摘 要 2017年俄羅斯對(duì)國(guó)家安全審查的多項(xiàng)實(shí)質(zhì)性規(guī)定進(jìn)行修訂，但細(xì)節(jié)依然模糊，對(duì)外國(guó)投資者交易的有效性構(gòu)成了重大的新的法律風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)投資者應(yīng)高度關(guān)注其制度變化，減少投資風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞 俄羅斯 國(guó)家安全 投資審查

作者簡(jiǎn)介：陳曦，寧波市北侖區(qū)人民檢察院檢察二部，研究方向：國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)犯罪。

中圖分類號(hào)：D9511.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.110

外商直接投資國(guó)家安全審查的內(nèi)涵就是授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)“就外國(guó)投資是否危害國(guó)家安全作出政治判斷”。2017年，俄羅斯對(duì)國(guó)家安全審查多項(xiàng)實(shí)質(zhì)性規(guī)定修訂，一定程度上反映出俄羅斯政府從國(guó)家安全角度對(duì)戰(zhàn)略行業(yè)外商投資日趨從嚴(yán)的監(jiān)管態(tài)度。

一、俄羅斯國(guó)家安全審查立法發(fā)展

（一）第一階段，戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)進(jìn)行一定限制，保留本國(guó)對(duì)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的控制權(quán)（前蘇聯(lián)-1999年）

前蘇聯(lián)解體后 ，俄羅斯通過(guò)1999年《俄羅斯聯(lián)邦外國(guó)投資法》，對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行規(guī)制，給予外國(guó)投資國(guó)民待遇的同時(shí)，聯(lián)邦法律可基于維護(hù)憲法基本原則、道德、健康及其他權(quán)利和法律利益，或維護(hù)國(guó)家防務(wù)和各種安全，而對(duì)外國(guó)投資規(guī)定必要的限制性例外。如完全禁止外國(guó)投資在某些區(qū)域進(jìn)行投資例。

（二）第二階段，確立外資進(jìn)入戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的國(guó)家安全審查制度（1999年-2008年）

21世紀(jì)，俄羅斯外國(guó)直接投資的劇增，俄羅斯國(guó)家安全機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)外資政策的制定需要以國(guó)家安全為優(yōu)先考慮，而經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部門則要求在外資戰(zhàn)略中進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)開放。為了橫平開放投資和維護(hù)國(guó)家安全之間的矛盾，普京總統(tǒng)提出“戰(zhàn)略部門法律化”，即通過(guò)立法明確規(guī)定限制或禁止外國(guó)投資者進(jìn)入對(duì)俄羅斯具有戰(zhàn)略意義的經(jīng)濟(jì)部門。因此，2008年4月29日聯(lián)邦法第57-FZ號(hào)《外國(guó)投資者對(duì)保障俄羅斯國(guó)防和國(guó)家安全具有戰(zhàn)略意義的商業(yè)公司投資程序法》（以下簡(jiǎn)稱《戰(zhàn)略投資法》）?！稇?zhàn)略投資法》對(duì)國(guó)家安全審查規(guī)定實(shí)質(zhì)可概括如下：希望在俄羅斯戰(zhàn)略企業(yè)中獲得股權(quán)或以其他方式建立對(duì)這些企業(yè)的控制權(quán)的外國(guó)投資者必須經(jīng)過(guò)審查才能獲得政府的批準(zhǔn)。

（三）第三階段，戰(zhàn)略行業(yè)審查對(duì)象清晰、標(biāo)準(zhǔn)放寬階段（2009年-2016年）

《戰(zhàn)略投資法》自2008年頒布以來(lái)，不斷進(jìn)行修訂。重要的修訂例如2011 年，頒布了《關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦外商投資法和外國(guó)投資者對(duì)保障俄羅斯國(guó)防和國(guó)家安全具有戰(zhàn)略意義的商業(yè)公司投資程序法的修訂第 322-FZ 法》。2014年2月提出的修正案重點(diǎn)關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施部門，包括安全評(píng)估和基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)測(cè)以及交通運(yùn)輸工具戰(zhàn)略活動(dòng)清單。2015年12月31日，俄羅斯總統(tǒng)普京再次簽署《戰(zhàn)略投資法》升級(jí)版，成為俄戰(zhàn)略籌劃基礎(chǔ)性文件。

（四）第四階段，對(duì)戰(zhàn)略行業(yè)外商投資日趨從嚴(yán)的監(jiān)管階段（2017年-至今）

2017年俄國(guó)再次修訂《戰(zhàn)略投資法》，首次將離岸公司和具有雙重國(guó)籍的俄羅斯公民視為特殊外國(guó)投資人，擴(kuò)大了主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)力，賦予委員會(huì)主席（由政府總理?yè)?dān)任）對(duì)任一項(xiàng)外商投資活動(dòng)（即使為非戰(zhàn)略公司）以保護(hù)國(guó)家安全為由主動(dòng)啟動(dòng)審查程序。一旦委員會(huì)決定對(duì)該項(xiàng)交易啟動(dòng)審查，則投資人有義務(wù)等待審查結(jié)果出臺(tái)后再實(shí)施交易，否則交易即為無(wú)效。修訂后的《戰(zhàn)略投資法》賦予委員會(huì)更大的審批權(quán)力，外國(guó)投資人在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行前期調(diào)研或可行性分析時(shí)，也很可能面臨較大程度的不確定性。

二、俄羅斯國(guó)家安全審查范疇

《戰(zhàn)略投資法》規(guī)定了47項(xiàng)對(duì)國(guó)家安全具有戰(zhàn)略意義因而限制外商投資的行業(yè)，即戰(zhàn)略行業(yè)。外國(guó)投資者在戰(zhàn)略行業(yè)實(shí)施投資活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守《戰(zhàn)略投資法》對(duì)于投資比例、投資主體、投資對(duì)象、投資程序等方面的禁止或限制性規(guī)定。如進(jìn)行下列交易，需要直接或間接地對(duì)他們尋求的計(jì)劃交易進(jìn)行安全審查：在所列的一個(gè)戰(zhàn)略實(shí)體中購(gòu)買控制權(quán)益（超過(guò)50%），該戰(zhàn)略實(shí)體不利用具有聯(lián)邦意義的底土塊（對(duì)于利用具有聯(lián)邦意義的底土資源的公司，為25%或更多）;有權(quán)選擇公司的單一執(zhí)行機(jī)構(gòu)和/或至少5%的戰(zhàn)略實(shí)體的管理委員會(huì)或其他管理機(jī)構(gòu)（或者對(duì)于利用底土資源的公司，選擇25%或更多）; 或通過(guò)其他方式控制公司決策的權(quán)利。上述具體規(guī)則同樣適用于外國(guó)公共投資者（即外國(guó)，國(guó)際組織和其控制下的實(shí)體），如果擬議的交易將導(dǎo)致直接或間接管理戰(zhàn)略實(shí)體有表決權(quán)股份總數(shù)的25%（對(duì)于利用底土資源的公司為5%或更多）的權(quán)利，則需要批準(zhǔn)。國(guó)有企業(yè)禁止收購(gòu)俄羅斯戰(zhàn)略公司的控股權(quán)（即收購(gòu)超過(guò)50%）。

遺憾的是，俄羅斯《戰(zhàn)略投資法》和“二級(jí)立法”都沒有規(guī)定審查應(yīng)該采取的任何具體標(biāo)準(zhǔn)。

三、俄羅斯國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)與程序

2017年《戰(zhàn)略投資法》修訂前，俄羅斯聯(lián)邦反壟斷局對(duì)外商投資前置審批的交易進(jìn)行審批和監(jiān)管。 該委員會(huì)由總理?yè)?dān)任主席，并包括聯(lián)邦反壟斷局（the Federal Antimonopoly Service FAS）、聯(lián)邦安全局（the Federal Security Service）、國(guó)防部（the ministry of defence）和原子能機(jī)構(gòu)（the Atomic Energy agency）等各種機(jī)構(gòu)的參與。盡管對(duì)申請(qǐng)的初步審查是由FAS進(jìn)行的，但委員會(huì)是有關(guān)可能影響國(guó)家安全的投資決策的最終權(quán)力機(jī)構(gòu)。

收購(gòu)方必須在交易結(jié)束前申請(qǐng)交易授權(quán)（聯(lián)邦法第57-FZ第8條）。審查過(guò)程可分兩個(gè)階段進(jìn)行：（i）FAS對(duì)申請(qǐng)的初步審查（ii）如果FAS決定申請(qǐng)需要進(jìn)一步評(píng)估，則由委員會(huì)進(jìn)行審查。正式地，申請(qǐng)審核流程將在FAS注冊(cè)申請(qǐng)之日起3個(gè)月內(nèi)完成。在特殊情況下，委員會(huì)可將期限延長(zhǎng)3個(gè)月。因此，審查過(guò)程可能總共需要6個(gè)月。委員會(huì)拒絕或批準(zhǔn)的交易的可能性外，它還可以根據(jù)某些條件和承諾授權(quán)交易（聯(lián)邦法第57-FZ條第11條）。這些條件包括：承諾遵守保護(hù)國(guó)家機(jī)密的規(guī)定;國(guó)防訂單持續(xù)履行供應(yīng); 并保護(hù)公司持續(xù)生產(chǎn)的能力。這些義務(wù)必須在投資者和FAS在委員會(huì)決定批準(zhǔn)之前簽訂的書面協(xié)議中正式確定。如果投資者拒絕簽訂此類協(xié)議，委員會(huì)將作出拒絕批準(zhǔn)的決定。俄羅斯聯(lián)邦最高法院可以質(zhì)疑委員會(huì)的決定。

四、俄羅斯國(guó)家安全審查制度特征與啟迪

從上文可見，俄羅斯《戰(zhàn)略投資法》鞏固了外國(guó)投資進(jìn)入俄羅斯各個(gè)戰(zhàn)略性行業(yè)的法律制度，并建立了一個(gè)允許外國(guó)投資者在“一站式”（one stop shop）基礎(chǔ)上進(jìn)入這些行業(yè)的程序。然而，該法2008頒布以來(lái)，俄羅斯就出臺(tái)了若干修正案、判例、官方監(jiān)管指導(dǎo)，以澄清《戰(zhàn)略投資法》的適用范圍，同時(shí)也導(dǎo)致了對(duì)《戰(zhàn)略投資法》法定要求解釋的新的不確定性。例如，從《戰(zhàn)略投資法》看，受到監(jiān)管的戰(zhàn)略部門只占俄羅斯經(jīng)濟(jì)的一小部分，然而，自該制度出臺(tái)以來(lái)，大量交易已被證明涉及國(guó)家安全審查。依據(jù)2017的修訂，俄羅斯總理為“確保國(guó)家的國(guó)防和國(guó)家安全”，可命令政府戰(zhàn)略投資委員會(huì)審查外國(guó)投資者對(duì)俄羅斯任何法律實(shí)體進(jìn)行的任何交易。這種審查不限于涉及股票或股權(quán)的交易，可能涵蓋任何類型的交易和主題，且交易不能在委員會(huì)同意之前完成。然而，新的審查制度沒有規(guī)定允許各方在交易結(jié)束前尋求委員會(huì)批準(zhǔn)的程序，也沒有明確規(guī)定何種理由可以中止委員會(huì)審查交易，甚至規(guī)定了可能在交易結(jié)束后阻止交易。俄羅斯國(guó)家安全審查制度修改頻繁，模糊的細(xì)節(jié)對(duì)涉及外國(guó)投資者的俄羅斯交易的有效性構(gòu)成了重大的新法律風(fēng)險(xiǎn)。 這一新權(quán)力在實(shí)踐中的使用程度，以及在其解釋和適用方面作出的任何澄清，仍有待觀察。我國(guó)投資者在俄羅斯的投資應(yīng)熟悉投資規(guī)則的變化，并結(jié)合不同訴求和項(xiàng)目條件設(shè)計(jì)不同的交易預(yù)案，最大化的減少投資風(fēng)險(xiǎn)。

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