□ 廣州白云國際機場運行控制中心 宋亞勝 馬發(fā)濤/文

民用機場應(yīng)急預(yù)案的要求與現(xiàn)狀

民用機場應(yīng)急預(yù)案是用于指導(dǎo)機場范圍內(nèi)各單位有序開展應(yīng)急處置的工作依據(jù)，其上級指導(dǎo)文件為國家應(yīng)急管理、預(yù)案編制以及民航行業(yè)管理等方面的相關(guān)法律法規(guī)，執(zhí)行單位為在機場范圍內(nèi)運營的相關(guān)駐場單位。

（一）民航機場應(yīng)急預(yù)案的要求

《民用運輸機場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》（CCAR-139-II-R 1）中規(guī)定“機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)本規(guī)則制定機場突發(fā)事件應(yīng)急救援預(yù)案，該預(yù)案應(yīng)當(dāng)納入地方人民政府突發(fā)事件應(yīng)急救援預(yù)案體系，并協(xié)調(diào)統(tǒng)一”。同時，對應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容、應(yīng)急指揮機制、處置流程做了較為明確的規(guī)定，要求機場應(yīng)急救援工作應(yīng)該符合“遵循最大限度地搶救人員生命和減少財產(chǎn)損失，預(yù)案完善、準(zhǔn)備充分、救援及時、處置有效的原則”。

在應(yīng)急預(yù)案編制方面，國家相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)也提出了明確的要求?！栋踩a(chǎn)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》等要求，企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案編制是企業(yè)主要負責(zé)人的職責(zé)。企業(yè)需成立由企業(yè)主要負責(zé)人組成的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)預(yù)案編制工作的總體組織、審核和簽批。在《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》（GB/T 29639-2013）中，規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)急預(yù)案分為綜合應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案”。生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本單位組織管理體系、生產(chǎn)規(guī)模和可能發(fā)生的事故特點，科學(xué)合理確立本單位的應(yīng)急預(yù)案體系，并注意與上級各項應(yīng)急預(yù)案銜接，并對預(yù)案的具體編制程序提出了要求。

（二）民用機場應(yīng)急預(yù)案的現(xiàn)狀

機場應(yīng)急預(yù)案是組織協(xié)調(diào)各單位開展應(yīng)急處置工作的文件。然而，在實際工作，應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)往往并不理想，存在以下問題：

（1）體系不健全。部分機場根據(jù)《民用運輸機場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》中突發(fā)事件的分類，只按照編制了專項應(yīng)急預(yù)案，缺少應(yīng)急預(yù)案體系中的總體預(yù)案和現(xiàn)場處置方案。

（2）銜接性不強。在一些機場的預(yù)案體系中，各二級單位的應(yīng)急預(yù)案沒有與機場預(yù)案進行有效銜接，導(dǎo)致機場預(yù)案中規(guī)定的各單位職責(zé)、處置任務(wù)沒有得到很好的落實。

（3）可操作性差。一些機場在預(yù)案編制過程中，在具體處置程序和工作規(guī)范的設(shè)計上與實際工作脫節(jié)，工作程序缺少接口，導(dǎo)致預(yù)案在實際處置過程中難以真正落實。

（4）缺少演練驗證。通過演練對應(yīng)急預(yù)案進行檢驗，是完善應(yīng)急預(yù)案的有效手段。但目前有些機場在演練中脫離所編寫的預(yù)案，導(dǎo)致演練與預(yù)案脫節(jié)，達不到演練的目的。

應(yīng)急預(yù)案是有效預(yù)防和控制可能發(fā)生的事故，最大限度減少事故及其造成損害而預(yù)先制定的工作方案。常言道“居安思危，有備無患”?？茖W(xué)的、針對性的應(yīng)急預(yù)案，可以將突發(fā)事件給企業(yè)帶來的損失或危害降至最低。要提升應(yīng)急預(yù)案的有效性、實戰(zhàn)性和可操作性，需對應(yīng)急工作進行全面的梳理和分析，搭建一套符合民用運輸機場應(yīng)急處置工作實戰(zhàn)需要的預(yù)案體系。

搭建“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系

從預(yù)案層級、預(yù)案類型和預(yù)案作用3個方面入手，構(gòu)建“橫向到邊，縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系，以提高預(yù)案體系的完整性。

（一）搭建3個層級組成的預(yù)案體系

可以根據(jù)應(yīng)急預(yù)案適用對象的不同，對機場應(yīng)急預(yù)案體系進行劃分。其中，機場級預(yù)案是機場實施航空器突發(fā)事件應(yīng)急救援的工作方案，在頂層設(shè)計與規(guī)范航空器突發(fā)事件分類、應(yīng)急響應(yīng)等級、組織指揮體系、機構(gòu)職責(zé)分工以及應(yīng)急處置流程等內(nèi)容，為各單位預(yù)案體系建設(shè)和開展處置工作提供總體框架和要求；部門級預(yù)案是各救援保障單位（部門）根據(jù)應(yīng)急救援總體預(yù)案以及本單位職責(zé)制定的，用于支持和規(guī)范本單位（部門）應(yīng)急處置工作的應(yīng)急救援預(yù)案；現(xiàn)場處置方案/檢查單是根據(jù)應(yīng)急處置任務(wù)和處置范圍制定，用于支持應(yīng)急處置的部門崗位開展應(yīng)急處置工作的文件或表單。

“機場級預(yù)案—部門級預(yù)案—現(xiàn)場處置方案檢查單”的3級預(yù)案架構(gòu)的搭建，可以有效實現(xiàn)預(yù)案體系對機場整體應(yīng)急處置、各單位應(yīng)急處置和應(yīng)急崗位現(xiàn)場操作的縱向貫穿，確保了預(yù)案體系的“縱向到底”。

（二）劃分2種不同功能的預(yù)案類型

根據(jù)預(yù)案所描述對象和作用的不同，可以將應(yīng)急預(yù)案劃分為“事件類預(yù)案（應(yīng)急預(yù)案）+活動類預(yù)案（處置方案）”2種預(yù)案類型。應(yīng)急預(yù)案是以突發(fā)事件為主體，針對在應(yīng)對某一類或某幾類突發(fā)事件時各單位的應(yīng)急處置職責(zé)、處置流程和處置任務(wù)進行規(guī)范和明確的文件。處置方案是以處置任務(wù)為主體，針對在應(yīng)急處置過程中某一項或某幾項處置任務(wù)的具體處置流程、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進行描述和明確的文件。事件類預(yù)案（應(yīng)急預(yù)案）與活動類預(yù)案（處置方案）相互配合，可以有效解決應(yīng)急處置時應(yīng)該“做什么”和應(yīng)該“怎么做”兩個問題，有利于提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性。

（三）構(gòu)建“1＋N”的總分式預(yù)案模型

在機場級預(yù)案的具體分解和構(gòu)建上，可以采用基于突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方法。通過突發(fā)事件分析、應(yīng)急活動分析以及預(yù)案編制評估3個步驟，構(gòu)建以1個總體預(yù)案作為統(tǒng)領(lǐng)，多個專項預(yù)案覆蓋所有航空器突發(fā)事件類型的“1＋N”預(yù)案模型?？傮w預(yù)案是從總體上闡述航空器突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的文件，是覆蓋所有航空器突發(fā)事件類型的通用性、統(tǒng)領(lǐng)性處置方案；專項預(yù)案是根據(jù)某一類型航空器突發(fā)事件的特點和處置要求而制定的具有針對性和具體化的應(yīng)急處置方案。以某機場為例，根據(jù)所處置的航空器突發(fā)事件的特點，制定了航空器失事、航空器空中遇險、航空器地面遇險、航空器空中遭受非法干擾和航空器地面遭受非法干擾5個專項處置預(yù)案，有效兼顧了應(yīng)急預(yù)案的覆蓋面和可讀性。

（四）制定重點應(yīng)急崗位處置檢查單

為確保應(yīng)急預(yù)案在實際處置工作中的應(yīng)用和落地，在完成“1＋N”預(yù)案模型構(gòu)建的同時，可以進一步深化預(yù)案編制工作，編制崗位處置檢查單，提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性。

處置檢查單是在應(yīng)急預(yù)案、處置方案的基礎(chǔ)上，集合了某一個具體崗位在具體場景中的處置任務(wù)和處置規(guī)范，具有內(nèi)容具體、形式簡單、針對性強的特點，可供處置人員在實際處置工作時直接使用。而應(yīng)急指揮官、指揮員是組織整個應(yīng)急處置工作的核心力量，其工作是否有序有效開展，關(guān)系到機場應(yīng)急處置工作的成敗。消防員、醫(yī)護人員等一線處置人員，是具體組織實施現(xiàn)場救援任務(wù)的崗位，其是否有效開展處置任務(wù)，直接影響到救援工作的成效，對減少人員傷亡和財產(chǎn)損失有重要的意義。因此，為提高指揮官、指揮員、現(xiàn)場處置人員應(yīng)急處置工作的規(guī)范性，各機場應(yīng)制定面向崗位的應(yīng)急處置檢查單。

構(gòu)建“3個階段＋3個區(qū)域”的應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)

按照“時間和地點”2個維度對應(yīng)急處置流程進行分解，構(gòu)建以“3個階段＋3個區(qū)域”為主要框架的預(yù)案結(jié)構(gòu)，以對單個預(yù)案的內(nèi)容進行有效的組織和梳理?！?個階段＋3個區(qū)域”預(yù)案結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1：航空器突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案主要結(jié)構(gòu)

（一）按照時間維度劃分3個處置階段

在時間維度的分解上，根據(jù)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展的一般過程，以“事件信息接報、指揮體系構(gòu)建、現(xiàn)場處置任務(wù)完成、全部處置任務(wù)完成”4個關(guān)鍵節(jié)點為主要節(jié)點，劃分“事發(fā)處置、事中處置和后期處置”3個階段。事發(fā)處置階段是指從機場接報到指揮體系完全建立期間，強調(diào)各單位在指揮體系建立前，依據(jù)預(yù)案自發(fā)開展先期處置工作；事發(fā)處置階段是指從機場指揮體系建立到現(xiàn)場處置任務(wù)完成期間，強調(diào)應(yīng)急處置任務(wù)在各區(qū)域的有序開展；事后處置階段是指從現(xiàn)場處置任務(wù)完成到全部處置任務(wù)完成期間，強調(diào)工作重點轉(zhuǎn)移到善后處置和運行恢復(fù)中。通過“3個階段”的梳理和劃分，可以確保處置流程的系統(tǒng)性和處置任務(wù)的完整性。

（二）按照地點維度劃分3個處置區(qū)域

在地點維度的分解上，根據(jù)各項處置任務(wù)所處的具體位置，對事中處置階段的處置任務(wù)進一步分解，劃分為“總指揮部、處置現(xiàn)場和聯(lián)動現(xiàn)場”3個區(qū)域?？傊笓]部主要是機場在后臺開展指揮決策以及組織協(xié)調(diào)的場所，主要履行處置決策、總體指揮和后臺支持職能；處置現(xiàn)場是指航空器突發(fā)事件的所在地，主要任務(wù)是完成對突發(fā)事件本身事態(tài)的控制和救援行動；聯(lián)動現(xiàn)場一般是指機場航站樓和機場公共區(qū)，主要開展人員安置等與處置現(xiàn)場關(guān)聯(lián)的工作。事中處置階段3個區(qū)域的劃分，推動應(yīng)急預(yù)案的進一步結(jié)構(gòu)化，確保應(yīng)急處置工作的條塊結(jié)合和有效聯(lián)系。

（三）全面梳理完善預(yù)案各項處置任務(wù)

在完成“3個階段＋3個區(qū)域”框架結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，需要對不同階段、不同區(qū)域的處置任務(wù)進行全流程梳理。以某機場應(yīng)急預(yù)案為例，在事發(fā)處置階段共梳理了信息接收、信息研判及信息通報等7項處置任務(wù)。在事中處置階段，共梳理出總指揮部需開展總體決策統(tǒng)籌等10項處置任務(wù)，處置現(xiàn)場需開展險情控制、傷員救治等10項處置任務(wù)以及2個聯(lián)動現(xiàn)場的各4項處置任務(wù)；在事后處置階段，共梳理出善后處置等7項處置任務(wù)。對處置流程進行分解，對處置任務(wù)進行梳理，確保了應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)的完整性和系統(tǒng)性。

設(shè)計“4個指令＋4級響應(yīng)＋3級指揮”的處置機制

提升機場應(yīng)急處置機制的合理性和規(guī)范性，是完善應(yīng)急預(yù)案的核心工作之一，可以從救援等級、響應(yīng)等級和指揮體系等方面入手，提升機場應(yīng)急處置機制的有效性。

（一）完善應(yīng)急救援等級，設(shè)計4個行動指令

為進一步完善機場各救援單位的應(yīng)急救援響應(yīng)行動規(guī)范，可以在《民用運輸機場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》要求的設(shè)置“緊急出動、集結(jié)待命、原地待命”3個應(yīng)急救援等級的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際處置工作需要，增設(shè)相關(guān)行動指令，用于指導(dǎo)相關(guān)單位按照指令開展工作。以某機場為例，增設(shè)了“立即處置”行動指令，主要適用于航空器在地面發(fā)生除墜毀、爆炸、起火、嚴重損壞之外的突發(fā)情況，如航空器地面火警、偏出道面等情況發(fā)生時，指令相關(guān)救援單位立即前往事件現(xiàn)場，根據(jù)現(xiàn)場總指揮的指令開展應(yīng)急處置工作。增設(shè)相關(guān)行動指令，可以進一步提升行動指令的完整性，確保覆蓋所有類型的突發(fā)事件。

（二）按照事件嚴重程度，設(shè)計4個響應(yīng)等級

為有效調(diào)配不同情況下的應(yīng)急資源，可以按照突發(fā)事件性質(zhì)和嚴重程度、對機場的影響程度以及與政府的對接需要，設(shè)置機場的應(yīng)急響應(yīng)等級。以某機場為例，設(shè)置了4級機場應(yīng)急響應(yīng)等級。I級響應(yīng)是指超出機場處置能力的災(zāi)難級事件，由機場董事長擔(dān)任總指揮；II級響應(yīng)是指基本可以由機場獨立處置的事件，由機場分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮；III級響應(yīng)是指可以依靠機場值班體系進行處置的事件，由機場當(dāng)天1號值班領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮；IV級響應(yīng)是指由區(qū)域管理部門組織處置的事件，由區(qū)域管理部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)牽頭組織處置。

（三）按照層級分明原則，設(shè)計3級指令體系

可以按照“前臺后臺分離”、“決策指揮分離”的設(shè)計思路，構(gòu)建“總指揮部—現(xiàn)場指揮部—各處置單位”的3級指揮體系?？傊笓]部是航空器突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的最高指揮決策機構(gòu)，負責(zé)應(yīng)急處置工作的總體指揮調(diào)度、重大問題決策、對外聯(lián)動協(xié)調(diào)、機場運行秩序調(diào)整以及除現(xiàn)場救援外其他應(yīng)急處置工作的組織指揮。現(xiàn)場指揮部是各現(xiàn)場應(yīng)急救援單位在事件現(xiàn)場的聯(lián)合指揮場所，負責(zé)組織各單位對突發(fā)事件現(xiàn)場險情進行處置，調(diào)配人員和裝備，控制突發(fā)事件現(xiàn)場事態(tài)，最大程度保護人員生命和減少財產(chǎn)損失，降低事件對機場運行的影響。各處置單位根據(jù)處置任務(wù)的要求，在總指揮部、現(xiàn)場指揮部的指揮下開展工作。3級指揮體系的搭建，可以確保前臺、后臺指揮機構(gòu)的分工明確和有效協(xié)同。某機場應(yīng)急指揮體系主要結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2：某機場應(yīng)急指揮體系主要結(jié)構(gòu)

結(jié)語：

民用運輸機場應(yīng)急預(yù)案的優(yōu)化和構(gòu)建，事關(guān)機場應(yīng)急處置工作的成敗，是一項需要持續(xù)推進的工作，需要機場根據(jù)運行環(huán)境、法規(guī)要求和實際案例不斷總結(jié)經(jīng)驗，持續(xù)改進。更為重要的是，在日常工作中要不斷強化應(yīng)急演練和培訓(xùn)力度。一方面是通過演練檢驗預(yù)案的可行性、可操作性和實戰(zhàn)性，作為優(yōu)化預(yù)案的依據(jù)；另一方面，應(yīng)急預(yù)案不是寫完就束之高閣的文件，是需要所有參加處置的人員熟悉和掌握的基礎(chǔ)性文件，因此需要通過多種方式開展培訓(xùn)工作，確保各級人員熟悉掌握預(yù)案的內(nèi)容；最后，開展無預(yù)警、不事先通知的應(yīng)急測試，是提高各級人員對預(yù)案重視程序和提升各級人員應(yīng)急處置能力的有效手段，各機場在日常工作中也可以在開展應(yīng)急演練培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，不斷加大應(yīng)急測試的力度和頻次。通過“體系建設(shè)與演練測試相結(jié)合”的理念，才能真正提升機場應(yīng)對突發(fā)事件的綜合保障能力。