吳金棟， 顧 倩， 劉劍文

(中國(guó)民航大學(xué) 招標(biāo)采購(gòu)中心， 天津 300300)

0 引 言

隨著國(guó)家對(duì)高等教育事業(yè)投入不斷增大，高校運(yùn)行資金規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，采購(gòu)工作在高校中的重要性不斷提升。高校采購(gòu)工作系統(tǒng)性強(qiáng)，工作要求高、涉及部門多、時(shí)間要求緊，同時(shí)也涉及到人、財(cái)、物等具有較高廉政風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域。構(gòu)建針對(duì)高校招標(biāo)采購(gòu)工作的內(nèi)部控制體系是防范高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、提升內(nèi)部治理水平的重要舉措。目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)于內(nèi)控體系的研究多關(guān)注于企業(yè)單位，對(duì)于行政事業(yè)單位，尤其是高校內(nèi)部控制的研究較少。為此，本文根據(jù)COSO理論，將內(nèi)部控制整合框架和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求相結(jié)合，從事前、事中、事后3個(gè)階段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，建立起符合高等院校特點(diǎn)高效嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼袠?biāo)采購(gòu)控制體系，有效降低招標(biāo)采購(gòu)中的風(fēng)險(xiǎn)[1-4]。

1 高校采購(gòu)面臨的問題

高校的采購(gòu)工作隨著我國(guó)政府采購(gòu)工作的推進(jìn)逐步開始實(shí)施，相對(duì)高校其他工作而言，開展的時(shí)間短、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系尚不健全。

1.1 缺乏適用于高校事業(yè)單位的招標(biāo)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

政府采購(gòu)制度體系起源于歐美，主要是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下對(duì)公權(quán)力實(shí)施采購(gòu)行為的管理，通過對(duì)公權(quán)力約束來保證和維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。我國(guó)高校多為公辦事業(yè)單位，目前正在進(jìn)行事業(yè)單位體制改革，如何界定高校的行事權(quán)力尚未有明確的法規(guī)依據(jù)。當(dāng)前，多數(shù)高校的經(jīng)費(fèi)來源主體仍是財(cái)政性資金，在執(zhí)行招標(biāo)采購(gòu)中，主要依據(jù)《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例的相關(guān)規(guī)定，但高校同時(shí)具有自主運(yùn)行的要求，因此如何界定高校在招標(biāo)采購(gòu)工作中的權(quán)責(zé)，進(jìn)而形成規(guī)范的事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)制度體系是高校面臨的主要問題[5-7]。

1.2 高校隸屬關(guān)系不同帶來招標(biāo)體系建設(shè)的差異

由于國(guó)家的政府采購(gòu)、招標(biāo)管理制度體系與財(cái)政預(yù)算制度關(guān)聯(lián)，目前高校按照預(yù)算管理不同，大致分為中央部委所屬高校和地方高校。中央各部委和地方政府在政府采購(gòu)制度、招標(biāo)管理制度執(zhí)行過程中均建立了不同的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，由于不同高校隸屬關(guān)系不同，在執(zhí)行相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的要求和流程也有一定差異，雖高校辦學(xué)模式相似，但采購(gòu)方式不同的問題，不同高校間招標(biāo)管理體系建設(shè)上存在一定的差異性。

1.3 高校在內(nèi)部招標(biāo)采購(gòu)體系建設(shè)上基礎(chǔ)薄弱

高校在建設(shè)自身招標(biāo)采購(gòu)管理體系的過程中，存在著各方面基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的問題。

(1) 認(rèn)知基礎(chǔ)薄弱。由于招標(biāo)和政府采購(gòu)在高校內(nèi)全面施行時(shí)間不長(zhǎng)，在實(shí)施中與教學(xué)、科研工作關(guān)聯(lián)緊密，校內(nèi)不同專業(yè)、不同領(lǐng)域差異性較大，校內(nèi)采購(gòu)人對(duì)招標(biāo)采購(gòu)制度和工作不熟悉、不重視，從而帶來不理解、不配合的情況時(shí)有發(fā)生[8-10]。

(2) 人員基礎(chǔ)薄弱。招標(biāo)采購(gòu)工作政策性強(qiáng)、技術(shù)性強(qiáng)，在實(shí)踐中面臨不同的情況需要專業(yè)人員進(jìn)行分析判斷和處理，但目前全國(guó)尚未有開辦相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)，從業(yè)人員多數(shù)為從其他專業(yè)轉(zhuǎn)來，這就需要相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)間學(xué)習(xí)。

(3) 制度基礎(chǔ)薄弱。招標(biāo)采購(gòu)工作廉政風(fēng)險(xiǎn)高，需要相應(yīng)的制度體系規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，使得權(quán)力在監(jiān)督下實(shí)施。但由于工作開展時(shí)間短、人員配備不足等原因，在制度體系建設(shè)上普遍存在著監(jiān)控不到位，執(zhí)行中政策解釋難度大，或松或緊的執(zhí)行都對(duì)招標(biāo)采購(gòu)工作帶來不利影響。

2 招標(biāo)采購(gòu)內(nèi)部控制體系的建設(shè)

2.1 目標(biāo)和意義

財(cái)政部于2014年頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，對(duì)全國(guó)行政事業(yè)單位構(gòu)建內(nèi)部控制體系提出了標(biāo)準(zhǔn)和要求，對(duì)指導(dǎo)和規(guī)范招標(biāo)采購(gòu)工作提供了重要依據(jù)[11]。高校通過構(gòu)建招標(biāo)采購(gòu)內(nèi)部控制體系，可以完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，在資金執(zhí)行的重點(diǎn)領(lǐng)域有效劃分校院兩級(jí)責(zé)權(quán)，明晰部門和學(xué)院間職責(zé)定位，安全規(guī)范地保證管理職責(zé)下目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；有效防控資金執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，由于招標(biāo)部門不負(fù)責(zé)資金分配，可以在校內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金分配、采購(gòu)、驗(yàn)收、使用過程的閉環(huán)控制；強(qiáng)化業(yè)務(wù)流程控制，通過專業(yè)人員對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化操作，強(qiáng)化業(yè)務(wù)管控，保證規(guī)范運(yùn)行。

2.2 角色定位與機(jī)構(gòu)建設(shè)

根據(jù)美國(guó)“內(nèi)部控制整合構(gòu)架”的規(guī)范，在內(nèi)部控制體系建設(shè)中，重點(diǎn)應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的判定和內(nèi)部環(huán)境、控制活動(dòng)、信息與溝通機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的建立[12-14]。機(jī)制建立的關(guān)鍵是參與機(jī)制運(yùn)行中人員的職責(zé)定位和操作規(guī)范要求，為此，在機(jī)制設(shè)計(jì)中重點(diǎn)進(jìn)行了人員職責(zé)的劃分和角色定位，并據(jù)此對(duì)相應(yīng)機(jī)構(gòu)在實(shí)施中參與度進(jìn)行了有效界定。

在組織架構(gòu)設(shè)計(jì)和建設(shè)中，要確保決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離，形成制衡，不相容崗位相互分離，業(yè)務(wù)集中歸口管理。按照這一原則，通過對(duì)高校采購(gòu)流程分析，就不同參與人角色進(jìn)行定位，共有5種角色。

(1) 采購(gòu)人。作為實(shí)施采購(gòu)的主體，也是需求的提出方和最終用戶方。采購(gòu)人涉及全校各部門、各學(xué)院，其主要職責(zé)是提出采購(gòu)需求，配合完成采購(gòu)工作。

(2) 業(yè)務(wù)管理部門。根據(jù)學(xué)校職責(zé)分工，分管相應(yīng)業(yè)務(wù)管理工作，對(duì)招標(biāo)需求進(jìn)行審核，組織對(duì)采購(gòu)標(biāo)的驗(yàn)收。

(3) 招標(biāo)采購(gòu)組織部門。負(fù)責(zé)高校貨物、工程、服務(wù)招標(biāo)采購(gòu)組織工作，協(xié)助采購(gòu)人規(guī)范實(shí)施采購(gòu)行為。

(4) 招標(biāo)采購(gòu)工作監(jiān)督小組。履行監(jiān)督檢查職責(zé)，對(duì)招標(biāo)采購(gòu)中參與方進(jìn)行廉政監(jiān)督，承擔(dān)采購(gòu)質(zhì)疑投訴的受理工作。

(5) 招標(biāo)采購(gòu)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)招標(biāo)采購(gòu)工作，審核招標(biāo)采購(gòu)制度，對(duì)招標(biāo)采購(gòu)中的重大問題進(jìn)行集體決策。

按照以上角色定位，結(jié)合校內(nèi)相關(guān)部門職責(zé)分工，現(xiàn)以中央部委所屬高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置為例，對(duì)各參與采購(gòu)工作的單位進(jìn)行了職責(zé)定位，確保采購(gòu)流程全覆蓋、職責(zé)無交叉。

2.3 流程控制與信息傳遞

根據(jù)招標(biāo)采購(gòu)工作中各參與方不同角色定位，針對(duì)招標(biāo)采購(gòu)工作全生命周期，按照計(jì)劃、實(shí)施、監(jiān)督、反饋的邏輯關(guān)系，對(duì)招標(biāo)采購(gòu)中從計(jì)劃提出、預(yù)算編制，到細(xì)化需求、制定標(biāo)書、組織采購(gòu)，再到項(xiàng)目驗(yàn)收、審查監(jiān)督全過程進(jìn)行了流程再造。

流程控制過程也是信息傳遞過程，采購(gòu)相關(guān)信息在不同采購(gòu)參與方之間進(jìn)行有效傳遞，各參與方根據(jù)自身角色定位，對(duì)信息做出判斷，實(shí)施采購(gòu)工作或履行監(jiān)管職責(zé)(見圖1)。

圖1 高校招標(biāo)采購(gòu)內(nèi)部流程控制圖

在流程中按照招標(biāo)組織目標(biāo)、制度依據(jù)、招標(biāo)類型、工作環(huán)節(jié)，形成基于事前、事中、事后“三回路”控制體系，在各“回路”中不同執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)提供或核驗(yàn)相關(guān)信息，形成有效信息反饋機(jī)制，確保招標(biāo)流程順暢高效[15-16]。具體包括：

(1) 事前控制。重點(diǎn)由業(yè)務(wù)管理部門和財(cái)務(wù)部門對(duì)采購(gòu)計(jì)劃和采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行控制。

(2) 事中控制。重點(diǎn)由業(yè)務(wù)管理部門、采購(gòu)組織部門和監(jiān)督部門對(duì)招標(biāo)文件等關(guān)鍵材料和招標(biāo)過程進(jìn)行有效管控。

(3) 事后控制。重點(diǎn)由業(yè)務(wù)管理部門、采購(gòu)組織部門和法律部門對(duì)招標(biāo)后簽署的合同文本與招標(biāo)文件的一致性和履約驗(yàn)收情況進(jìn)行審查。

2.4 完善專家選拔和管理制度

在招標(biāo)管理體系中，專家是作為外部監(jiān)督角色引入到招標(biāo)組織流程中的，在政府采購(gòu)和建設(shè)工程招標(biāo)領(lǐng)域國(guó)家都建立了完備的專家遴選和抽取制度，對(duì)于高校委托第三方代理機(jī)構(gòu)實(shí)施的招標(biāo)組織活動(dòng)嚴(yán)格按照國(guó)家要求進(jìn)行專家抽取工作可以保證招標(biāo)組織的合法性和有效性[17]。但對(duì)于高校內(nèi)部自己組織的評(píng)標(biāo)項(xiàng)目和高校派出參與評(píng)標(biāo)的甲方代表，如何實(shí)施有效管理，也是保證招標(biāo)過程嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的重要方面。

(1) 建立專家?guī)旒俺槿≈贫?。建立學(xué)校自有專家?guī)欤瑢?duì)于學(xué)校自行組織的采購(gòu)活動(dòng)可在學(xué)校招標(biāo)采購(gòu)監(jiān)督部門的監(jiān)督下通過隨機(jī)方式抽取專家，可在一定程度上保證專家選擇的公正性。目前，財(cái)政部專家?guī)焯峁┝藢?duì)外抽取專家的功能，如項(xiàng)目較為特殊，學(xué)校難以抽取到適合專家的情況，可以在外部第三方或國(guó)家專家?guī)熘谐槿　?/p>

(2) 建立專家培訓(xùn)制度。專家的評(píng)審水平直接決定了評(píng)標(biāo)效果，專家均具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)技術(shù)水平，但對(duì)于評(píng)標(biāo)材料和評(píng)標(biāo)要求知之不多，特別是在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)間較為緊張且評(píng)審材料有限的情況下，如何科學(xué)快速甄別投標(biāo)材料的準(zhǔn)確性、合理性需要專家具備較高的評(píng)標(biāo)專業(yè)能力。為此，通過定期組織政策講解、組織模擬評(píng)標(biāo)、開展評(píng)標(biāo)案例剖析等方法對(duì)參與評(píng)標(biāo)活動(dòng)的專家或采購(gòu)人代表進(jìn)行針對(duì)性的培訓(xùn)，以提高參與人的評(píng)標(biāo)專業(yè)能力。

(3) 建立專家動(dòng)態(tài)監(jiān)督制度。專家評(píng)標(biāo)過程和評(píng)標(biāo)情況要進(jìn)行后評(píng)價(jià)，后評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)包括單個(gè)標(biāo)后評(píng)價(jià)和定期后評(píng)價(jià)。每次評(píng)標(biāo)結(jié)束后，應(yīng)對(duì)每位專家和采購(gòu)人代表的打分情況進(jìn)行審核，對(duì)于出現(xiàn)的過高分、過低分等情況進(jìn)行詢查。在專家參與一定時(shí)期或數(shù)量的評(píng)標(biāo)活動(dòng)后，應(yīng)進(jìn)行定期考核、評(píng)價(jià)，有條件的還可以定期更新替換專家?guī)臁?/p>

2.5 加強(qiáng)信息化建設(shè)和資料匯集

利用信息技術(shù)提升招標(biāo)采購(gòu)管理水平，是招標(biāo)組織工作的發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)逐步建立涵蓋全周期、全要素的電子采購(gòu)系統(tǒng)[18]。該系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)采購(gòu)計(jì)劃和需求的審批，供應(yīng)商的管理，評(píng)標(biāo)專家?guī)斓某槿?，招?biāo)投標(biāo)過程的組織，中標(biāo)信息的發(fā)布，合同的審批及簽署，履約情況的公示等功能[19]。通過信息化條件的建設(shè)，能夠促進(jìn)招標(biāo)信息的快速流轉(zhuǎn)和核準(zhǔn)，減少人為干預(yù)和操作，有效節(jié)省人力成本，提高管理效率。

同時(shí)，通過信息化建設(shè)，可以大大減少當(dāng)前對(duì)紙質(zhì)招標(biāo)材料的留存，有效實(shí)現(xiàn)招標(biāo)采購(gòu)全過程資料的電子化存檔，方便監(jiān)督部門和采購(gòu)參與方后期對(duì)招標(biāo)過程材料和中標(biāo)材料的查詢?？陀^上，也形成了對(duì)于招標(biāo)組織過程和招標(biāo)參與各方的長(zhǎng)期可追溯的有效監(jiān)督，促進(jìn)招標(biāo)工作公開、公平、公正實(shí)施。

3 結(jié) 語

招標(biāo)采購(gòu)工作涉及高校運(yùn)行管理各個(gè)方面，在采購(gòu)實(shí)施中政策要求高、面臨風(fēng)險(xiǎn)多、專業(yè)人員少，本文通過運(yùn)用內(nèi)部控制理論，就高校招標(biāo)采購(gòu)流程事前、事中、事后3個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了流程再造，通過明確招標(biāo)采購(gòu)中各參與方的職責(zé)與在整體流程中的位置與作用，形成了不同單位間的權(quán)力制衡和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，有效降低了政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、工作實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)、人員廉政風(fēng)險(xiǎn)。通過在日常行政工作中的實(shí)踐，確保了高校招標(biāo)采購(gòu)工作廉潔高效執(zhí)行，取得了良好效果，有力保障了教學(xué)科研工作的順利實(shí)施。