吳虹嶼

摘要：政府兼具政務(wù)治理、商務(wù)管理以及信托代理等職能，政府會計應(yīng)在不同的政府職能中轉(zhuǎn)換角色定位。在政務(wù)治理中，政府會計應(yīng)當(dāng)克服上級部門帶來的影響，并通過信息公布平臺與獨立的管理體系，行使自身的監(jiān)督角色。在商務(wù)管理中，政府會計應(yīng)當(dāng)主動適應(yīng)市場機制，并利用經(jīng)濟學(xué)工具行使自身的分析職能。在信托代理中，政府會計應(yīng)當(dāng)利用經(jīng)濟學(xué)理論開展管理工作，以保持信托資產(chǎn)的相對升值。

關(guān)鍵詞：公共管理;政府會計;角色定位;政府職能

引言：新時期，我國體制改革的方向愈發(fā)明確，公共治理理論與體制改革高度融合。政府的運營方式較為復(fù)雜，部門利益與關(guān)聯(lián)利益盤根錯節(jié)。部門預(yù)算是促進政府體制改革的重要工具，通過預(yù)算管理，政府部門的職能與結(jié)構(gòu)都可發(fā)生調(diào)整。政府會計是實施財政管理的主體部門，明確該部門的角色定位是促進政府體制改革的前提條件。

一、公共管理的主要特征

公共管理是源于英、法等國的社會治理體系，該體系將公眾視為社會的擁有者，其私人財產(chǎn)也處于社會的絕對保護之下。通常情況下，公共治理具有公眾支配、委托代管、社會監(jiān)督等特征。公眾支配是指公眾從法理層面擁有社會的產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)，其理應(yīng)掌控社會的宏觀決策。在資本主義社會中，社會被視為個人財產(chǎn)與公共財產(chǎn)的結(jié)合體，公眾類似于社會的股權(quán)擁有者。我國采用社會主義制度，國家財產(chǎn)本應(yīng)屬于人民。委托代管是指落實公眾決策的治理部門。生產(chǎn)與消費是社會運行的主要脈絡(luò)，多數(shù)公眾會參與到這兩項活動中，而社會治理的任務(wù)量較小，因此只需要少數(shù)人參與其中。通常情況下，政府是行使委托權(quán)利的主體部門。社會監(jiān)管主要是指對政府工作進行監(jiān)督。作為社會的擁有者，公眾自然會對受托方的工作開展評定。

二、公共管理視域下的政府職能

（一）政務(wù)治理職能

政務(wù)治理是政府部門的主要職能，其主要包括行政管理、司法職能以及財稅管理等工作。行政管理是維系社會運行的重要手段，該項工作的側(cè)重點是提升社會運行效率，并為公眾提供服務(wù)。例如，政府會組織建設(shè)衛(wèi)生、教育機構(gòu)，此類機構(gòu)也將服務(wù)于社會的多數(shù)公民。司法職能是政務(wù)部門的權(quán)力來源，法律是公眾制定的社會管理制度，但法律制度的落實需要政府部門負責(zé)，即公眾授予政府執(zhí)法權(quán)。財稅管理是政府治理體系的重要組成部分。貨幣是計量社會物資的主要工具，財稅管理的主要職能就是利用貨幣工具調(diào)節(jié)社會資源。例如，政府會征收房地產(chǎn)交易稅，并將其用于公共開支。

（二）商務(wù)管理職能

政府的商務(wù)管理職能主要由兩方面構(gòu)成。其一，是對公營企業(yè)進行治理。在成熟的社會中，一定會存在服務(wù)于社會公眾的企業(yè)，此類企業(yè)會高度集中社會資源，并為公眾提供質(zhì)優(yōu)價廉的社會服務(wù)。若以私營模式管理這部分企業(yè)，公眾的福利將受到剝奪，因此此類企業(yè)會以公營模式運營。例如，郵政公司就具有較強的公益性。但該公司的建立必然要投入較多的資源，因此社會通常會作為投資主體。其二，是建立優(yōu)質(zhì)的市場環(huán)境與產(chǎn)業(yè)政策。當(dāng)代的經(jīng)濟活動極為復(fù)雜，政府難以通過自身的力量合理配置生產(chǎn)要素。因此其應(yīng)當(dāng)利用市場機制，對需求、供應(yīng)兩端進行同時調(diào)節(jié)。例如，股票市場就是政府職能與市場經(jīng)濟的結(jié)合體，既體現(xiàn)出了市場的供需關(guān)系，也需要依靠政府實行組織管理。

（三）信托代理職能

在我國社會中政府信托代理的主要項目包括社?；稹⒇斦唷⑼鈪R儲備以及國有資產(chǎn)。社?；鹗枪姷纳a(chǎn)存留，政府有義務(wù)對其開展有效管理，并保持其穩(wěn)定升值。財政盈余是政府通過稅收渠道獲得閑置資產(chǎn)，但生產(chǎn)活動是創(chuàng)造價值的主要渠道，這部分資產(chǎn)應(yīng)“取之于民、用之于民”。外匯儲備是我國居民通過勞動獲得的社會資產(chǎn)，其也是我國貨幣的信用來源，因此政府部門應(yīng)當(dāng)對其妥善管理。在加入WTO后，國際生產(chǎn)要素大量進入我國，產(chǎn)業(yè)工人通過勞動將這部分生產(chǎn)要素加工成工業(yè)成品，并在國際貿(mào)易中換取了峰值為5萬億美元的外匯儲備。利用這部分外匯，我國在國際市場中采購了廉價資源，國民生活水平大幅提高。同時通過外匯占款，我國投放了超過20萬億的基礎(chǔ)貨幣，并將其轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)，政府應(yīng)對其妥善管理。

三、政務(wù)治理中的政府會計角色

（一）政務(wù)治理中的監(jiān)督者

政務(wù)治理是政府部門的主要職能，政府會計應(yīng)在本職崗位中承擔(dān)其監(jiān)督角色。首先，政府會計應(yīng)當(dāng)承擔(dān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計職責(zé)，財務(wù)數(shù)據(jù)是反映政府治理的主要工具。例如，在監(jiān)督政府采購的過程中，政府會計應(yīng)首先收集政府的采購信息，其中包含對應(yīng)部門、負責(zé)人、采購金額以及產(chǎn)品質(zhì)量。之后，政府會計應(yīng)當(dāng)肩負信息披露的重任。信息

披露是落實社會監(jiān)管的前提條件，披露準(zhǔn)確、有效的財務(wù)數(shù)據(jù)，是政府會計的分內(nèi)職責(zé)。例如，政府會計應(yīng)當(dāng)向?qū)徲嬍鹛峁┱呢攧?wù)支出，并在指定平臺內(nèi)為公眾提供財務(wù)報表。政府工作較為分散，工作脈絡(luò)也難以把握。而政府會計可利用財務(wù)數(shù)據(jù)將政府工作集中呈現(xiàn)，這部分?jǐn)?shù)據(jù)也是公眾監(jiān)管的主要工具。由此可見，政府會計是政務(wù)監(jiān)管的初級環(huán)節(jié)。

（二）政務(wù)監(jiān)督角色所面臨的挑戰(zhàn)

政府會計的監(jiān)管職能，需要通過信息統(tǒng)計與信息公布兩方面工作完成。信息統(tǒng)計工作所面臨的最大挑戰(zhàn)，是對真實數(shù)據(jù)的收集。在現(xiàn)實工作中，個別部門會刻意隱瞞自身的問題，并提供虛假數(shù)據(jù)。但政府會計部門的預(yù)算有限，其難以將更多的人力資源投入到審計工作中。在信息公布的環(huán)節(jié)中，政府會計也會遇到諸多阻礙。例如，出于多種原因的考慮，部分領(lǐng)導(dǎo)會要求政府會計簡化公示項目甚至隱瞞真實數(shù)據(jù)，以營造出虛假的工作場景。政府會計是政府管理體系的組成部分，其通常難以回絕此類要求。

（三）實現(xiàn)政務(wù)管理角色的具體路徑

政府會計難以及時準(zhǔn)確地統(tǒng)計到真實數(shù)據(jù)。針對這一問題，會計部門應(yīng)當(dāng)利用信息工具，建立起更為有效的數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)。例如，會計部門可為下屬部門設(shè)置統(tǒng)一的財務(wù)報表，各部門的工作人員應(yīng)在每日的4點前，將當(dāng)日所發(fā)生的財務(wù)信息填寫到表格內(nèi)，并及時傳輸至?xí)嫴块T的數(shù)據(jù)庫中。會計部門可依托表格化管理，及時統(tǒng)計各部門的數(shù)據(jù)，并制作成不可更改的財務(wù)報表。通過疊加累積，月報、年報將逐漸形成，數(shù)據(jù)造假的難度也大幅攀升。

真實數(shù)據(jù)可還原出真實的工作情況，將這部分?jǐn)?shù)據(jù)提供給公眾，是實施社會監(jiān)管的前提條件。但政府會計的獨立性普遍較差，其在信息公布的環(huán)節(jié)中會面臨諸多阻礙。針對這一問題，上級部門應(yīng)建立會計部門垂直管理體系，并設(shè)置信息公布平臺。例如，我國應(yīng)建立起隸屬于全國人大的會計體系，并通過人大的信息平臺公示財務(wù)信息。在這一體系下，政府會計可擺脫行政部門的干擾，其獨立性將得到增強。同時由人大負責(zé)信息公示，也將使信息的準(zhǔn)確性得到提升。

四、商務(wù)管理中的政府會計角色

（一）商務(wù)管理中的分析者

商務(wù)管理對于公眾利益的影響較大。政府會計應(yīng)在信息收集的基礎(chǔ)上承擔(dān)分析職能。當(dāng)代的商業(yè)活動極為復(fù)雜，生產(chǎn)活動需要調(diào)配種類繁多的生產(chǎn)要素。在這一基礎(chǔ)上，貨幣成為了計量生產(chǎn)要素與物資轉(zhuǎn)換的唯一工具。例如，在統(tǒng)計生產(chǎn)成本的報表中，會計會將各項生產(chǎn)要素的采購價值與公允價值相結(jié)合，并制定出單位要素成本，同時可依據(jù)單件商品的要素用量與廢品率推導(dǎo)出商品成本。之后會計部門應(yīng)通過經(jīng)濟學(xué)工具對財務(wù)數(shù)據(jù)進行分析，以便還原工作場景并解構(gòu)該經(jīng)濟部門所面臨的問題。例如，政府會計可利用價值鏈理論分析商品的成本數(shù)據(jù)。當(dāng)該商品的運輸成本過高時，其可對生產(chǎn)部門提出警示并進一步分析采用外包運輸?shù)目赡苄?。總之，以?jīng)濟學(xué)或社會學(xué)視角，對財務(wù)數(shù)據(jù)進行二次分析，可幫助政府更好地履行商務(wù)職能。

（二）數(shù)據(jù)分析角色所面臨的挑戰(zhàn)

政府會計的商務(wù)分析對象，主要是公營事業(yè)單位以

及宏觀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。分析公營事業(yè)單位的財務(wù)數(shù)據(jù)，通常受到部門利益和公眾訴求的雙重影響。例如，壓縮公營醫(yī)院的收益會使公眾得到實惠。但醫(yī)院更傾向于增加本部門開支，并為職工尋求福利。這樣的矛盾，將使財務(wù)分析的視角愈發(fā)混亂。在分析宏觀數(shù)據(jù)的過程中，資源配置的評估分析，是政府會計面臨的最大挑戰(zhàn)。

（三）實現(xiàn)數(shù)據(jù)分析角色的具體路徑

在公共管理的理念下，公營事業(yè)單位隸屬于公眾所有，其應(yīng)當(dāng)通過最小的資金成本，帶來最大的產(chǎn)出。但任何生產(chǎn)活動都會帶來對應(yīng)的投入，縮減資本投入必然增加其他成本。因此，政府會計應(yīng)當(dāng)為公營單位制定出符合各方需求的公允成本，并在此基礎(chǔ)上制定浮動利潤。例如，公營醫(yī)院治療某項疾病的總成本為10000元，其利潤應(yīng)上浮10%，即預(yù)估收費11000元。政府會計可參考藥品招標(biāo)價格，降低藥費1500，并通過優(yōu)化管理降低人工開支500元，其總收費可調(diào)整至9000元。

在宏觀數(shù)據(jù)的分析中，政府會計可依據(jù)市場機制，制定宏觀預(yù)警機制。宏觀經(jīng)濟較為復(fù)雜，依靠簡單的數(shù)據(jù)分析難以作出有效的決策。針對這一問題，政府會計應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)管理后置，并將市場機制作為引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要動力。例如，在分析基建產(chǎn)業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的過程中，政府會計應(yīng)當(dāng)在市場需求與社會功能的基礎(chǔ)上明確雙方的市場定位。同時也應(yīng)為各自領(lǐng)域制定產(chǎn)能基線。當(dāng)某一產(chǎn)業(yè)的投資量高過該基線15%后，政府會計可對主管部門發(fā)出警示。當(dāng)其融資嚴(yán)重不足時，政府會計應(yīng)當(dāng)詳細分析其中的原因。

五、信托代理中的政府會計角色

（一）信托代理中的管理者

信托代理突出體現(xiàn)了政府的管理能力。其核心邏輯是提升信托資產(chǎn)的對應(yīng)價值，由于其與財務(wù)數(shù)據(jù)緊密相關(guān)，而政府會計掌握了豐富的財務(wù)數(shù)據(jù)，因此其應(yīng)在信托代理中起到管理作用，并通過所掌握的財務(wù)數(shù)據(jù)開展工作。以社保基金為例，政府會計可在監(jiān)管、統(tǒng)計、分配等環(huán)節(jié)中體現(xiàn)管理職能。社保基金的投資渠道較為固定，其中A股市場是其主要的投資方向。在日常的管理過程中，政府會計應(yīng)實時監(jiān)控對應(yīng)股票的漲跌變化，并依據(jù)未來的市場走向及時調(diào)整投資渠道。同時政府會計也應(yīng)在分配環(huán)節(jié)中發(fā)揮管理作用。管理會計應(yīng)利用信息披露與內(nèi)部調(diào)整壓縮管理成本，并通過資金調(diào)節(jié)保障該基金的公平分配。

（二）信托管理角色所面臨的挑戰(zhàn)

信托資產(chǎn)可分為金融資產(chǎn)與實物類資產(chǎn)。在市場經(jīng)濟中，這部分資產(chǎn)的價值會不斷變化。例如，某國有企業(yè)的產(chǎn)能相對落后，其所生產(chǎn)的商品難以滿足市場需求，以證券市場的價值判斷該企業(yè)已缺乏盈利能力，其價值將大幅縮水。但隨著房地產(chǎn)市場的發(fā)展，該企業(yè)的固定資產(chǎn)價格大幅攀升，其價值也將相應(yīng)增長。由此可見，資產(chǎn)的變化會受到市場需求的影響。再有，不同商品的市場價值會出現(xiàn)相對波動。以美元資產(chǎn)、債券和人民幣為例，當(dāng)美元加息時，其價值將出現(xiàn)上漲，債券利率也將隨著走高，而人民幣將相對下降。當(dāng)美元指數(shù)走高后其必然會增加進口，貿(mào)易順差會帶動人民幣走強，債券利率也將相對下降。由此可見，資產(chǎn)價值變化具有周期性。這些問題，將對信托管理帶來挑戰(zhàn)。

（三）實現(xiàn)信托管理角色的具體路徑

針對信托管理工作中做面臨的挑戰(zhàn)，政府會計可利用經(jīng)濟學(xué)理論進行對應(yīng)的處理。以市場需求的影響為例，政府會計可在研發(fā)、生產(chǎn)以及固定資產(chǎn)等多項環(huán)節(jié)投資。當(dāng)某企業(yè)的產(chǎn)能逐漸落后，并與市場需求相脫節(jié)時，政府會計可向研發(fā)環(huán)節(jié)增加投資。通過供給側(cè)改革，新的市場需求將被創(chuàng)造，生產(chǎn)環(huán)節(jié)將得到促進，其固定資產(chǎn)也將相對升值。這樣的處理方式，應(yīng)用了經(jīng)濟學(xué)中的價值鏈理論，即上游投資必將帶動下游需求，整體經(jīng)濟環(huán)境也將發(fā)生改變。

針對市場需求所帶來的影響，政府會計針對周期性變化所帶來的影響，政府會計應(yīng)利用信息優(yōu)勢，及時調(diào)整投資方向。例如，當(dāng)土地等國有資產(chǎn)進入上漲通道時，政府會計可將市場需求作為評定該資產(chǎn)價值的主要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)市場需求臨界飽和時，其應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)政府增加供給量。通過這樣的方式，土地資產(chǎn)將會在最高價位轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)金資產(chǎn)，從而實現(xiàn)其相對升值。而政府會計可利用這部分現(xiàn)金資產(chǎn)，投資到新技術(shù)研發(fā)等仍然具有升值空間的領(lǐng)域。

結(jié)語：公共管理強調(diào)公眾與政府之間的委托關(guān)系，在落實公共管理的過程中，政府應(yīng)當(dāng)主動公示治理信息，政府會計則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其監(jiān)管角色，并逐漸脫離政府的管理體系，以凸顯自身的獨立性。同時公共管理理論將社會視為公眾資產(chǎn)，政府會計應(yīng)對不同項目的價值變化進行統(tǒng)計，通過及時公布公眾的投資活動將得到有效引導(dǎo)，市場環(huán)境將得以維護。同時在日常工作中，政府會計應(yīng)承擔(dān)起管理會計的部分職能，并對經(jīng)濟數(shù)據(jù)提供分析建議。通過這樣的工作，社會治理將更加有效。

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