□ 廣州白云國際機場運行控制中心 宋亞勝 馬發(fā)濤/文
民用機場應(yīng)急預(yù)案是用于指導(dǎo)機場范圍內(nèi)各單位有序開展應(yīng)急處置的工作依據(jù),其上級指導(dǎo)文件為國家應(yīng)急管理、預(yù)案編制以及民航行業(yè)管理等方面的相關(guān)法律法規(guī),執(zhí)行單位為在機場范圍內(nèi)運營的相關(guān)駐場單位。
《民用運輸機場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》(CCAR-139-II-R 1)中規(guī)定“機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)本規(guī)則制定機場突發(fā)事件應(yīng)急救援預(yù)案,該預(yù)案應(yīng)當(dāng)納入地方人民政府突發(fā)事件應(yīng)急救援預(yù)案體系,并協(xié)調(diào)統(tǒng)一”。同時,對應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容、應(yīng)急指揮機制、處置流程做了較為明確的規(guī)定,要求機場應(yīng)急救援工作應(yīng)該符合“遵循最大限度地搶救人員生命和減少財產(chǎn)損失,預(yù)案完善、準(zhǔn)備充分、救援及時、處置有效的原則”。
在應(yīng)急預(yù)案編制方面,國家相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)也提出了明確的要求?!栋踩a(chǎn)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》等要求,企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案編制是企業(yè)主要負責(zé)人的職責(zé)。企業(yè)需成立由企業(yè)主要負責(zé)人組成的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組,負責(zé)預(yù)案編制工作的總體組織、審核和簽批。在《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》(GB/T 29639-2013)中,規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)急預(yù)案分為綜合應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案”。生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合本單位組織管理體系、生產(chǎn)規(guī)模和可能發(fā)生的事故特點,科學(xué)合理確立本單位的應(yīng)急預(yù)案體系,并注意與上級各項應(yīng)急預(yù)案銜接,并對預(yù)案的具體編制程序提出了要求。
機場應(yīng)急預(yù)案是組織協(xié)調(diào)各單位開展應(yīng)急處置工作的文件。然而,在實際工作,應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)往往并不理想,存在以下問題:
(1)體系不健全。部分機場根據(jù)《民用運輸機場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》中突發(fā)事件的分類,只按照編制了專項應(yīng)急預(yù)案,缺少應(yīng)急預(yù)案體系中的總體預(yù)案和現(xiàn)場處置方案。
(2)銜接性不強。在一些機場的預(yù)案體系中,各二級單位的應(yīng)急預(yù)案沒有與機場預(yù)案進行有效銜接,導(dǎo)致機場預(yù)案中規(guī)定的各單位職責(zé)、處置任務(wù)沒有得到很好的落實。
(3)可操作性差。一些機場在預(yù)案編制過程中,在具體處置程序和工作規(guī)范的設(shè)計上與實際工作脫節(jié),工作程序缺少接口,導(dǎo)致預(yù)案在實際處置過程中難以真正落實。
(4)缺少演練驗證。通過演練對應(yīng)急預(yù)案進行檢驗,是完善應(yīng)急預(yù)案的有效手段。但目前有些機場在演練中脫離所編寫的預(yù)案,導(dǎo)致演練與預(yù)案脫節(jié),達不到演練的目的。
應(yīng)急預(yù)案是有效預(yù)防和控制可能發(fā)生的事故,最大限度減少事故及其造成損害而預(yù)先制定的工作方案。常言道“居安思危,有備無患”??茖W(xué)的、針對性的應(yīng)急預(yù)案,可以將突發(fā)事件給企業(yè)帶來的損失或危害降至最低。要提升應(yīng)急預(yù)案的有效性、實戰(zhàn)性和可操作性,需對應(yīng)急工作進行全面的梳理和分析,搭建一套符合民用運輸機場應(yīng)急處置工作實戰(zhàn)需要的預(yù)案體系。
從預(yù)案層級、預(yù)案類型和預(yù)案作用3個方面入手,構(gòu)建“橫向到邊,縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系,以提高預(yù)案體系的完整性。
可以根據(jù)應(yīng)急預(yù)案適用對象的不同,對機場應(yīng)急預(yù)案體系進行劃分。其中,機場級預(yù)案是機場實施航空器突發(fā)事件應(yīng)急救援的工作方案,在頂層設(shè)計與規(guī)范航空器突發(fā)事件分類、應(yīng)急響應(yīng)等級、組織指揮體系、機構(gòu)職責(zé)分工以及應(yīng)急處置流程等內(nèi)容,為各單位預(yù)案體系建設(shè)和開展處置工作提供總體框架和要求;部門級預(yù)案是各救援保障單位(部門)根據(jù)應(yīng)急救援總體預(yù)案以及本單位職責(zé)制定的,用于支持和規(guī)范本單位(部門)應(yīng)急處置工作的應(yīng)急救援預(yù)案;現(xiàn)場處置方案/檢查單是根據(jù)應(yīng)急處置任務(wù)和處置范圍制定,用于支持應(yīng)急處置的部門崗位開展應(yīng)急處置工作的文件或表單。
“機場級預(yù)案—部門級預(yù)案—現(xiàn)場處置方案檢查單”的3級預(yù)案架構(gòu)的搭建,可以有效實現(xiàn)預(yù)案體系對機場整體應(yīng)急處置、各單位應(yīng)急處置和應(yīng)急崗位現(xiàn)場操作的縱向貫穿,確保了預(yù)案體系的“縱向到底”。
根據(jù)預(yù)案所描述對象和作用的不同,可以將應(yīng)急預(yù)案劃分為“事件類預(yù)案(應(yīng)急預(yù)案)+活動類預(yù)案(處置方案)”2種預(yù)案類型。應(yīng)急預(yù)案是以突發(fā)事件為主體,針對在應(yīng)對某一類或某幾類突發(fā)事件時各單位的應(yīng)急處置職責(zé)、處置流程和處置任務(wù)進行規(guī)范和明確的文件。處置方案是以處置任務(wù)為主體,針對在應(yīng)急處置過程中某一項或某幾項處置任務(wù)的具體處置流程、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進行描述和明確的文件。事件類預(yù)案(應(yīng)急預(yù)案)與活動類預(yù)案(處置方案)相互配合,可以有效解決應(yīng)急處置時應(yīng)該“做什么”和應(yīng)該“怎么做”兩個問題,有利于提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性。
在機場級預(yù)案的具體分解和構(gòu)建上,可以采用基于突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方法。通過突發(fā)事件分析、應(yīng)急活動分析以及預(yù)案編制評估3個步驟,構(gòu)建以1個總體預(yù)案作為統(tǒng)領(lǐng),多個專項預(yù)案覆蓋所有航空器突發(fā)事件類型的“1+N”預(yù)案模型??傮w預(yù)案是從總體上闡述航空器突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的文件,是覆蓋所有航空器突發(fā)事件類型的通用性、統(tǒng)領(lǐng)性處置方案;專項預(yù)案是根據(jù)某一類型航空器突發(fā)事件的特點和處置要求而制定的具有針對性和具體化的應(yīng)急處置方案。以某機場為例,根據(jù)所處置的航空器突發(fā)事件的特點,制定了航空器失事、航空器空中遇險、航空器地面遇險、航空器空中遭受非法干擾和航空器地面遭受非法干擾5個專項處置預(yù)案,有效兼顧了應(yīng)急預(yù)案的覆蓋面和可讀性。
為確保應(yīng)急預(yù)案在實際處置工作中的應(yīng)用和落地,在完成“1+N”預(yù)案模型構(gòu)建的同時,可以進一步深化預(yù)案編制工作,編制崗位處置檢查單,提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性。
處置檢查單是在應(yīng)急預(yù)案、處置方案的基礎(chǔ)上,集合了某一個具體崗位在具體場景中的處置任務(wù)和處置規(guī)范,具有內(nèi)容具體、形式簡單、針對性強的特點,可供處置人員在實際處置工作時直接使用。而應(yīng)急指揮官、指揮員是組織整個應(yīng)急處置工作的核心力量,其工作是否有序有效開展,關(guān)系到機場應(yīng)急處置工作的成敗。消防員、醫(yī)護人員等一線處置人員,是具體組織實施現(xiàn)場救援任務(wù)的崗位,其是否有效開展處置任務(wù),直接影響到救援工作的成效,對減少人員傷亡和財產(chǎn)損失有重要的意義。因此,為提高指揮官、指揮員、現(xiàn)場處置人員應(yīng)急處置工作的規(guī)范性,各機場應(yīng)制定面向崗位的應(yīng)急處置檢查單。
按照“時間和地點”2個維度對應(yīng)急處置流程進行分解,構(gòu)建以“3個階段+3個區(qū)域”為主要框架的預(yù)案結(jié)構(gòu),以對單個預(yù)案的內(nèi)容進行有效的組織和梳理?!?個階段+3個區(qū)域”預(yù)案結(jié)構(gòu)如圖1所示。
圖1:航空器突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案主要結(jié)構(gòu)
在時間維度的分解上,根據(jù)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展的一般過程,以“事件信息接報、指揮體系構(gòu)建、現(xiàn)場處置任務(wù)完成、全部處置任務(wù)完成”4個關(guān)鍵節(jié)點為主要節(jié)點,劃分“事發(fā)處置、事中處置和后期處置”3個階段。事發(fā)處置階段是指從機場接報到指揮體系完全建立期間,強調(diào)各單位在指揮體系建立前,依據(jù)預(yù)案自發(fā)開展先期處置工作;事發(fā)處置階段是指從機場指揮體系建立到現(xiàn)場處置任務(wù)完成期間,強調(diào)應(yīng)急處置任務(wù)在各區(qū)域的有序開展;事后處置階段是指從現(xiàn)場處置任務(wù)完成到全部處置任務(wù)完成期間,強調(diào)工作重點轉(zhuǎn)移到善后處置和運行恢復(fù)中。通過“3個階段”的梳理和劃分,可以確保處置流程的系統(tǒng)性和處置任務(wù)的完整性。
在地點維度的分解上,根據(jù)各項處置任務(wù)所處的具體位置,對事中處置階段的處置任務(wù)進一步分解,劃分為“總指揮部、處置現(xiàn)場和聯(lián)動現(xiàn)場”3個區(qū)域??傊笓]部主要是機場在后臺開展指揮決策以及組織協(xié)調(diào)的場所,主要履行處置決策、總體指揮和后臺支持職能;處置現(xiàn)場是指航空器突發(fā)事件的所在地,主要任務(wù)是完成對突發(fā)事件本身事態(tài)的控制和救援行動;聯(lián)動現(xiàn)場一般是指機場航站樓和機場公共區(qū),主要開展人員安置等與處置現(xiàn)場關(guān)聯(lián)的工作。事中處置階段3個區(qū)域的劃分,推動應(yīng)急預(yù)案的進一步結(jié)構(gòu)化,確保應(yīng)急處置工作的條塊結(jié)合和有效聯(lián)系。
在完成“3個階段+3個區(qū)域”框架結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,需要對不同階段、不同區(qū)域的處置任務(wù)進行全流程梳理。以某機場應(yīng)急預(yù)案為例,在事發(fā)處置階段共梳理了信息接收、信息研判及信息通報等7項處置任務(wù)。在事中處置階段,共梳理出總指揮部需開展總體決策統(tǒng)籌等10項處置任務(wù),處置現(xiàn)場需開展險情控制、傷員救治等10項處置任務(wù)以及2個聯(lián)動現(xiàn)場的各4項處置任務(wù);在事后處置階段,共梳理出善后處置等7項處置任務(wù)。對處置流程進行分解,對處置任務(wù)進行梳理,確保了應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)的完整性和系統(tǒng)性。
提升機場應(yīng)急處置機制的合理性和規(guī)范性,是完善應(yīng)急預(yù)案的核心工作之一,可以從救援等級、響應(yīng)等級和指揮體系等方面入手,提升機場應(yīng)急處置機制的有效性。
為進一步完善機場各救援單位的應(yīng)急救援響應(yīng)行動規(guī)范,可以在《民用運輸機場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》要求的設(shè)置“緊急出動、集結(jié)待命、原地待命”3個應(yīng)急救援等級的基礎(chǔ)上,根據(jù)實際處置工作需要,增設(shè)相關(guān)行動指令,用于指導(dǎo)相關(guān)單位按照指令開展工作。以某機場為例,增設(shè)了“立即處置”行動指令,主要適用于航空器在地面發(fā)生除墜毀、爆炸、起火、嚴重損壞之外的突發(fā)情況,如航空器地面火警、偏出道面等情況發(fā)生時,指令相關(guān)救援單位立即前往事件現(xiàn)場,根據(jù)現(xiàn)場總指揮的指令開展應(yīng)急處置工作。增設(shè)相關(guān)行動指令,可以進一步提升行動指令的完整性,確保覆蓋所有類型的突發(fā)事件。
為有效調(diào)配不同情況下的應(yīng)急資源,可以按照突發(fā)事件性質(zhì)和嚴重程度、對機場的影響程度以及與政府的對接需要,設(shè)置機場的應(yīng)急響應(yīng)等級。以某機場為例,設(shè)置了4級機場應(yīng)急響應(yīng)等級。I級響應(yīng)是指超出機場處置能力的災(zāi)難級事件,由機場董事長擔(dān)任總指揮;II級響應(yīng)是指基本可以由機場獨立處置的事件,由機場分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮;III級響應(yīng)是指可以依靠機場值班體系進行處置的事件,由機場當(dāng)天1號值班領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮;IV級響應(yīng)是指由區(qū)域管理部門組織處置的事件,由區(qū)域管理部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)牽頭組織處置。
可以按照“前臺后臺分離”、“決策指揮分離”的設(shè)計思路,構(gòu)建“總指揮部—現(xiàn)場指揮部—各處置單位”的3級指揮體系??傊笓]部是航空器突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的最高指揮決策機構(gòu),負責(zé)應(yīng)急處置工作的總體指揮調(diào)度、重大問題決策、對外聯(lián)動協(xié)調(diào)、機場運行秩序調(diào)整以及除現(xiàn)場救援外其他應(yīng)急處置工作的組織指揮。現(xiàn)場指揮部是各現(xiàn)場應(yīng)急救援單位在事件現(xiàn)場的聯(lián)合指揮場所,負責(zé)組織各單位對突發(fā)事件現(xiàn)場險情進行處置,調(diào)配人員和裝備,控制突發(fā)事件現(xiàn)場事態(tài),最大程度保護人員生命和減少財產(chǎn)損失,降低事件對機場運行的影響。各處置單位根據(jù)處置任務(wù)的要求,在總指揮部、現(xiàn)場指揮部的指揮下開展工作。3級指揮體系的搭建,可以確保前臺、后臺指揮機構(gòu)的分工明確和有效協(xié)同。某機場應(yīng)急指揮體系主要結(jié)構(gòu)如圖2所示。
圖2:某機場應(yīng)急指揮體系主要結(jié)構(gòu)
民用運輸機場應(yīng)急預(yù)案的優(yōu)化和構(gòu)建,事關(guān)機場應(yīng)急處置工作的成敗,是一項需要持續(xù)推進的工作,需要機場根據(jù)運行環(huán)境、法規(guī)要求和實際案例不斷總結(jié)經(jīng)驗,持續(xù)改進。更為重要的是,在日常工作中要不斷強化應(yīng)急演練和培訓(xùn)力度。一方面是通過演練檢驗預(yù)案的可行性、可操作性和實戰(zhàn)性,作為優(yōu)化預(yù)案的依據(jù);另一方面,應(yīng)急預(yù)案不是寫完就束之高閣的文件,是需要所有參加處置的人員熟悉和掌握的基礎(chǔ)性文件,因此需要通過多種方式開展培訓(xùn)工作,確保各級人員熟悉掌握預(yù)案的內(nèi)容;最后,開展無預(yù)警、不事先通知的應(yīng)急測試,是提高各級人員對預(yù)案重視程序和提升各級人員應(yīng)急處置能力的有效手段,各機場在日常工作中也可以在開展應(yīng)急演練培訓(xùn)的基礎(chǔ)上,不斷加大應(yīng)急測試的力度和頻次。通過“體系建設(shè)與演練測試相結(jié)合”的理念,才能真正提升機場應(yīng)對突發(fā)事件的綜合保障能力。