摘 要 本文對監(jiān)檢銜接流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中相關(guān)程序進行探討,認為監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查活動與刑事偵查活動具有同一性,可以適用檢察機關(guān)提前介入程序。對檢察機關(guān)退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查的案件,補充調(diào)查期間,檢察機關(guān)作出的強制措施仍然有效。檢察機關(guān)對監(jiān)察案件作出的處理決定,應向監(jiān)察機關(guān)進行通報。
關(guān)鍵詞 提前介入 強制措施 補充調(diào)查 監(jiān)檢銜接
作者簡介:周欣,上海市寶山區(qū)人民檢察院檢察官助理。
中圖分類號:D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼:A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.042
2018年10月26日,全國人民代表大會常務委員會通過了《刑事訴訟法》修正案,此次修正案增加了監(jiān)察機關(guān)移送人民檢察院審查起訴的案件的補充調(diào)查、強制措施方面的規(guī)定,但對于職務犯罪案件辦理中的監(jiān)察程序向刑事程序過渡的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié),如提前介入、補充調(diào)查以及案件處理結(jié)果通報等環(huán)節(jié)的銜接方面尚不明確,具體操作程序仍值得我們進行研究。
(一)檢察機關(guān)提前介入的必要性與合理性
檢察機關(guān)提前介入,傳統(tǒng)涵義是指刑事案件在偵查階段,尚未按照法定程序進入審查逮捕或?qū)彶槠鹪V環(huán)節(jié),偵查機關(guān)認為案件疑難、復雜、重大,邀請檢察機關(guān)參與偵查機關(guān)正在偵查中的案件工作;或檢察機關(guān)認為有必要,為了引導偵查方向、提高司法效率,主動提前介入偵查工作、發(fā)表意見。根據(jù)《憲法》第129條和《刑事訴訟法》第7條、第8條以及《刑事訴訟法》第85條的相關(guān)規(guī)定可以看出,檢察機關(guān)提前介入偵查活動,是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責的行為,具有充分的法律依據(jù),有其合理性。而在司法實務中,檢察機關(guān)提前介入活動在引導偵查取證、保障當事人合法權(quán)益和及時糾正違法行為等方面都有著良好的實踐效果。
目前對于初查后的調(diào)查活動屬于何種性質(zhì),國家立法層面未予以明確,學術(shù)界也無定論。有學者認為依據(jù)調(diào)查“時間”區(qū)分,在進入犯罪調(diào)查程序之前的調(diào)查性活動應定性為行政性質(zhì),違法犯罪案件立案后的調(diào)查活動屬于司法活動; 有學者認為依據(jù)調(diào)查措施“類別”區(qū)分,監(jiān)察機關(guān)的部分調(diào)查措施是刑事偵查活動,其他措施是行政調(diào)查活動; 也有學者認為依調(diào)查“對象”區(qū)分,根據(jù)其違法犯罪程度不同,可分為一般調(diào)查和特殊調(diào)查。
筆者認為,監(jiān)察案件初查后進入的違法犯罪調(diào)查程序在本質(zhì)上與刑事偵查活動具有同一性,此時的調(diào)查活動具有偵查屬性,可以適用檢察機關(guān)提前介入程序。理由如下:第一,根據(jù)《監(jiān)察法》第四章“監(jiān)察權(quán)限”規(guī)定,監(jiān)察機關(guān)擁有談話等14項具體的調(diào)查職權(quán),這與《刑事訴訟法》規(guī)定的偵查職權(quán)極為相似;第二,根據(jù)《監(jiān)察法》第33條規(guī)定可以看出,雖然監(jiān)察案件的辦理在進入違法犯罪調(diào)查程序后被稱為“調(diào)查活動”,但其仍具有刑事偵查屬性,檢察機關(guān)對需要提前介入的監(jiān)察案件進行提前介入是合理且必要的。
(二)檢察機關(guān)提前介入的方式
由于監(jiān)察機關(guān)管轄的是職務犯罪案件,涉案的人員主要是國家公職人員或其他依法履行公職的人員,不同于一般的刑事案件,具有特殊性。因此,檢察機關(guān)對監(jiān)察案件提前介入的方式應與對公安機關(guān)刑事偵查案件的提前介入有所不同,對監(jiān)察案件的提前介入,只能是應監(jiān)察機關(guān)邀請的方式,而不能由檢察機關(guān)主動介入。因為檢察機關(guān)主動介入有可能影響監(jiān)察機關(guān)的正常辦理案件程序,且監(jiān)察機關(guān)辦理案件包括違紀與違法兩類,對于案件的定性應由監(jiān)察機關(guān)自己判定,不過監(jiān)察機關(guān)如有需要,可以商情檢察機關(guān)共同商議。
《監(jiān)察法》第47條和《刑事訴訟法》新增加的第170條規(guī)定,當補充偵查情況出現(xiàn)時,案件的辦理程序就由刑事訴訟程序退回至監(jiān)察調(diào)查程序了,由監(jiān)察機關(guān)原調(diào)查部門繼續(xù)開展相應的調(diào)查取證工作,那么此時檢察機關(guān)采取的強制措施是否還有效力?是否需要變更對犯罪嫌疑人的強制措施?目前立法上對這些方面還尚未明確,因此非常有必要對該階段的銜接予以研究。
對檢察機關(guān)退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查的案件,補充調(diào)查期間,檢察機關(guān)作出的強制措施仍然有效,沒有必要變更對犯罪嫌疑人的強制措施。理由如下:第一,監(jiān)察機關(guān)的補充調(diào)查行為,是在案件已經(jīng)移送至檢察機關(guān)之后的調(diào)查活動,從時間上來說,其已經(jīng)屬于司法訴訟活動中的一個環(huán)節(jié),只是監(jiān)察機關(guān)屬于政治機關(guān),不能行使《刑事訴訟法》規(guī)定的偵查權(quán),但其調(diào)查活動在手段上與偵查活動相似,本質(zhì)和目的上與偵查活動具有同一性,都是為了進一步收集、固定證據(jù),完善證據(jù)體系,以便犯罪行為可以被查處,案件可以被順利起訴。第二,目前正在進行的司法體制改革、監(jiān)察體制改革和檢察機關(guān)內(nèi)設機構(gòu)改革的初衷,都是為了整合辦案資源、提高司法效率,快速有效地對包括職務犯罪在內(nèi)的各種犯罪行為進行打擊和懲處,如果在監(jiān)察案件退回補充偵查期間,要求對檢察機關(guān)作出的強制措施進行變更,這就增加了案件的辦理環(huán)節(jié),從案件的審理情況來說,完全無此必要,既耗費辦案資源,又影響辦案效率,違背了改革的初衷。因此,建議在立法上對檢察機關(guān)退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查的案件,在補充調(diào)查期間,檢察機關(guān)作出的強制措施仍然有效這一點進行明確。同時考慮到檢察機關(guān)在實踐中存在著缺乏專業(yè)偵查人員、偵查能力有限、偵查經(jīng)驗不足等現(xiàn)實困難,所以檢察機關(guān)決定自行補充偵查的,也可以商請監(jiān)察機關(guān)提供協(xié)助。
(一)檢察機關(guān)作出起訴決定的通報
1.與監(jiān)察機關(guān)起訴意見書在定罪、量刑方面一致的
在這種情形下,檢察機關(guān)的處理決定與監(jiān)察機關(guān)沒有分歧,也就不需要征求監(jiān)察機關(guān)的意見和與之協(xié)商。因此對于此種情形,檢察機關(guān)辦理職務犯罪案件中,對于決定提起公訴且與監(jiān)察機關(guān)起訴意見書在定罪、量刑方面一致的,建議在作出決定之日起7個工作日內(nèi)向移送案件的監(jiān)察機關(guān)通報,并提供相應的法律文書;檢察機關(guān)收到審判機關(guān)的相關(guān)裁判文書的,建議在收到之日起7個工作日內(nèi)向移送案件的監(jiān)察機關(guān)通報,并提供相應的裁判文書。
2.與監(jiān)察機關(guān)起訴意見書在定罪、量刑方面有分歧的
這種情況包括三種情形:一是罪名認定方面有分歧;二是量刑建議方面有分歧;三是定罪與量刑兩方面都有分歧。對于這三種情形,筆者認為,檢察機關(guān)經(jīng)審查,認為犯罪嫌疑人構(gòu)成犯罪,案件符合起訴條件,不管是罪名的認定還是量刑的建議亦或是兩方面都有分歧的,都可以由職務犯罪檢察官辦公室與監(jiān)察機關(guān)案件審理室進行溝通解釋,對該類案件應當按照檢察機關(guān)的審查決定進行處理,起訴后按照上文提到的通報程序進行通報。這是因為,根據(jù)《憲法》的規(guī)定,檢察機關(guān)屬于法律監(jiān)督機關(guān),不管是公安機關(guān)還是監(jiān)察機關(guān)移送的案件,都必須依法進行審查。同時根據(jù)《刑事訴訟法》第172條的規(guī)定,人民檢察院認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經(jīng)查清,證據(jù)確實、充分,依法應當追究刑事責任的,應當作出起訴決定。
(二)檢察機關(guān)作出不起訴決定的通報
考慮到監(jiān)察案件的特殊性,檢察機關(guān)經(jīng)審查擬對監(jiān)察機關(guān)移送案件作出不起訴決定的,應當及時征求監(jiān)察機關(guān)意見,必要時由雙方協(xié)商解決。如果具有以下四種情形之一的,檢察機關(guān)也可以建議監(jiān)察機關(guān)撤回移送起訴:(1)具有《刑事訴訟法》第15條規(guī)定的情形之一的;(2)犯罪嫌疑人沒有犯罪事實,或者犯罪事實不是犯罪嫌疑人所為的,或者依照《刑法》規(guī)定不負刑事責任或者不是犯罪的;(3)經(jīng)二次退回補充調(diào)查,檢察機關(guān)仍然認為證據(jù)不足,不符合起訴條件的;(4)犯罪嫌疑人無法到案的。如果符合以上(1)至(3)種條件之一,監(jiān)察機關(guān)不同意撤回移送起訴的,檢察機關(guān)應當作出不起訴決定。
參照《刑事訴訟法》對不起訴決定的相關(guān)規(guī)定,檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送案件作出的不起訴決定,建議在作出決定之日起7個工作日內(nèi)向移送案件的監(jiān)察機關(guān)通報,并提供相應的法律文書。監(jiān)察機關(guān)認為不起訴決定確有錯誤的,建議在收到不起訴決定書后30日內(nèi),向上一級人民檢察院提請復議。根據(jù)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督屬性,不建議賦予監(jiān)察機關(guān)對其調(diào)查案件可以不經(jīng)過檢察機關(guān)審查,直接向人民法院起訴的權(quán)力。因此,如果上一級人民檢察院經(jīng)過復議,對原檢察機關(guān)的不起訴決定予以維持,監(jiān)察機關(guān)應當執(zhí)行。
注釋:
秦前紅,石澤華.目的、原則與規(guī)則:監(jiān)察機關(guān)委員會調(diào)查活動法律規(guī)制體系初構(gòu)[J].求是學刊,2017(5).
葉青.監(jiān)察機關(guān)調(diào)查犯罪程序的流轉(zhuǎn)和銜接[J].華東政法大學學報,2018(3).
陳光中.關(guān)于我國監(jiān)察體制改革的幾點看法[J].環(huán)球法律評論,2017(2).