游春

摘要：領導干部自然資源資產離任審計是國家審計的一個新領域，也是我國全面推進生態(tài)文明建設的重要舉措?！堕_展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》和《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行）》等文件明確要求審計要界定責任、強化問責。但我國有關地方政府和自然資源、環(huán)境保護等主管部門自身法律責任的法律條款少且還停留在合規(guī)性階段，環(huán)境污染特有的復雜性、流動性、時滯性等特性，使領導干部自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的履職責任難以界定?？赏ㄟ^提高相關立法的科學性和系統(tǒng)性，完善績效考核評價體系，提高區(qū)域環(huán)境評價水平等方法提高領導干部自然資源資產離任審計責任界定水平。

關鍵詞：自然資源資產;離任審計;責任界定

2015年11月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，要求在領導干部自然資源資產離任審計中要界定責任、強化問責，促進領導干部樹立正確的政績觀，促進自然資源資產節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。2017年6月，中央全面深化改革工作領導小組會議審議通過《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行）》強調審計機關應當客觀評價被審計領導干部履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況。

領導干部自然資源資產離任審計作為一個全新的審計領域，國內外沒有現成的經驗可以借鑒，且審計涉及對象眾多、專業(yè)性強，對我國審計機關和審計人員，及審計理論研究工作者均是一項巨大的挑戰(zhàn)。在審計試點中，各級審計機關通過拓展審計思維、創(chuàng)新審計理念，引入“3S”技術和大數據審計等方法，在“審什么、如何審”方面取得了較好的經驗成果。但在責任界定方面，無論理論研究成果還是審計經驗都相對匱乏，筆者根據我國現有相關法律法規(guī)，結合自然資源資產和生態(tài)環(huán)境的特點進行分析，認為在領導干部自然資源資產離任審計中責任界定還存在一些難點，需要在審計理論研究和審計實踐中探索解決。

一、自然資源資產離任審計責任界定的現狀

1.自然資源資產離任審計責任界定的研究較少

我國有關自然資源資產離任審計的研究自2014年開始逐漸展開，學者主要提出自然資源資產離任審計實踐過程中所存在的問題，并根據問題提出一些解決問題的對策。目前幾乎沒有專門針對領導干部自然資源資產離任審計責任界定的相關研究，關于審計中責任界定問題，在文獻中只是作為審計實踐中存在的一個難點提出，缺乏系統(tǒng)性和條理性的分析梳理。李思瑩根據自然資源資產離任審計中責任界定存在的如何區(qū)分多部分各自的責任、相鄰區(qū)域各自的責任、前任與現任各自的責任等問題，運用管理矩陣，設計出責任界定問題交叉表，對責任認定問題存在的問題進行歸集整理并提出改良建議。但理論研究與審計實踐還存在一定程度的脫節(jié)，研究成果難以有效指導審計實踐。

2.自然資源資產離任審計項目的實踐經驗總結不足

2015年以來，審計署圍繞“審什么、怎么審、如何進行評價”積極組織開展自然資源資產離任審計試點，截至2017年10月，全國審計機關共實施審計試點項目827個，涉及被審計領導干部1210人。2018年，自然資源資產離任審計在全國范圍內全面鋪開，對各級政府和自然資源主管部門的主要領導干部開展審計。各級審計機關在審計實踐中通過總結交流、相互啟發(fā)借鑒，推動了審計實務能力的提高。但自然資源資產離任審計依然存在責任界定難的問題，除常規(guī)的對責任界定標準理解不透、把握標準不準等方面的原因外，主要由于自然資源資產在時間上、空間上的特殊性導致。目前，有關自然資源資產離任審計責任界定的審計經驗相對不足。

二、自然資源資產離任審計責任界定的難點

（一）有關法律不健全，相關責任界定難。

1.關于地方政府和自然資源、環(huán)境保護等主管部門自身法律責任的法律條款少且還停留在合規(guī)性階段

我國已形成了較為完善的自然資源及環(huán)境保護的法律體系。以環(huán)境法律體系為例，形成了以《中華人民共和國憲法》為基礎，《中華人民共和國環(huán)境保護法》為主體，包括環(huán)境保護單行法、相關法、行政法、環(huán)境保護部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方性規(guī)章在內的環(huán)境法律體系。這些法律都明確了地方各級人民政府為本行政區(qū)域環(huán)境質量負責，環(huán)境保護主管部門對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。森林、礦產、草原等自然資源的法律與環(huán)境保護法類似，地方政府和自然資源主管部門為自然資源的主要監(jiān)管者。

我國自然資源及環(huán)境保護相關法律有關地方政府和主管部門法律責任的條款少。以環(huán)境法律體系為例，我國的環(huán)境法律體系的立法原則為“誰污染誰治理”，以企業(yè)作為被動的環(huán)境治理主體，在環(huán)境法律法規(guī)的法律責任部分多為地方政府及環(huán)境保護主管部門對排污者的處理處罰，涉及地方政府及環(huán)境保護主管部門自身法律責任的條款較少且僅停留在合規(guī)性階段。如2015年1月開始實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》中，僅有一條涉及追究地方政府及環(huán)境保護相關部門的法律責任，主要行為包括違規(guī)準予行政許可、包庇環(huán)境違法行為、未依法責令停業(yè)或關閉、未對環(huán)境違規(guī)問題及時查處、篡改偽造監(jiān)測數據、擠占挪用排污費等，均為地方政府和環(huán)境保護相關部門履行基本的環(huán)境管理職能不到位的法律責任，未涉及領導干部違規(guī)決策造成環(huán)境損害應追究的法律責任。森林、礦產、草原等自然資源的法律與環(huán)境保護法類似，法律責任的對象多為對自然資源資產使用單位和個人，地方政府和自然資源主管部門主要為監(jiān)管者，對自然資源類違法違規(guī)問題進行認定并進行行政處理處罰，涉及地方政府及主管部門自身法律責任的條款較少且僅停留在合規(guī)性階段。

2.現有的責任追究辦法有待進一步完善，提高可操作性

2015年8月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，該辦法對4類干部共提出25種追責情形，為生態(tài)環(huán)境保護責任履行情況審計提供了依據。但是責任追究辦法和相關實施細則中的追責情形只是黨政領導干部生態(tài)環(huán)保職責的一部分，其他需追責的情形還有待進一步完善。且責任追究辦法中所列的追責情形如處置不力、執(zhí)行不力、后果嚴重等，沒有具體的量化指標，對于開展自然資源資產離任審計來說，難以應用。

2016年，各省根據上述責任追究辦法制定了符合本省實際情況的實施細則，明確了應當追究相關地方黨委和政府主要領導成員的責任、應當追究相關地方黨委和政府有關領導成員的責任、應當追究政府有關工作部門領導成員的責任和黨政領導干部利用職務影響應當追究其責任的情形和應從重追究責任的情節(jié)，明確了黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究方式。但實施細則與自然資源資產離任審計中的責任界定還不能完全對接，可操作性還有待提高。

（二）環(huán)境污染特有的復雜性、流動性、時滯性等特性使相關責任界定難

自然資源資產離任審計的內容包括自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護重大決策情況，其中生態(tài)環(huán)境保護重大決策情況由于環(huán)境污染在時間和空間上的特殊性，相關責任界定更為困難。

1.環(huán)境污染的復雜性使相關責任界定難

環(huán)境中污染物種類繁多，并且這些污染物常常是經過轉化、代謝、富集等各種反應后，才導致污染損害。同時，不同污染物之間可以起協(xié)同疊加作用，也可以起抑制作用，使得環(huán)境問題非常復雜。以重金屬污染為例，重金屬污染物通過廢氣或污水的排放進入環(huán)境，首先污染水體和大氣，再通過污水灌溉或大氣沉降污染土壤，進而進入農產品中，最后通過飲用水和食物被人體攝入，危害人體健康。在這個過程中，重金屬污染物的種類、價態(tài)，土壤的理化性質，農作物的種類，人的身體狀況等因素均對污染物的轉化、代謝、富集有影響。

筆者在審計中發(fā)現，某地有較長的礦產開發(fā)歷史，長期的粗放型開發(fā)導致該地區(qū)水體、土壤中重金屬濃度均超標，礦區(qū)居民飲用水及部分農副產品中重金屬含量也超標。從統(tǒng)計學上來看，該地區(qū)癌癥發(fā)病率明顯高于其他地區(qū)。但是，一方面環(huán)保、疾控等相關部門可以提供的監(jiān)測資料還不能真實、完整的反映整個污染鏈條的情況，另一方面飲用水及農副產品重金屬超標與癌癥發(fā)病率的關聯(lián)性需要嚴密的科學論證，審計部門難以對此進行認定并界定領導的相關責任。

2.環(huán)境污染的流動性使相關責任界定難

由于水、大氣等自然資源可跨區(qū)域運動，因此水體、大氣中的污染物具有流動性，區(qū)域外生產活動產生的污染物會隨著水流、大氣運動等進入本區(qū)域并影響本區(qū)域的環(huán)境。以北京大氣污染為例，專家普遍認同北京的霧霾主要是不利氣象條件與多種污染物源排放共同作用的結果，污染源包括燃煤、機動車、工業(yè)污染、揚塵等，其中燃煤污染源主要為河北、天津地區(qū)的中小鍋爐的燃煤排放，工業(yè)污染源主要是北京及周邊地區(qū)的鋼鐵、石化和建材等工業(yè)。但是，無論學術界還是政府對于起主要作用的污染源均存在爭議，有人認為是外源性的燃煤、工業(yè)污染是主因，也有人認為是內源性的本地機動車尾氣排放是主因。

在領導干部自然資源資產離任審計中，空氣優(yōu)良天數是評價領導干部生態(tài)環(huán)境保護履行情況的一項重要審計指標。如果領導干部在任期內依法依規(guī)完成各項大氣污染防治工作，而本區(qū)域空氣優(yōu)良天數未達標，且有資料顯示該區(qū)域外源性、內源性污染并存，則審計人員難以界定領導干部的相關責任。

3.環(huán)境污染的時滯性使責任難以界定

環(huán)境污染的時滯性分為兩個層次，一是由于環(huán)境本身具有自凈能力，但環(huán)境的自凈能力是有限的，如果某種污染物的排放超過環(huán)境的自凈能力，環(huán)境所不能消化掉的那部分污染物就會慢慢地蓄積起來，最終導致?lián)p害的發(fā)生。因此，有些環(huán)境污染問題爆發(fā)的時間滯后于污染行為發(fā)生的時間。二是由于污染物具有可富集性，當外部環(huán)境理化性質發(fā)生變化或外部污染物濃度降低時，富集的污染物可從載體上釋放出來，形成新的污染源，因此實施污染治理措施后其治污效果的體現具有滯后性。以太湖水污染為例，太湖在20世紀80年代水質良好，符合飲用水源地二類水質要求，而后隨著長三角地區(qū)經濟的發(fā)展，工業(yè)、農業(yè)、漁業(yè)、生活污染均排入太湖，導致水質逐年惡化，自1998年太湖開始大規(guī)模暴發(fā)藍藻，在2007年太湖藍藻提前暴發(fā)，污染了無錫市自來水水源地，引起了無錫市飲用水危機。而自2007年至今，經過八年的治理，太湖無錫流域的治理才初見成效，水質由劣五類水變?yōu)槲孱愃Ｔ陬I導干部自然資源資產離任審計中，當領導干部任期內發(fā)生大規(guī)模環(huán)境污染事件時，如何界定時任領導的責任，如何界定前任領導的責任;當領導干部任期內科學決策，為環(huán)境治理做出積極貢獻而在環(huán)境質量指標上無法體現時，如何對領導進行客觀公正的評價，體現客觀公正、科學認定、終身追究的原則，是審計人員在領導干部相關責任界定中的一個難點。

三、領導干部自然資源資產離任審計責任界定的對策

領導干部自然資源資產離任審計是一個全新的審計領域，上述領導干部自然資源和生態(tài)環(huán)境保護責任履行情況責任界定難的問題，需要各部門統(tǒng)籌協(xié)調解決，為領導干部自然資源資產離任審計提供定責依據。

一是要提高相關立法的科學性和系統(tǒng)性，完成立法從被動應對到主動引導的轉變。在立法中要體現企業(yè)、居民和政府三方的環(huán)境責任，特別是對于政府來說，不僅應承擔管理的職能，也應承擔保護自然資源和生態(tài)環(huán)境的法律責任。由于自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的事前預防與事后治理相比，無論是投入的成本還是產生的效益，事前預防均有比較明顯的優(yōu)勢，因此政府的事前決策顯得更為重要，應在立法中界定領導干部履職過程中的各項決策對生態(tài)環(huán)境產生影響應承擔的責任。

二是完善績效考核評價體系，與現有《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等責任追究的法律法規(guī)有效銜接，增強領導責任的可量化性，提高責任界定辦法的可操作性。在完善環(huán)境績效考核評價指標的過程中，充分體現指標的層次性，全面覆蓋職能指標、效益指標和潛力指標。完善追究生態(tài)環(huán)境損害責任的相關法律法規(guī)，除對生態(tài)環(huán)境損害行為進行界定外，對損害行為的危害程度進行量化分級。

三是完善生態(tài)環(huán)境基礎資料，提高區(qū)域環(huán)境評價水平，科學界定領導干部生態(tài)環(huán)境保護責任。建立系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境基礎信息庫，全面掌握生態(tài)環(huán)境中各種資源及污染物的分布情況、變化趨勢。加大政府在生態(tài)環(huán)境保護方面的科研投入，提高對區(qū)域環(huán)境問題成因的分析能力和對區(qū)域環(huán)境的評價能力，通過翔實的基礎資料和科學的分析方法消除環(huán)境問題固有特性對領導干部生態(tài)環(huán)境保護責任履行情況責任界定的影響。

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