張 冬,胡善平

(淮南師范學(xué)院 法學(xué)院， 安徽 淮南232038)

一、留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策及其執(zhí)行現(xiàn)狀

研究以安徽省鳳臺(tái)縣落實(shí)留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的實(shí)際為研究對(duì)象，全面梳理政策執(zhí)行過程中存在的問題，并具體分析執(zhí)行困境生成的阻隔性元素，以期通過必要政策措施的修正完善以提升留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的落實(shí)和實(shí)效發(fā)揮。從政策執(zhí)行的影響要素來看，政策資源的配置情況、目標(biāo)群體的認(rèn)同度與抗拒與否、政策執(zhí)行手段的切合度、執(zhí)行隊(duì)伍的執(zhí)行能力、信息溝通的暢通與否均對(duì)政策執(zhí)行效果產(chǎn)生不同程度的影響。具體來說，政策資源的配置涉及經(jīng)費(fèi)、人力、信息以及權(quán)威；目標(biāo)群體的政策認(rèn)同與抗拒涉及政策的合法性認(rèn)同、價(jià)值整合程度，政策只有通過合法性宣傳和表意傳達(dá)才能被目標(biāo)群體所接受，只有通過自身的完善性建設(shè)才能夠避免目標(biāo)群體的抗拒；執(zhí)行手段只有做到合理、合利、合律才能夠提升自身的執(zhí)行效果；執(zhí)行隊(duì)伍績(jī)效考核、激勵(lì)機(jī)制的合理設(shè)置才能夠提升其執(zhí)行效率和投入度；信息溝通與傳達(dá)有利于促進(jìn)政策制定、政策執(zhí)行以及目標(biāo)群體之間的互動(dòng)，能夠促進(jìn)供給與需求雙方之間的良性互動(dòng)，推動(dòng)供需匹配。

近年來，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體系分化、人口高速流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)影響，留守問題日益成為中國農(nóng)村社會(huì)治理的難點(diǎn)問題而受到實(shí)務(wù)界、理論界的關(guān)注。[1-2]學(xué)者們普遍認(rèn)為留守兒童因處身心發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，親子教育的缺乏往往會(huì)造成留守兒童社會(huì)化發(fā)展的諸多不便，留守兒童生活棲息地環(huán)境的空心化、荒蕪化亦會(huì)造成留守兒童關(guān)懷、監(jiān)管的缺失從而引起照護(hù)不充分等一系列問題。[3-4]正是基于潛能發(fā)展的價(jià)值設(shè)定，實(shí)務(wù)界開展了各種形式的留守兒童關(guān)愛保護(hù)活動(dòng)并在經(jīng)驗(yàn)層面上積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)亦反身性地推動(dòng)政府從政策層面出臺(tái)了系列相應(yīng)文件，但客觀上存在著政策整合性不強(qiáng)、碎片化問題突出等問題。政策執(zhí)行在現(xiàn)實(shí)層面遭遇各種因素阻隔，政策空置、虛化表現(xiàn)顯著。研究以實(shí)證調(diào)查的數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，揭示典型留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的執(zhí)行效果、阻隔顯現(xiàn)并分析具體的生成原因，以期推動(dòng)政策體系的不斷完善、切實(shí)提升留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的執(zhí)行效率從而有效維護(hù)留守兒童權(quán)益。開展政策執(zhí)行主體分析，從激勵(lì)、反饋、動(dòng)力、考評(píng)等體系維度構(gòu)建立體化政策框架，促進(jìn)政策的有效實(shí)施。

二、研究方法、理論基礎(chǔ)與數(shù)據(jù) 采集及其顯現(xiàn)的主要問題

(一)研究方法與理論基礎(chǔ)

研究以2016年國家頒布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》為文本，通過實(shí)地調(diào)研政策執(zhí)行落實(shí)情況，通過分析研判和掌握各個(gè)主體的利益賦予以及行為策略及特點(diǎn)，考察政策執(zhí)行過程中存在的問題并針對(duì)性地提出相應(yīng)對(duì)策以推動(dòng)政策的有效執(zhí)行。絕對(duì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和無限的流動(dòng)自由給了資本和財(cái)源而犧牲所有的其他自由，撕碎了由社會(huì)維系的安全網(wǎng)絡(luò),忽視了除經(jīng)濟(jì)之外的一切，所有這些又加快了社會(huì)內(nèi)部和社會(huì)之間的那種無情的分化過程。自我編織和自我維系的其他安全網(wǎng)絡(luò)是鄰里或家庭曾經(jīng)構(gòu)成的第二條防御戰(zhàn)壕，人們可以退卻至此一邊治療在市場(chǎng)的沖突中留下的創(chuàng)傷。而今，這些網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)土崩瓦解或被大大地削弱。故此，必須通過社會(huì)治理方式的變革以推動(dòng)保護(hù)關(guān)愛體系的生成，這其中社會(huì)反向保護(hù)的體系建設(shè)就顯得尤為重要。國家、社會(huì)組織、公民自組織等主體的積極參與和體系搭建對(duì)于留守兒童的權(quán)益維護(hù)就顯得十分必要，短期內(nèi)能夠直面留守兒童及其家庭的現(xiàn)實(shí)需求，長期而言則能夠推動(dòng)國家人口治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。政策的生命周期理論認(rèn)為政策生成一般經(jīng)歷社會(huì)問題的呈現(xiàn)、社會(huì)問題的確認(rèn)、政策議程建立、政策規(guī)劃、政策決策、政策執(zhí)行、效果評(píng)估、政策修正、政策終結(jié)等環(huán)節(jié)，而其中最為關(guān)鍵的在于政策規(guī)劃、政策執(zhí)行以及政策效果評(píng)估三個(gè)方面。相關(guān)政策有沒有直面留守兒童的現(xiàn)實(shí)需求；政策規(guī)劃的參與性、民主性以及切合性；政策執(zhí)行資源的匹配和組合直接關(guān)系著政策的運(yùn)行效果。通過實(shí)地調(diào)研具體驗(yàn)證存在的問題和運(yùn)行阻隔有利于進(jìn)一步推動(dòng)政策體系的完備性、操作性。

為了解淮南市各級(jí)政府對(duì)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》的落實(shí)情況，掌握留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作推進(jìn)的基本數(shù)據(jù)，進(jìn)一步推進(jìn)工作的落實(shí)從而維護(hù)留守兒童權(quán)益并促進(jìn)其健康發(fā)展，淮南市民政局通過政府購買服務(wù)的形式發(fā)包留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作績(jī)效考評(píng)第三方評(píng)估項(xiàng)目。評(píng)估考評(píng)由淮南市旭日社會(huì)工作綜合服務(wù)中心承接，按照規(guī)制性指標(biāo)體系開展相應(yīng)工作并進(jìn)行等級(jí)排名，淮南市民政局再根據(jù)測(cè)評(píng)等級(jí)予以相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。采取多階段抽樣的方式確定調(diào)查對(duì)象，采取問卷調(diào)查、入戶訪談、專題座談等方式進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，運(yùn)用專業(yè)統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行相應(yīng)數(shù)據(jù)分析以揭示存在的問題。評(píng)分指標(biāo)體系如表1所示。

這一指標(biāo)體系的設(shè)置基本上對(duì)應(yīng)了政策文本的主要內(nèi)容，表1所示指標(biāo)體系在內(nèi)容上有效匹配了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》所強(qiáng)調(diào)的主體責(zé)任、保障措施和框架結(jié)構(gòu)等方面要素。從文本的內(nèi)在構(gòu)成來看亦基本體現(xiàn)了政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)要素以生成政策執(zhí)行閉環(huán)體系。社會(huì)政策是一個(gè)行動(dòng)體系，包括制定相關(guān)的規(guī)則和規(guī)劃、調(diào)動(dòng)和分配公共資源、提供各類社會(huì)服務(wù)等各個(gè)方面的行動(dòng)。其微觀層面的呈現(xiàn)具體顯現(xiàn)為行動(dòng)主體的日常實(shí)踐活動(dòng)。社會(huì)行動(dòng)理論認(rèn)為社會(huì)行動(dòng)的基本構(gòu)成要素有手段、目的、條件以及規(guī)范，只有這些要素之間的整合銜接和相互匹配才能生成社會(huì)結(jié)構(gòu)，才能確保社會(huì)政策的有效運(yùn)行。社會(huì)行動(dòng)都是有特定目標(biāo)的，都是在特定的情景之中發(fā)生的，并通過實(shí)踐活動(dòng)不斷詮釋著規(guī)范的既定性?，F(xiàn)象學(xué)認(rèn)為在日常生活中社會(huì)行動(dòng)是一種復(fù)雜的過程，具有很大的權(quán)宜性、創(chuàng)造性；社會(huì)秩序不是行動(dòng)者亦步亦趨地遵循預(yù)先規(guī)范的產(chǎn)物，而是一種永遠(yuǎn)的、正在進(jìn)行的人們行動(dòng)的權(quán)宜性結(jié)果；規(guī)范與其說現(xiàn)于行動(dòng)，作為行動(dòng)的藍(lán)圖或者規(guī)定發(fā)揮作用，不如說是在行動(dòng)之后，使行動(dòng)可以被人們說明、描述的一種工具。

表1 留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作落實(shí)情況評(píng)估指標(biāo)體系

注：該指標(biāo)體系由淮南師范學(xué)院教師陶立明、姚政宏根據(jù)安徽省指標(biāo)體系制作而成。

(二)數(shù)據(jù)采集、存在的問題及其原因分析

調(diào)查顯示，留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策運(yùn)行在實(shí)踐空間中呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的顯著特點(diǎn)。

第一，文本呈現(xiàn)與實(shí)務(wù)工作的倒置、虛化。從《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》的文本內(nèi)容來看，如表2所示。文本對(duì)留守兒童關(guān)愛保護(hù)的主體、工作內(nèi)容、機(jī)制搭建、績(jī)效評(píng)估均做出了較為翔實(shí)全面的布置，但實(shí)際執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了注重追求行政表格填寫的形式與留守兒童生活境遇改善之過程目標(biāo)達(dá)成之間相互脫嵌的問題，表現(xiàn)為過于重視文件傳達(dá)，過程執(zhí)行考評(píng)與過程管理工作不到位。社會(huì)政策是公共政策體系中重要的方面之一，是政府為了滿足民生需求、維護(hù)社會(huì)公平、解決各種社會(huì)問題而通過各種方式調(diào)動(dòng)公共資源、促進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展、為民眾提供福利性社會(huì)服務(wù)的政策體系，其運(yùn)行除卻資源配置、制度供給外，更為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于政策執(zhí)行的監(jiān)管和信息流通，以構(gòu)建環(huán)型反饋機(jī)制。調(diào)查顯示基層干部注重審核性、績(jī)效性工作如扶貧、組織黨建等具體實(shí)務(wù)的落實(shí)，對(duì)缺乏考評(píng)懲罰機(jī)制的留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的關(guān)注僅僅停留在文本宣傳方面，具體工作落實(shí)存在思想上不重視，重?cái)?shù)據(jù)填寫忽視過程執(zhí)行等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)基層政府及其工作人員在留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策執(zhí)行落實(shí)領(lǐng)域無論是在制度輿論宣傳還是在過程性材料收集方面均表現(xiàn)出缺失性、選擇性執(zhí)行、被動(dòng)性的特點(diǎn)，和縣級(jí)工作開展的完備性之間呈現(xiàn)出顯著的區(qū)隔悖論，造成上級(jí)材料文本呈現(xiàn)與基層實(shí)務(wù)工作嚴(yán)重脫節(jié)的問題。沒有基層工作的扎實(shí)開展，頂層文本呈現(xiàn)的權(quán)威性、合法性、真實(shí)性不能不引起人們的質(zhì)疑。

表2 《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》的文本結(jié)構(gòu)

第二，重視價(jià)值探討和政策呼吁，但工作機(jī)制落實(shí)構(gòu)建缺乏操作性回應(yīng)。留守兒童權(quán)益維護(hù)不僅關(guān)系其自身的人生發(fā)展，更指涉國家人口治理的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型。中國的城市化進(jìn)程一直是理論界、實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。從文獻(xiàn)歷時(shí)分布的角度來看，留守兒童領(lǐng)域的研究從2010年之后呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢(shì)并一直延續(xù)至今，充分體現(xiàn)了留守兒童問題研究的重要性。以留守兒童關(guān)愛保護(hù)為檢索詞項(xiàng)依托中國知網(wǎng)等檢索平臺(tái)開展文獻(xiàn)檢索并形成以揭示文獻(xiàn)研究的主要議題，從而為進(jìn)一步的深化研究奠定基礎(chǔ)。從主題關(guān)聯(lián)的角度來看，留守兒童關(guān)愛保護(hù)領(lǐng)域的研究主要圍繞必要性、可行性開展價(jià)值論證；強(qiáng)調(diào)體系構(gòu)建和社會(huì)支持系統(tǒng)的整合優(yōu)化；實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與梳理等開展相應(yīng)分析，理論研究的呼吁特性比較顯著，經(jīng)驗(yàn)研究主要圍繞地方性實(shí)踐進(jìn)行具體總結(jié)但缺乏對(duì)政策執(zhí)行效果的實(shí)證分析和數(shù)據(jù)支撐。2002年以來的關(guān)愛保護(hù)文本“意見”類的文本占60%，“通知”類和“規(guī)劃綱要”類文本各占20%。[5]兩者相比，意見更側(cè)重政策的指導(dǎo)作用，而通知?jiǎng)t是傳達(dá)政策，發(fā)揮的是“指導(dǎo)”的功能。但在留守兒童問題的解決上，并沒有統(tǒng)一的執(zhí)行措施和處理辦法以及獎(jiǎng)懲措施，難以保障政策的有效執(zhí)行。

第三，政策執(zhí)行的完備性、閉環(huán)性不足。制度供給的完備性不強(qiáng)、缺乏有效鏈接，具體表現(xiàn)為人員配置、資金配置、監(jiān)督考評(píng)體系化不足。留守兒童教育與關(guān)愛制度供給不完善、組織體系供給不嚴(yán)密、供給資源共享不足、供給方式單一刻板、供給項(xiàng)目碎片化、供給生態(tài)分散疏離等。政策評(píng)估的持續(xù)性、責(zé)任制落實(shí)不到位，相關(guān)政策的宣傳落實(shí)不到位。正如上文在論述政策的生命周期理論時(shí)強(qiáng)調(diào)的那樣，政策評(píng)估無論是結(jié)果評(píng)估、還是過程評(píng)估都是政策過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，通過政策評(píng)估，人們得以判斷政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、得以評(píng)判政策運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的完備性以及存在的問題。無論是從文本內(nèi)容來看、還是從實(shí)際操作來看，留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的政策落實(shí)在控制機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建方面均存在較為顯著的缺失問題，從而直接影響著政策執(zhí)行的效果。對(duì)比農(nóng)村社會(huì)精準(zhǔn)扶貧工作、黨建工作，其之所以能夠有效推進(jìn)很大程度上是緣于其閉環(huán)監(jiān)督、評(píng)估、獎(jiǎng)懲體系的存在。對(duì)留守兒童缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)與判斷，關(guān)愛服務(wù)長效機(jī)制尚未形成，關(guān)愛服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入不足，缺乏專業(yè)化的關(guān)愛服務(wù)隊(duì)伍，關(guān)愛合力沒有真正形成，均在不同程度上影響著留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的具體落實(shí)。[6]

第四，政策執(zhí)行主體日常行為的功利化、選擇性執(zhí)行問題突出，工作體系化、完備性亟待強(qiáng)化?；鶎诱卫砑橙⌒载?cái)政向惠及性財(cái)政的轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下行政人員日常工作的逐利化傾向也在一定程度上造成政策執(zhí)行隊(duì)伍的行為功利化傾向，致使其開展工作選擇性錨定的傾向越來越顯著。資金到位、考評(píng)體系、人員匹配工作均有待進(jìn)一步的提升，家庭教育缺失問題突出，農(nóng)村優(yōu)勢(shì)資源的挖掘力度不夠，留守兒童日常生活的文化錨定缺失，貧困固化、可行能力培養(yǎng)缺失問題較為突出。政府工作人員對(duì)政策的執(zhí)行并非僵化遵從，而是基于自身利益最大化原則、業(yè)績(jī)最大化原則或者是過失最小化原則來進(jìn)行。對(duì)于審核督察體系完善、直接牽涉自身利益如升遷、績(jī)效發(fā)放等問題通常投入較大的關(guān)注度。如留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策中指涉的特殊兒童，地方工作人員通常會(huì)給予比較的關(guān)注，但其他群體則難以享受到這些特殊關(guān)懷?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》依法設(shè)計(jì)了包括強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置、評(píng)估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的救助保護(hù)機(jī)制，彌補(bǔ)了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)工作的政策短板。強(qiáng)制報(bào)告機(jī)制明確了強(qiáng)制報(bào)告主體、報(bào)告要求，詳細(xì)列明了強(qiáng)制報(bào)告情形，確定公安機(jī)關(guān)為受理主體，并鼓勵(lì)其他公民、社會(huì)組織積極報(bào)告。同時(shí)明確了責(zé)任的督察機(jī)制并實(shí)施一票否決制，即一旦出現(xiàn)落實(shí)不到位問題隨即給予責(zé)任主體行政、黨紀(jì)處罰，從而使其操作性有了確切的保障。強(qiáng)制報(bào)告涉及的主體主要指涉孤兒、監(jiān)護(hù)人無監(jiān)護(hù)能力等特殊群體，不具有普遍性，但適用于這些群體身上的政策剛性則可以具體推廣應(yīng)用于其他留守兒童群體，通過制度框架消解執(zhí)行主體的功利化選擇和短期化行為。

表3 各層級(jí)行政主體執(zhí)行留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策情況統(tǒng)計(jì)

第五，行政主體各個(gè)層級(jí)主體目標(biāo)的相互脫嵌。經(jīng)過政策的不斷調(diào)整完善，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》第一次明確了“民政部”為牽頭部門，至此才形成“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、相關(guān)部門和群團(tuán)組織共同參與的組織領(lǐng)導(dǎo)”機(jī)制，有效避免了多頭管理帶來的相互推諉問題。但實(shí)際運(yùn)行中，留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的落實(shí)又離不開學(xué)校、家庭等多元主體的相互配合，多元主體之間的相互關(guān)系還需進(jìn)一步的明確。由于留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作雖有相關(guān)文件，但不是一項(xiàng)強(qiáng)制規(guī)定，故此相關(guān)工作在縣級(jí)層面較扎實(shí)，但是到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，層層削弱。由于沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，更無配套的考核機(jī)制，沒有經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，故此項(xiàng)工作到村級(jí)層面，效果不佳。

第六，整合性治理的缺失，政策執(zhí)行的表面化問題突出。政策在地方執(zhí)行過程中只是被渲染而未被轉(zhuǎn)化為具體的操作性措施，象征性的合作問題較為突出。政策執(zhí)行過程出現(xiàn)異化的趨向。如表3所示，文件的信息傳達(dá)性、工作機(jī)制的組織框架搭建工作開展效果較為理想，但實(shí)質(zhì)性的入戶工作并沒有開展，多停留在數(shù)據(jù)填報(bào)階段。這與基層干部思想認(rèn)識(shí)不夠到位有直接的關(guān)聯(lián)，但政策文本執(zhí)行環(huán)節(jié)的價(jià)值設(shè)定和資源配置不夠到位才是問題的根本。政策文本設(shè)定各個(gè)主體總是不計(jì)個(gè)體的利益追求，盡職地、義務(wù)地執(zhí)行政策決策和開展相關(guān)活動(dòng)而不考量成本問題?？墒?，在實(shí)際的操作過程中并不是如此，時(shí)間沖突、成本問題均會(huì)使政策的制定與執(zhí)行大打折扣。中國社會(huì)現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，各項(xiàng)政策的執(zhí)行均離不開科層制行政體系的積極配合和合理設(shè)置，科層制要發(fā)揮積極作用必須把個(gè)人利益、動(dòng)機(jī)同執(zhí)行組織職能系統(tǒng)地聯(lián)系在一起，必須通過獎(jiǎng)勵(lì)、考評(píng)等制度環(huán)節(jié)的匹配強(qiáng)化其責(zé)任擔(dān)當(dāng)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利的有機(jī)統(tǒng)一[7]。

三、進(jìn)一步完善治理的對(duì)策建議

堅(jiān)持需求本位。從現(xiàn)有研究的內(nèi)容來看，留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策制定和實(shí)務(wù)工作拓展主要呈現(xiàn)出精英治理、專家治理的色彩，服務(wù)對(duì)象的需求表達(dá)和回應(yīng)沒有得到積極關(guān)照。在需求關(guān)注方面，突出規(guī)范性需求的滿足，留守兒童比較性需求、感覺性需求和行動(dòng)性需求的關(guān)注不夠。自上而下的行政性配置難以有效回應(yīng)地方性實(shí)踐的需求，調(diào)查顯示出來的政策脫嵌、執(zhí)行虛化充分說明了服務(wù)對(duì)象缺乏參與所形成的不利影響。通過基線調(diào)查，充分研判留守兒童多元化的現(xiàn)實(shí)需求，調(diào)動(dòng)地方性資源并發(fā)揮其社會(huì)支持系統(tǒng)的潛能，改變棲息地的生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)需求回應(yīng)有利于提升關(guān)愛保護(hù)工作的針對(duì)性與實(shí)效性。

建立閉環(huán)管理。所謂機(jī)制是指在正視事物各個(gè)部分存在的前提下，協(xié)調(diào)各個(gè)部分之間關(guān)系以更好地發(fā)揮作用的具體運(yùn)行方式。除去按照政策生命周期調(diào)整優(yōu)化政策生成、執(zhí)行、評(píng)估與績(jī)效考核之外，還要合理設(shè)置和匹配社會(huì)政策運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)性以構(gòu)建合理化的政策運(yùn)行體系。強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制、整合機(jī)制、控制機(jī)制、保障機(jī)制之間的銜接關(guān)聯(lián)，如圖1所示。在人員、組織框架、經(jīng)費(fèi)等方面強(qiáng)化資源的投入，可以參照精準(zhǔn)扶貧工作的路徑設(shè)置留守兒童關(guān)愛保護(hù)機(jī)制，強(qiáng)化過程管理和痕跡管理。

堅(jiān)持制度創(chuàng)新，積極構(gòu)建表達(dá)、決策、合作、協(xié)調(diào)、評(píng)估、激勵(lì)、問責(zé)機(jī)制并實(shí)現(xiàn)其相互銜接。力求破除戶籍障礙，著力解決上學(xué)難；強(qiáng)化父母情感養(yǎng)護(hù)責(zé)任，彌補(bǔ)兒童親情缺失；建立政策實(shí)施評(píng)估體系，確保政策能長效落實(shí)[8]。通過制度創(chuàng)新構(gòu)建基線公平的社會(huì)流動(dòng)實(shí)現(xiàn)體系，積極構(gòu)建留守兒童可行能力支持系統(tǒng)，發(fā)揮多元主體整合參與的優(yōu)勢(shì)，借助互聯(lián)網(wǎng)等智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息公平，提升留守兒童信息素養(yǎng)。強(qiáng)化基礎(chǔ)教育師資隊(duì)伍建設(shè)，夯實(shí)留守兒童保護(hù)關(guān)愛保護(hù)工作的主體體系。

國務(wù)院關(guān)愛保護(hù)留守兒童的文件出臺(tái)后，自此以降，各級(jí)政府均出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施意見，但實(shí)施意見只是指明了留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的主要工作內(nèi)容以及相關(guān)要求，譬如，要求設(shè)立兒童保護(hù)督導(dǎo)員和兒童保護(hù)專干，但是卻并沒有相應(yīng)的該崗位的職責(zé)要求、崗位編制、福利待遇等內(nèi)容，在一定意義上相當(dāng)于給基層政府增加了一塊內(nèi)容，卻沒有對(duì)應(yīng)的資金配置，在具體實(shí)施過程中，難免會(huì)出現(xiàn)無崗、無人、無工作的尷尬情況。對(duì)于留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的考核評(píng)估，各級(jí)政府的實(shí)施意見亦未做相應(yīng)規(guī)定，諸多表現(xiàn)說明了制度供給的完備性有待提高，對(duì)于工作的具體落實(shí)的細(xì)節(jié)性內(nèi)容需要進(jìn)一步明確。基層工作人員在具體開展留守兒童關(guān)愛工作過程中，更多地把該項(xiàng)工作作為一項(xiàng)任務(wù)來完成，任務(wù)取向的工作思維導(dǎo)致工作過于強(qiáng)調(diào)完成任務(wù)的形式，而忽略了過程的堅(jiān)守和實(shí)質(zhì)的成效，導(dǎo)致形式理性、過程理性、實(shí)質(zhì)理性的脫嵌，工作人員的關(guān)注點(diǎn)在于上級(jí)文件精神的傳達(dá)，而對(duì)于工作執(zhí)行過程的記錄以及考核，均不夠充分。[9]留守兒童關(guān)愛工作已劃歸民政系統(tǒng)近兩年，在此項(xiàng)工作中，需充分發(fā)揮民政部門的主導(dǎo)與協(xié)調(diào)、組織作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面需強(qiáng)化民政所在此項(xiàng)工作中的作用，在確保民政系統(tǒng)主導(dǎo)的前提下，充分動(dòng)員團(tuán)委、婦聯(lián)、教育系統(tǒng)等群團(tuán)組織和政府部門的作用，以保證資源的合理調(diào)配與統(tǒng)籌安排。[10]

圖1 留守兒童保護(hù)關(guān)愛政策運(yùn)行機(jī)制圖

社會(huì)學(xué)家羅爾斯認(rèn)為，為了平等地對(duì)待所有人，提供真正的同等機(jī)會(huì)，社會(huì)必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會(huì)環(huán)境的人們?；诔C正的正義原則并通過國家的資源調(diào)配能夠?yàn)榱羰貎和瘎?chuàng)設(shè)健康發(fā)展的優(yōu)質(zhì)生態(tài)棲息地?；谛姓黧w行為生成的具體分析，能夠在具體的制度框架下進(jìn)行行為塑造，從而將其行為與政策目標(biāo)有機(jī)整合以不斷提升留守兒童的資本儲(chǔ)備，改善其生活境遇從而最終實(shí)現(xiàn)國家對(duì)人口的良性治理。