韓朗 高雄林 侯敬麗 王時宏

摘要：基于晴隆·普安縣城拓展區(qū)建設，對貴州山地特色新型城鎮(zhèn)化建設土地利用進行研究。主要從土地利用現狀特點、存在的問題、建設用地管制區(qū)、耕地與基本農田及土地利用用途空間布局優(yōu)化方面對其分析研究。結果表明：全面分析晴隆·普安縣城拓展區(qū)域土地利用現狀及形勢，確定其土地利用的重點及難點，為拓展區(qū)城鎮(zhèn)化建設用地規(guī)模挖潛、結構調整、布局優(yōu)化的途徑和措施提供了重要依據;同時還是對發(fā)展不充分、受限嚴重的典型市縣在新交通格局下尋求中小城鎮(zhèn)協同發(fā)展、構建小城市帶、建設縣城拓展區(qū)的新路徑探索，對新時期城鎮(zhèn)空間格局構建及山地新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義。

關鍵詞：山地特色;新型城鎮(zhèn)化;土地利用

晴隆、普安兩縣縣城狹小，整體對落實上位規(guī)劃的要求及全域發(fā)展的空間布局需求較難，不能滿足兩縣后期城鎮(zhèn)發(fā)展需求，且用地空間受限嚴重。因此，運用新的發(fā)展理念研究和解決如何通過土地利用規(guī)劃引導和控制土地的節(jié)約和集約利用[1，2]，并從規(guī)模、結構、時序等方面，提出調控各業(yè)、各類用地的目標及政策建議，以便實現晴隆、普安兩縣優(yōu)勢互補、快速發(fā)展，全力打造兩縣新經濟增長極，建設山地特色新型城鎮(zhèn)，構建貴州中小城鎮(zhèn)協同發(fā)展新模式，具有十分重要的意義。

一、研究區(qū)概況

晴隆、普安縣屬國家扶貧開發(fā)工作重點縣，且晴隆是全國深度貧困縣之一。晴隆·普安縣城拓展區(qū)主要位于晴隆縣城西南部的沙子鎮(zhèn)及普安縣東部的江西坡鎮(zhèn)，區(qū)域面積7961.6947 hm2。

二、土地利用現狀分析

（一）土地現狀利用特點

根據2016年度土地利用變更調查成果，拓展區(qū)土地總面積7961.6947hm2，其中農用地占88.84%，建設用地占6.45%，其他土地占4.70%。拓展區(qū)農用地比例最大，占拓展區(qū)土地面積的88.84%，其中耕地占全區(qū)域土地面積的36.83%。

由拓展區(qū)土地利用現狀數據分析表明，拓展區(qū)土地利用存在以下兩方面特點：一方面是土地利用類型、利用方式復雜多樣。另一方面土地墾殖率高，坡耕地比例大，生態(tài)環(huán)境脆弱。土地利用類型分布零星，土地總體質量相對較差，空間分布不均衡，土地生態(tài)環(huán)境脆弱，石漠化嚴重，利用不慎，易引起退化。

（二）土地利用存在的問題

根據拓展區(qū)土地利用現狀數據及存在的特點分析可知，拓展區(qū)土地在利用過程中存在以下問題：①土地利用結構不合理，建設用地比例過小，僅占土地總面積的6.45%。②農村居民點布局零散，集約利用水平有待提高。③生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失，土地石漠化防治壓力大。④農用地擺荒閑置現象嚴重。土壤本身有機質含量低，土壤貧瘠，加之不重視土壤的改良與保肥，致使農用地生產效率日趨低下。

三、土地利用空間布局優(yōu)化

（一） 建設用地管制區(qū)

拓展區(qū)內建設用地總面積為513.8544 hm2，允許建設區(qū)占7.20%;有條件建設區(qū)占14.17%、限制建設區(qū)占78.40%、禁止建設區(qū)占0.23%。根據拓展區(qū)人口及建設用地數據統計表明，拓展區(qū)人均建設用地顯著偏高，建設用地利用效率總體偏低。因此，拓展區(qū)在規(guī)劃建設中應注重低效建設用地內涵挖潛及節(jié)約集約利用。可采取以下途徑：①嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地。合理調控拓展區(qū)建設用地增長規(guī)模和時序，積極盤活存量建設用地，加強城鎮(zhèn)閑散用地整合，鼓勵低效用地增容改造和深度幵發(fā) [3，4]。②優(yōu)化配置城鎮(zhèn)工礦用地。優(yōu)化資源配置，加快產業(yè)集聚，重點培育建設優(yōu)勢產業(yè)集群[5]。③整合規(guī)范農村建設用地，盤活利用農村集體建設用地發(fā)展中心鎮(zhèn)、中心村，遷村并點，整治“空心村”穩(wěn)步推進農村建設用地整治。

（二）耕地與基本農田保護

拓展區(qū)共有耕地2931.9285 hm2，占土地總面積的36.83%，其中基本農田1077.9957 hm2，占區(qū)域總耕地面積的36.77%。拓展區(qū)啟動期建設區(qū)內不占有基本農田、林地及生態(tài)紅線。土規(guī)指標足夠，可迅速、有效開展啟動期建設;近期階段建設區(qū)內占基本農田31.9978 hm2，遠期階段建設區(qū)范圍內占有基本農田6.7334 hm2。對近期和遠期建設用地占用的基本農田，建議至2020年以后，依托新一輪土地利用規(guī)劃修編契機，充分考量拓展區(qū)總體規(guī)劃用地布局，以近期建設內容為重點，并結合遠期規(guī)劃進行土地利用規(guī)劃調整，“一步到位”將建設用地范圍內基本農田、林地調出。

對拓展區(qū)基本農田調整管理及后期保護過程中可采取以下措施：①實施耕地質量保護與提升行動。積極實施旱改水、坡改梯工程，加強新增耕地后期培肥改良，有效提高耕地產能。②合理確定基本農田空間布局，根據不同的區(qū)位條件，運用景觀生態(tài)學的原理與方法，合理確定耕地和基本農田保護空間布局[6，7]。③結合“山水林田路村”綜合治理，加強基本農田建設。④明確法律責任，嚴格依法辦事，加強執(zhí)法力度。

（三）土地利用用途分區(qū)

對拓展區(qū)土地利用用途分區(qū)數據進行分析，拓展區(qū)內基本農田保護區(qū)占15.82%、一般農地區(qū)占17.27%、城鎮(zhèn)村建設用地區(qū)占6.88%、獨立工礦用地區(qū)占0.32%、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)占0.23%、林業(yè)用地區(qū)占29.81%、牧業(yè)用地區(qū)占0.28%、其他用地區(qū)占29.38%。結果表明，拓展區(qū)內基本農田保護區(qū)面積占比大，且在城鎮(zhèn)化建設過程中占用基本農田面積較大，因此可通過對拓展區(qū)土地利用空間格局進行優(yōu)化，使土地達到集約節(jié)約利用。首先將拓展區(qū)發(fā)展區(qū)之外的優(yōu)質耕地優(yōu)先劃入基本農田保護區(qū)，嚴格限制基本農田保護區(qū)周邊布局高污染工業(yè)企業(yè)和園區(qū)，防止工業(yè)污染物排放造成污染。其次，依托拓展區(qū)地域特點，堅持走山地特色新型城鎮(zhèn)化道路，合理安排城區(qū)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)農用地，多種土地利用方式有機融合，將生態(tài)網絡建設與自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)等現有自然保護管理體系相結合，形成多樣化的綠色生態(tài)空間[8]。

四、結語：

（一）研究結論

本研究從拓展區(qū)土地利用現狀特點、存在的問題及土地利用空間布局優(yōu)化方面進行研究分析，研究表明：拓展區(qū)城鎮(zhèn)化建設中對建設用地需求巨大，且拓展區(qū)土地總量有限，不能簡單地依靠擴大城鎮(zhèn)范圍來增加城鎮(zhèn)土地，而要轉變城鎮(zhèn)化建設中的土地利用方式，做好城鎮(zhèn)規(guī)劃，盤活存量土地，推動土地高效配置，防止城鎮(zhèn)低水平擴張，探索農村建設用地市場建立，緩解土地供需矛盾。

（二）政策建議

針對晴隆·普安縣城拓展區(qū)土地利用特征和建設區(qū)選址規(guī)劃，提出以下建議：

1、堅持規(guī)劃引領作用，加強對土地利用規(guī)劃管理，科學制定并嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃完善土地利用規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃對城鎮(zhèn)土地利用的管制與引導的作用，引導城鎮(zhèn)化協調有序發(fā)展。

2、清理城鎮(zhèn)閑置土地，有效增加土地供給。一是積極挖掘城鎮(zhèn)內部潛力，清理閑置土地;二是嚴肅查處閑置土地;三是依法盤活閑置土地;四是加大監(jiān)督力度。

3、完善耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，為城鎮(zhèn)建設提供土地支持。首先是強化政府領導，注重部門合作，吸收公眾參與，杜絕擅自開展增減掛鉤試點或擴大試點范圍的現象，確保增減掛鉤沿著正確方向有序地推進。其次是建立合理的收益分配機制，增加市場在土地配置中的作用。再次是尊重農民意愿，切實維護農民的主體地位。

4、強化耕地和基本農田的生態(tài)功能，優(yōu)化基本農田布局。加強農田生態(tài)建設和保護，結合小流域治理、石漠化治理、水土保持、地質災害綜合治理等相關工程措施，構建城鎮(zhèn)生態(tài)安全格局，促進生態(tài)文明建設。

參考文獻：

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作者簡介：韓朗（1991-），男，貴州遵義人，碩士，助理工程師，主要從事土地規(guī)劃與利用研究