周正兵

內(nèi)容提要：自2003年我國全面實施文化體制改革以來，文化領(lǐng)域的財政投入發(fā)生了重大變革，不僅投入力度加大，投入方式也在不斷改進，這為我國文化繁榮與發(fā)展提供了重要保證。但是，由于文化財政投入政策缺乏頂層設(shè)計，其投入方式較為粗放，不僅造成財政投入的效率嚴(yán)重不足，而且與文化領(lǐng)域自我運行的規(guī)律不適應(yīng)，已經(jīng)成了文化長期繁榮與發(fā)展的制約性因素。在此背景下，本文聚焦英國文化領(lǐng)域績效預(yù)算，系統(tǒng)梳理績效預(yù)算的管理框架與流程，總結(jié)績效預(yù)算促進文化發(fā)展的成功經(jīng)驗，并探討其可資借鑒之處。

一、新公共管理語境下的績效預(yù)算

眾所周知，英國是新公共管理的重要發(fā)源地國家，早在20世紀(jì)70年代，英國就全面推行新公共管理運動，推動政府部門節(jié)約成本，提高效率，并運用市場機制，鼓勵公私合作。這場運動大量借用市場化技術(shù)手段改造政府部門運作模式，強調(diào)“物有所值”，而其中績效預(yù)算無疑是最為重要的變革。按照經(jīng)合組織（OECD）的界定，績效預(yù)算就是“將資金分配與可衡量的結(jié)果相關(guān)聯(lián)的預(yù)算方式”[1]。當(dāng)然，這種關(guān)聯(lián)并非只有絕對性關(guān)系，即根據(jù)績效結(jié)果來分配預(yù)算，于是，經(jīng)合組織根據(jù)這種關(guān)聯(lián)關(guān)系將績效預(yù)算分為三種類型：報告型（Presentational）、知曉型（Performance Informed）與決策型（Performance Based）績效預(yù)算。在學(xué)者們看來，績效預(yù)算不難理解，卻難以執(zhí)行，其關(guān)鍵在于，“政府預(yù)算的目標(biāo)是現(xiàn)實或者預(yù)期的結(jié)果（通常表現(xiàn)為產(chǎn)出和效果）而不是投入（人力資源，物資及其他）。政府在決定預(yù)算時，應(yīng)該知曉公共機構(gòu)花費公共資金所提供的服務(wù)及其預(yù)期效益與社會條件”[2]。質(zhì)言之，績效預(yù)算是一種將投入與效果聯(lián)系起來的績效管理系統(tǒng)，這種模式的理論基礎(chǔ)是“花錢買效果，而不是買過程”。后者也是傳統(tǒng)公共管理的核心理念，即公共管理就是“以規(guī)則為基礎(chǔ)、由權(quán)威驅(qū)動的過程”，預(yù)算也是由民選的行政官員來制定與執(zhí)行，其本質(zhì)在于通過官僚體制實施過程控制；而前者則是新公共管理的創(chuàng)新觀念，即新公共管理是“以市場為基礎(chǔ)的、由競爭驅(qū)動策略”，其預(yù)算是由利益各方根據(jù)成本效益分析的結(jié)果編制而成，強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的績效問責(zé)，而讓渡過程的控制[3]。如果我們結(jié)合新公共管理的基本理念，大致可以將績效預(yù)算的核心理念概括成如下幾個方面。

其一，強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，注重績效評價?！督?jīng)合組織國家的績效預(yù)算》在總結(jié)經(jīng)驗時特別強調(diào)，“十分重要的是，績效預(yù)算要確立明確的目標(biāo)與優(yōu)先次序，同時要考慮什么樣的項目能夠達(dá)成這些目標(biāo)。如果我們沒有辦法評估項目績效的話，就無法提升其執(zhí)行。所以，很多國家建議績效評價應(yīng)該定期舉行，最好是每年一次”[4]。以英國為例，英國文化行政部門要為其負(fù)責(zé)的全國文化領(lǐng)域發(fā)展設(shè)定明確的總目標(biāo)，各類協(xié)作組織——包括半自治的非官方機構(gòu)（如英國藝術(shù)委員會）以及預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)都設(shè)定自身明確的分目標(biāo)，從而構(gòu)筑一個完整的目標(biāo)體系，至于這些目標(biāo)的完成程度則可以通過績效評價來顯示與監(jiān)督。

其二，增加預(yù)算靈活性，通過激勵提升效率。眾所周知，財政部門在制定預(yù)算過程中存在明顯的信息不對稱，即財政部門所掌握的信息永遠(yuǎn)沒有具體執(zhí)行部門掌握的多，這就意味著財政部門如果過多介入執(zhí)行部門的運營，如我國目前所采用的“項目制”雖然可以通過加強控制克服機會主義傾向，但是，這種干預(yù)不僅導(dǎo)致過高的信息與管理成本，而且嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)行部門的主體性與積極性。所以，英國績效預(yù)算嘗試增強靈活性，如“把詳細(xì)的撥款項目合并到大范圍的支出類別，賦予各部門重新配置資源方面更大的靈活性和激勵機制”[5]，通過這種方式可以增強各類預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)的主體性，激勵其通過自我管理來提升效率。

其三，提升預(yù)算確定性，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。與傳統(tǒng)預(yù)算所采用的年度預(yù)算不同，績效預(yù)算多采用中期預(yù)算，其預(yù)算年度可達(dá)3年，如英國《財政法案（1998）》就設(shè)立部門支出限額（Department Expenditure Limit），為各行政部門確立3年內(nèi)穩(wěn)定的支出限制，其中包括部門的運營費用以及為實現(xiàn)其職能的項目投資，這種預(yù)算方法為各部門實現(xiàn)其目標(biāo)提供穩(wěn)定的支持，有利于這些事項的長期規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展[6]。

其四，打破組織邊界，構(gòu)筑多元合作關(guān)系。1988年，英國在經(jīng)歷公共部門私有化之后，進入公共服務(wù)代理化與公私伙伴階段，其指導(dǎo)性文件為《提高政府管理：下一步》。該文件“提出了一個政府機構(gòu)和職能改革的全新架構(gòu)，其核心思想是政府職能代理化，具體地說就是創(chuàng)建或應(yīng)用具有半自治性質(zhì)的代理機構(gòu)，負(fù)責(zé)政府政策的實施或其它操作類型的管理”[7]。以英國文化領(lǐng)域的預(yù)算為例，其預(yù)算編制部門雖然是文化行政部門——文化、媒體與體育部，而預(yù)算分配機構(gòu)則是半自治代理機構(gòu)——藝術(shù)委員會，而預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)則是各類文化機構(gòu)，特別是那些非營利藝術(shù)機構(gòu)，如國家目錄機構(gòu)（National Portfolio Organization），也就是說，預(yù)算的制定、分配與執(zhí)行實現(xiàn)分離，而預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)則有賴包括政府在內(nèi)的利益相關(guān)方通力合作來實現(xiàn)，這不僅有利于實現(xiàn)“政策與行政的分離”，而且有利于最大程度地調(diào)動社會力量實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)。

二、英國文化領(lǐng)域績效預(yù)算的實踐

（一）政策與管理框架

1998年，在新公共管理運動推動之下，英國財政部發(fā)布首個“綜合開支審查”（Comprehensive Spending Review）白皮書，白皮書不僅就英國政府的整體目標(biāo)做了描述，也明確各個部門的目標(biāo)及其與之相應(yīng)的財政預(yù)算方案。這是英國政府有史以來推出的第一個全面、系統(tǒng)地針對政府各個部門所制定目標(biāo)體系的財政預(yù)算方案。時任首相布萊爾在卷首寫道，“白皮書明確每個部門三年計劃目標(biāo)以及政府關(guān)于公共支出新的戰(zhàn)略方式。在每個領(lǐng)域，計劃反映了各部門與財政部所簽訂的公共服務(wù)協(xié)議，其中明確載明整體預(yù)算的使用方式，及按照協(xié)議所要達(dá)成的目標(biāo)、結(jié)果與效率”[8]。按照這個文件的要求，文化、媒體與體育部的預(yù)算目標(biāo)與管理方式都做了較大的調(diào)整，其核心目標(biāo)就是要改變前任政府該部門職能的缺位與失效問題：“在上屆政府中，文化、媒體與體育部被邊緣化。支出目標(biāo)很不明確，彩票基金一直用于資產(chǎn)方面，機構(gòu)也由于缺乏穩(wěn)定性而無法做長期規(guī)劃。該部和其資助者之間沒有明確的戰(zhàn)略安排”[9]。為此，文化、媒體與體育部的預(yù)算管理框架實施了重要重構(gòu)，并形成了總目標(biāo)（預(yù)算制定機構(gòu)）——分目標(biāo)（預(yù)算分配機構(gòu)）——具體目標(biāo)（預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)）的三層次預(yù)算管理框架（參見表1），以下我們結(jié)合其預(yù)算實踐予以分析。

表1 英國文化、媒體與體育部預(yù)算管理框架

其一，文化、媒體與體育部的預(yù)算管理。作為內(nèi)閣組成部門，文化、媒體與體育部是全英文化政策、規(guī)劃的制定者，財政預(yù)算也根據(jù)其所確定的目標(biāo)、產(chǎn)出與效果來擬定，并由其與財政部所簽訂的公共服務(wù)協(xié)議確定下來。以2015年秋季預(yù)算公布的財政預(yù)算為例，文化、媒體與體育部2015年的預(yù)算支出限額為15億英鎊，其后年度基本保持穩(wěn)定，并根據(jù)財政收入的波動而略有調(diào)整，具體參見表2。

從表2我們不難看出，文化、媒體與體育部的績效預(yù)算具有如下幾個方面的明顯特征：一是部門預(yù)算為復(fù)式預(yù)算，包括資源預(yù)算與資本預(yù)算，其中資源預(yù)算控制部門的經(jīng)常性支出，資本預(yù)算則控制資本性支出，以確保重要的資本性投資不被經(jīng)常性項目支出所擠占；二是部門預(yù)算為中期預(yù)算，如表2所示，該預(yù)算年度為2015-2016年度，卻列舉三年的預(yù)算計劃，這種方式有利于提升預(yù)算的穩(wěn)定性；三是執(zhí)行預(yù)算限額制度，即對各項預(yù)算支出指標(biāo)設(shè)立最高限額，其中也包括管理費用，以增強預(yù)算約束；四是預(yù)算支出有著明確的目標(biāo)體系與評價標(biāo)準(zhǔn)，通過《公共服務(wù)協(xié)議》予以載明，并通過向議會提交《秋季績效評價報告》予以評估。

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表2 文化、媒體與體育部績效預(yù)算情況簡表 單位：十億（英鎊）

我們知道，英國文化領(lǐng)域的治理有著明顯的分權(quán)化特征：其中文化、媒體與體育部負(fù)責(zé)設(shè)定整體目標(biāo)，制定政策與預(yù)算規(guī)模，并向議會就相關(guān)預(yù)算實施的績效負(fù)責(zé)；藝術(shù)委員會就其負(fù)責(zé)的事項設(shè)立分目標(biāo)，負(fù)責(zé)分配由文化、媒體與體育部劃撥的預(yù)算額度，并就相關(guān)事項與文化、媒體與體育部簽訂管理協(xié)議。作為預(yù)算分配機構(gòu)，英國藝術(shù)委員會的預(yù)算情況如表3[10]所示。

表3 英國藝術(shù)委員會績效預(yù)算簡況表（藝術(shù)部分） 單位：千英鎊

從藝術(shù)委員會預(yù)算管理的實踐來看，其預(yù)算大體具有如下幾個方面的特征：一是所有預(yù)算支出都有明確的目標(biāo)，這種目標(biāo)在藝術(shù)委員會2010年制定的十年規(guī)劃中有著明確的表達(dá)，即“為所有人創(chuàng)造偉大的藝術(shù)”（achieving great art for everyone），可以細(xì)分為5項更為具體的目標(biāo)，即卓越性（Excellence）、普及性（Reach）、參與性（Engagement）、多樣性（Diversity）、創(chuàng)新性（Innovation），這也就意味著，所有獲得支持的機構(gòu)或項目都應(yīng)該符合并服務(wù)于這些目標(biāo)；二是預(yù)算支出有著明確的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，如國家目錄機構(gòu)就必須符合下列標(biāo)準(zhǔn)：提供卓越且富有創(chuàng)新性的節(jié)目與優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，且能服務(wù)更多、更廣的受眾，機構(gòu)本身在財務(wù)上保持健康與可持續(xù)性，管理上有著良好的組織構(gòu)架與管理能力；三是遵循《政府與志愿及社區(qū)組織關(guān)系協(xié)定》的基本精神，強調(diào)政府與非營利機構(gòu)之間的合作關(guān)系，在保障資助及其用途透明性的前提下充分尊重機構(gòu)的獨立性，并注重對這些藝術(shù)機構(gòu)的服務(wù)。

其二，英國國家劇院的預(yù)算管理。按照福利經(jīng)濟學(xué)的觀念，這種代表國家層面公共目標(biāo)的服務(wù)由于其高度的外部性，理應(yīng)由政府直接提供，但是，隨著新公共管理運動的推進，類似的公共服務(wù)逐步由政府壟斷轉(zhuǎn)向市場化和社會化，轉(zhuǎn)由非營利機構(gòu)承擔(dān)。以表演藝術(shù)機構(gòu)為例，英國文化、媒體與體育部并無下屬機構(gòu)，所有機構(gòu)都是高度社會化的非營利機構(gòu)，而政府與這些提供公共服務(wù)機構(gòu)的關(guān)系則遵循《政府與志愿及社區(qū)組織關(guān)系協(xié)定》，該協(xié)定明確英國政府與非營利機構(gòu)之間為“伙伴關(guān)系”，政府有責(zé)任提供相關(guān)服務(wù)以及資金支持，如英國國家劇院就是如此（參見表4）。

表4 英國國家劇院預(yù)算情況簡表 單位：千英鎊

從英國國家劇院的預(yù)算執(zhí)行情況來看，其主要特征包括：一是政府按照新公共管理的理念，明確自身的服務(wù)功能與角色，政府部門雖然要求國家劇院提供預(yù)算執(zhí)行的詳細(xì)信息，但是，通常這些并非用作監(jiān)管之用，而更多是作為提供專業(yè)咨詢的依據(jù)，其目標(biāo)是推動這些機構(gòu)更好發(fā)展，而監(jiān)督功能則通過增強這些機構(gòu)運作的透明度來實現(xiàn)；二是國家劇院雖然接受財政預(yù)算資助，但是，這并不意味著政府有權(quán)干預(yù)機構(gòu)運營，其預(yù)算資金并沒有明確指定用途，預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)擁有足夠的獨立性與自主性；三是采用中期預(yù)算方式，給予藝術(shù)機構(gòu)持續(xù)性、穩(wěn)定性的財政支持，以促進機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）預(yù)算管理流程與實踐

眾所周知，英國預(yù)算管理的官方文件就是財政部每年發(fā)布的白皮書，不過為了指導(dǎo)中央政府部門做好預(yù)算管理，財政部曾在2003年頒布一部綠皮書，作為各部門預(yù)算管理的指導(dǎo)手冊。指導(dǎo)手冊開宗明義道，“政府的責(zé)任就是持續(xù)提升公共服務(wù)。其中最為重要的部分就是確保公共資金用于那些對社會有著最大收益的活動，而且資金的使用必須效率最大化”[11]。為了實現(xiàn)財政資金使用的目標(biāo)與效率，制定規(guī)范與科學(xué)的流程就顯得十分重要，以下我們結(jié)合這個流程（參見圖1），擇其要對英國文化領(lǐng)域預(yù)算管理實踐予以描述。

圖1 ROAMEF預(yù)算管理流程

1.目標(biāo)管理

文化經(jīng)濟學(xué)家艾倫·皮考克（Allan Peacock）在論述英國文化財政資助的合法性時，這樣分析道，“傳統(tǒng)福利經(jīng)濟學(xué)對政府資助藝術(shù)合法性的論證并不充分，但是，它確實提供這個問題討論的常規(guī)議程。其關(guān)鍵是能否識別市場失靈，從而為政府財政支出的數(shù)量與形式提供理論支持”[12]。也就是說，財政資助作為一種政府干預(yù)——無論是主觀意圖如何，都是對自由市場的干預(yù)，都需要恰當(dāng)?shù)哪繕?biāo)與理由，這就意味著不僅要論證合法性問題，而且要評估這種干預(yù)的社會效益如何。為此，文化、媒體與體育部專門出臺《文化政策與投入評估框架》[13]。按照財政部“綜合開支審查”的要求，系統(tǒng)梳理部門目標(biāo)、合法性及其社會效益，從而構(gòu)筑該部門完善的預(yù)算目標(biāo)體系（參見表5）。

表5 文化、媒體與體育部預(yù)算目標(biāo)體系（文化部分）

從表5可見，文化、媒體與教育部出臺八類政策或者措施，其中包括設(shè)立機構(gòu)（如電影委員會）、資助機構(gòu)（如國家目錄機構(gòu)）、資助項目（如藝術(shù)資助）、制定政策（如電影制作減稅），所有這些政策都有自身明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，如教育、消費、研究等。

對于行政部門而言，所有預(yù)算項目的目標(biāo)管理都應(yīng)該包括如下兩個重要步驟：其一，預(yù)算項目是否有明確的目標(biāo)，這些目標(biāo)是否具有理論上的合法性。以國家目錄機構(gòu)為例，該項預(yù)算的主要目標(biāo)是消費與研究，即政府預(yù)算對國家目錄機構(gòu)（如國家劇院）的資助有利于促進藝術(shù)消費與創(chuàng)新。對于財政資金而言，相關(guān)部門首先要考慮的是，這些目標(biāo)是否具有公共性，從而為財政投入提供合法性理論支撐。以研究這個目標(biāo)為例，藝術(shù)領(lǐng)域的研究就是要在理解現(xiàn)有文化形式基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新，而創(chuàng)新就會有市場失靈——創(chuàng)新產(chǎn)品常常沒有市場，但是，藝術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新對于整體藝術(shù)界而言又至關(guān)重要，它不僅為藝術(shù)界提供原創(chuàng)的產(chǎn)品，而且通過知識擴散產(chǎn)生溢出效應(yīng)。因此，藝術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新具有公共產(chǎn)品屬性，政府對其資助具有理論上的合理性。其二，預(yù)算項目不僅要考慮合理性問題，而且要考慮效率問題，即要衡量項目的凈收益——該項投入所產(chǎn)生的社會效益與政府投入之間的差額，如果該項目凈收益為負(fù)，即便具有合理性，恐怕也要暫緩安排。這就意味著，所有項目都應(yīng)該在其目標(biāo)之下有著確切的績效指標(biāo)，以消費目標(biāo)為例，文化活動參與率、參與人數(shù)的增長率、新觀眾的人數(shù)、重復(fù)消費者的數(shù)量增長等就是衡量消費領(lǐng)域產(chǎn)出的重要指標(biāo)，如果上述指標(biāo)的表現(xiàn)優(yōu)異就意味著財政投入的凈收益較為可觀。

2.監(jiān)督管理

如果說英國預(yù)算目標(biāo)管理的法律依據(jù)是《支出綜合審查法案》，那么監(jiān)督管理則主要依據(jù)《公共服務(wù)協(xié)議》，這兩個文件相互支撐構(gòu)成了英國績效預(yù)算的政策框架。根據(jù)《公共服務(wù)協(xié)議》，文化行政部門在確定國家目標(biāo)的基礎(chǔ)上，確定預(yù)算額度，并就責(zé)任條款、目標(biāo)條款和實現(xiàn)目標(biāo)的計劃，與財政部簽訂公共服務(wù)協(xié)議。需要指出的是，文化、媒體與體育部雖然有提供文化領(lǐng)域公共服務(wù)的職能，但是，這些公共服務(wù)并不是由其直接提供，而是通過各種社會部門間接提供，如前面所提及的國家目錄機構(gòu)。于是，在公共服務(wù)協(xié)議的框架之下，英國文化、媒體與體育部，藝術(shù)委員會以及國家目錄機構(gòu)之間就構(gòu)成了公共服務(wù)提供的伙伴關(guān)系：英國文化、媒體與體育部作為政府部門要明確目標(biāo)并與財政部商定預(yù)算額度，簽訂相關(guān)協(xié)議，向執(zhí)行機構(gòu)投入資金并授權(quán)分配資金；藝術(shù)委員會作為執(zhí)行機構(gòu)，則根據(jù)文化行政部門所制定的戰(zhàn)略目標(biāo)確定自身的項目計劃，簽訂相關(guān)協(xié)議，并按照協(xié)議內(nèi)容具體分配資金；國家目錄機構(gòu)則在項目計劃申請成功后，與執(zhí)行機構(gòu)簽訂資助協(xié)議，確定公共服務(wù)提供合同（參見圖2）。

圖2 績效監(jiān)督管理框架

在績效管理當(dāng)中，合同管理是最終重要的環(huán)節(jié)，其目標(biāo)是通過具有法律效力與強制約束力的契約，以確保公共服務(wù)的目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)[14]。這不僅包括促進公共部門履職，也包括促進作為公共服務(wù)直接提供者的私人部門也按照契約約定按質(zhì)保量完成使命。就文化部門績效預(yù)算的合同管理而言，主要有三個層次：一是文化、媒體與體育部與財政部之間簽訂的公共服務(wù)協(xié)議（Public Service A-greement），這份協(xié)議要就公共服務(wù)提出明確且可量化的目標(biāo)，其中包括方向（Aim）、目標(biāo)（Objective）、具體目標(biāo)（Target）、關(guān)于如何對具體目標(biāo)進行測量的技術(shù)解釋（Technical Note）、實施計劃（Delivery Plan），以及技術(shù)說明文件（Technical Notes，主要是對如何衡量目標(biāo)的完成情況進行具體說明）。根據(jù)這份協(xié)議，文化、媒體與體育部要定期監(jiān)測目標(biāo)實現(xiàn)的定量數(shù)據(jù)，并每年兩次向國會匯報目標(biāo)實現(xiàn)的績效效果，即春季的部門年度報告（Annual Departmental Report，ADR），主要說明部門績效任務(wù)的最終完成情況，以及秋季提交秋季績效報告（Autumn Performance Report，APR），報告預(yù)算進行情況；二是文化、媒體與體育部與藝術(shù)委員會之間的管理協(xié)議（Management Agreement，MA），這份協(xié)議就英國藝術(shù)委員會的目標(biāo)、計劃以及技術(shù)指標(biāo)均做明確界定，藝術(shù)委員會要定期就相關(guān)目標(biāo)實現(xiàn)的情況向文化行政部門匯報，其報告也向社會公開；三是藝術(shù)委員會與國家劇院之間的資助協(xié)議（Funding Agreement，F(xiàn)A），國家劇院要結(jié)合國家所制定的戰(zhàn)略目標(biāo)，明確自身目標(biāo)與實施計劃，并確定目標(biāo)實現(xiàn)的可量化的績效指標(biāo)，如在藝術(shù)參與指標(biāo)方面，英國國家劇院每年的績效報告均要出具藝術(shù)家、藝術(shù)參與者、現(xiàn)場觀眾以及其他觀眾（廣播、網(wǎng)絡(luò)、書面）的詳細(xì)數(shù)據(jù)，以客觀說明其執(zhí)行的績效情況。

總而言之，英國文化領(lǐng)域的績效管理是通過合同管理來實現(xiàn)的，其目的是建立具有法律效力的可強制執(zhí)行的協(xié)議，以確保公共服務(wù)的提供績效。盡管文化領(lǐng)域的公共產(chǎn)品與服務(wù)均由社會部門來提供，但是，作為財政預(yù)算的主體，文化、媒體與體育部要承擔(dān)主要責(zé)任，并向議會定期匯報履責(zé)情況，因此，文化、媒體與體育部不僅在合同中對服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量進行明確界定，而且要通過質(zhì)量監(jiān)控、績效評估來督促社會部門相關(guān)績效目標(biāo)。

三、幾點啟示

其一，改革“項目制”投入方式，做好頂層制度設(shè)計。改革開放以來，我國文化領(lǐng)域不斷深化改革，文化領(lǐng)域的財政投入方式也從計劃經(jīng)濟時代的“單位制”預(yù)算轉(zhuǎn)向“項目制”補貼，這種方式雖然有利于促進財政投入由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變，有利于提高財政資金的績效，“項目制”投入方式畢竟是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的階段性策略，與正在進行的藝術(shù)領(lǐng)域市場化改革以及藝術(shù)發(fā)展基本規(guī)律尚存差距與抵牾，還存在諸如頂層設(shè)計不足、投入分散重復(fù)、管理不夠科學(xué)透明、資金使用效益亟待提高等突出問題。因此，要基于財政投入彌補市場失靈的合法性基礎(chǔ)，明晰政府與市場的邊界，尊重市場與藝術(shù)規(guī)律，著眼構(gòu)造良好藝術(shù)生態(tài)，不斷優(yōu)化財政投入方式，特別是要借鑒英國經(jīng)驗，開展文化領(lǐng)域的績效預(yù)算，推動藝術(shù)繁榮與發(fā)展。

其二，優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)，構(gòu)造良好的藝術(shù)生態(tài)。由于“項目制”財政投入過多，導(dǎo)致穩(wěn)定性支持與競爭性支持嚴(yán)重失調(diào)，這導(dǎo)致很多藝術(shù)機構(gòu)疲于應(yīng)付短期性項目，無法潛心藝術(shù)生產(chǎn)，導(dǎo)致“有數(shù)量缺質(zhì)量、有‘高原’缺‘高峰’的現(xiàn)象”。因此，我們要充分借鑒英國文化領(lǐng)域財政投入的結(jié)構(gòu)政策，特別是要參照其國家目錄機構(gòu)的做法，對經(jīng)過國家規(guī)范程序認(rèn)定的重點藝術(shù)機構(gòu)，如國家重點美術(shù)館、國家重點京劇院團、全國地方戲創(chuàng)作演出重點院團等，增加穩(wěn)定支持經(jīng)費，減少競爭性經(jīng)費比例，營造有利于“出精品，出人才”的良好環(huán)境，從而推動藝術(shù)的繁榮與發(fā)展。

其三，引入績效預(yù)算技術(shù)，優(yōu)化財政支持方式。眾所周知，當(dāng)前我國文化領(lǐng)域所存在的大量專項資金項目，其預(yù)算編制并不規(guī)范，既缺乏明確的目標(biāo)設(shè)立，也缺少必要的績效信息，自然也談不上績效監(jiān)督與問責(zé)。因此，我們要充分借鑒英國經(jīng)驗，如ROAMEF預(yù)算管理流程，規(guī)范財政預(yù)算的目標(biāo)、流程與管理，同時要借鑒中期預(yù)算等技術(shù)手段，給予預(yù)算執(zhí)行單位更穩(wěn)當(dāng)?shù)念A(yù)期與更寬松的環(huán)境，讓執(zhí)行主體更好地發(fā)揮其能動性。

其四，開發(fā)績效評估技術(shù)，完善社會效益評價的方法支撐。隨著我國預(yù)算制度的完善，文化領(lǐng)域的績效評估也逐步建立起來，但是，客觀地說，文化領(lǐng)域的績效評估技術(shù)尚處于起步階段，還存在不恰當(dāng)、不科學(xué)等明顯不足，如數(shù)量考核盛行，導(dǎo)致重數(shù)量輕質(zhì)量等短期行為。為此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2015年9月印發(fā)《關(guān)于推動國有文化企業(yè)把社會效益放在首位、實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一的指導(dǎo)意見》，明確要求建立有關(guān)文化領(lǐng)域的社會效益評價的科學(xué)體制。就此而言，我們要充分借鑒英國經(jīng)驗，開發(fā)績效評估技術(shù)，特別是藝術(shù)領(lǐng)域社會效益評估的目標(biāo)與原則、層次與內(nèi)容、指標(biāo)與方法、程序與規(guī)范，從而構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、高效的績效評估體系。