盧榮婕　吳翔

摘 要：2018年年底前全面建立“河長制”，形成省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，標(biāo)志著“河長制”從地方治水制度創(chuàng)新上升為國家政策，也標(biāo)志著“河長制”從應(yīng)急式治水向常規(guī)化、制度化治水的轉(zhuǎn)變。面對河長事務(wù)繁忙以及專業(yè)能力參差不齊，河長治水法律制度不健全等現(xiàn)實(shí)問題，因而有必要參照黨政機(jī)關(guān)法律顧問與外聘律師制度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)河長治。

關(guān)鍵詞：河湖長;法律顧問;法治政府

河長制實(shí)質(zhì)是首長負(fù)責(zé)制在河湖治理中的具體體現(xiàn)，一般是由各級負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，河湖環(huán)境作為機(jī)關(guān)考核一環(huán)節(jié)，負(fù)責(zé)人有很大的自由裁量權(quán)。實(shí)踐上卻由于領(lǐng)導(dǎo)人并不具備河湖相關(guān)知識背景，因此，“河長法律顧問”就有了存在的必要，對河長做出的決定進(jìn)行評估，進(jìn)而保證做出科學(xué)決定，由傳統(tǒng)的“九龍治水”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂雍L管水”。[1]

一、河湖長配法律顧問的必要性

（一）河湖長事務(wù)繁忙

河長辦里的工作人員多為其他部門調(diào)動而來，再加之人員編制的限制，使得河長辦中的人員多為兼職人員，尤其是作為河湖長制的末端基層河長，人員組成對于工作完成度有著很大的影響力。此外，黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人既要處理手中繁重的任務(wù)，又要履行管河、護(hù)河與治河等眾多任務(wù)，因此，需要設(shè)置一系列的監(jiān)督與考核制度。[3]

（二）河湖長專業(yè)素質(zhì)參差不齊

基層河長作為實(shí)現(xiàn)治河的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)而存在，但實(shí)際運(yùn)行中一方面由于基層的工作量，另一方面由于專業(yè)素養(yǎng)與管理能力的欠缺，使得在具體執(zhí)行中鄉(xiāng)級的河長只是單純的執(zhí)行上級指令，并未真正意義上實(shí)現(xiàn)河湖的科學(xué)管理。

（三）河長制存在“人治”之嫌

河長制出臺的初心是借力于首長的行政權(quán)力，從短期效果來看，確實(shí)取得了很好的效果，但同時也暴露了由于過度地依賴行政權(quán)力，“人治”思想用力過多。此外，與河長治水相關(guān)的法律并不完善，換言之，河長制的弊端原因就在于各級首長的被動應(yīng)對，以及依靠領(lǐng)導(dǎo)意志而轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，都在某種程度上抑制了河長制的運(yùn)行效果。[4]

二、河湖長配法律顧問的可行性

（一）龍?zhí)秴^(qū)“河長制”法律顧問團(tuán)對接

2019年6月19日，龍?zhí)秴^(qū)的法律服務(wù)團(tuán)就很好地為龍?zhí)肚嗌骄G水提供有效地司法護(hù)航，該制度就是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，解決政府環(huán)境難題而存在，研究應(yīng)對措施，制定協(xié)調(diào)計劃，有嚴(yán)格的運(yùn)行制度，比如：每一季度召開一次協(xié)調(diào)會，建立專為“河長制”服務(wù)的微信工作群，不僅可以實(shí)現(xiàn)及時有效地溝通，還順應(yīng)了大數(shù)據(jù)的時代背景。[5]

（二）長春司法局建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律顧問制度

正如“綠水青山就是金山銀山”，長春市司法局創(chuàng)新拓展“123”工程活動載體，立足發(fā)揮職能，勇于擔(dān)當(dāng)，承擔(dān)起打贏污染防治中司法機(jī)關(guān)的職責(zé)，緊緊圍繞水庫以及本市河湖的生態(tài)保護(hù)工作，并在全市開展“守護(hù)綠水青山法律服務(wù)在行動”活動。自2016年就開始全面推廣河長制，并建立了市級、縣級、鄉(xiāng)級以及村級的河長體系。

為了更好地落實(shí)生態(tài)環(huán)境法律顧問項目，一方面設(shè)立了法律顧問團(tuán)，全面推行法律顧問制度，保證依法行政、依法處理的能力;另一方面各級均配備法律顧問機(jī)制，對于特殊案件進(jìn)行處理，提供相應(yīng)的法律咨詢、法律論證，以達(dá)到更好地防范法律風(fēng)險。[6]

（三）培養(yǎng)面向基層河長的涉河顧問隊伍

由于目前的河長制存在著“人治”色彩，為了更好地落實(shí)此項政策，應(yīng)該對河長相關(guān)的職能進(jìn)行明晰的界定，將有關(guān)河長的政策予以立法化，對相關(guān)的法律政策予以最大化地宣傳。最終實(shí)現(xiàn)河湖法治化管理，實(shí)現(xiàn)河長制長遠(yuǎn)合理地發(fā)展。

三、河湖長如何配法律顧問

（一）黨政機(jī)關(guān)法律顧問

十八屆三中全會首次提出“普遍建立法律顧問制度”，將法律顧問定位為：積極促進(jìn)各級政府相關(guān)政策地出臺，在依法行政中發(fā)揮著積極作用，保證依法行政以及法治政府建設(shè)合法進(jìn)行。[7]換言之，法律顧問的職責(zé)具有以下幾個方面：第一，對重大決策、重大行政行為提供法律咨詢與意見;第二，對于相關(guān)法律文件的制定進(jìn)行有效地參與;第三，對于法律法規(guī)規(guī)章以及規(guī)范性文件等法律文書進(jìn)行協(xié)助等工作;第四，提供相應(yīng)的法律服務(wù)，如涉訴案件以及重大突發(fā)性事件等;最后，其他黨政機(jī)關(guān)應(yīng)有的職責(zé)。[8]

（二）購買服務(wù)，外聘律師

河長制的本質(zhì)是首長負(fù)責(zé)制，實(shí)際運(yùn)行中存在著專業(yè)知識儲備不足的問題，尤其是基層河長。因此，為了更好地實(shí)現(xiàn)河湖治理，可以采用政府購買服務(wù)的方式，在具體工作決策以及實(shí)施過程中提供專業(yè)的建議，彌補(bǔ)河長專業(yè)性不足的問題，此種形式在一定程度上也可以減輕由于河長的變動導(dǎo)致管理工作的不連續(xù)問題。[9]

參考文獻(xiàn)

[1] 焦泰文.全面推動湖北河湖長制提檔升級[J].政策2019，（4）：25

[2] 吳志廣，莊超，許繼軍.河湖長制從“有名”向“有實(shí)”轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與法律對策[J].中國水利2019，（7）：2

[3] 朱玫.河長制的發(fā)展實(shí)踐與推進(jìn)[J].環(huán)境保護(hù)2017，（2）：59

[4] 詹國輝熊菲.河長制實(shí)踐的治理困境與路徑選擇[J].經(jīng)濟(jì)體制改革2019，（8）：191

[5] 精彩龍?zhí)?守護(hù)白山松水，法律服務(wù)在行動—龍?zhí)秴^(qū)“河長制”法律顧問團(tuán)對接.[EB/OL].（2019-06-24）[2019-10-20].http：//www.sohu.com/a/322637796_765702.

[6] 長春市政府網(wǎng)站.長春司法局建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律顧問制度[EB/OL].（2018-10-26）[2019-10-20].http：//news.sina.com.cn/sf/publicity/sfxz/2018-10-26/doc-ifxeuwws8305825.shtml.

[7] 宋國濤.我國政府法律顧問角色定位研究———以相關(guān)行政規(guī)范為考察對象[J].行政科學(xué)論壇2019，（7）：22

[8] 中央政府門戶網(wǎng)站.中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》[EB/OL].（2016-06-16）[2019-10-20].http：//www.gov.cn/zhengce/2016-06/16/content_5082884.htm.

[9] 李世有.綠春縣河長制實(shí)踐中的幾點(diǎn)思考[J].中國水運(yùn)2019，（8）：69

作者簡介：盧榮婕（1995—），女，安徽霍邱人，長春理工大學(xué)法學(xué)院，2018級憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

吳翔（1994年9月—）男，安徽省淮南市壽縣人;阜陽師范學(xué)院2014級本科生;研究方向：民商法。