(tǒng)一的、固定的、一成不變的標(biāo)準(zhǔn)。這一觀點也是與早期毛澤東的觀點一致的，1958年，毛澤東會見到訪的英國元帥蒙哥馬利，回答他關(guān)于治理國家經(jīng)驗的提問時表達(dá)了這一做法：“我沒有什么經(jīng)驗，就是中央集權(quán)多了，我就下放一點，地方分權(quán)多了，我就收上來一點”。究竟分權(quán)的底線在哪里，還是要結(jié)合一個國家當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行具體的分析。

五、總結(jié)

中央與地方關(guān)系的問題，從建國以來就是不容忽視的問題，尤其對于中國這樣幅員遼闊的大國來說，處理好中央和地方關(guān)系，對于國家發(fā)展又是重中之重的。在建國初期，全國百廢待興，我們需要中央政府執(zhí)掌全國一切事項，迅速恢復(fù)國家秩序、穩(wěn)定社會秩序，中央的權(quán)力自然也就多一些了。一五計劃的實施，地方政府需要一些權(quán)力來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此分權(quán)也就多一些。接著在建設(shè)社會主義過程中出現(xiàn)權(quán)力的過于下放導(dǎo)致的錯誤，也在十一屆三中全會后得到改正，重新審視中央權(quán)力與地方權(quán)力的關(guān)系，逐漸下放權(quán)力，增加地方的活性，中央和地方兩個積極性一起抓。再到如今，社會主義建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵時期，中央集權(quán)與地方分權(quán)更是不容忽視，需要根據(jù)具體情況進(jìn)行分析，利用上述所說的地方分權(quán)范圍的限制因素，有助于我們更好厘清二者的關(guān)系。不管分權(quán)究竟到何種程度，有一個原則不能破——必須加強(qiáng)中央的權(quán)威，有中央的集權(quán)，才有分權(quán)的可能，沒有以集權(quán)作為基礎(chǔ)的分權(quán)就是一盤散沙，沒有以分權(quán)做為配套的集權(quán)體制也就談不上集權(quán)。