文 / 朱凌云 張?jiān)?/p>

一、引言

城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元。城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實(shí)，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定。黨的十八大首次將“社區(qū)治理”寫入黨的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，十九大又明確提出:“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè), 推動社會治理重心向基層下移, 發(fā)揮社會組織作用, 實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！睘榇耍瑖易罱群蟪雠_了一系列實(shí)施意見和典型案例，鼓勵城鄉(xiāng)社區(qū)積極創(chuàng)新治理實(shí)踐，總結(jié)推廣先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)，夯實(shí)基層民主政權(quán)基石。

二、蘇北地區(qū)連云港“一委三會”治理經(jīng)驗(yàn)

連云港市在探索城鄉(xiāng)社區(qū)治理中敢為人先，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新、權(quán)力的監(jiān)督與制衡建設(shè)、居民參政意識與能力的提升、黨群、干群關(guān)系的改善以及社區(qū)服務(wù)能力和水平的提升等方面都做了有益的探索，形成了具有典型示范的“一委三會”經(jīng)驗(yàn)。

（一）“一委三會”治理模式的由來與發(fā)展

江蘇省連云港市海州區(qū)，是連云港市主城區(qū)，截至2018年12月31日，海州區(qū)行政區(qū)域面積701平方公里，轄4個鎮(zhèn)、11個街道、1個省級開發(fā)區(qū)、1個國營崗埠農(nóng)場，共有79個村、100個社區(qū)，戶籍人口73萬，常住人口83萬。2008年以來，海州區(qū)政府就借鑒權(quán)力制衡理論，不斷創(chuàng)新實(shí)踐村級決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離的方案，探索出村委會、村民議事會、監(jiān)事會“村權(quán)三分、三會自治”的治理模式，并在此基礎(chǔ)上形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“一委三會”工作法， 2017年4月在海州區(qū)全面推廣。

三會村治模式流程圖（圖1）

一委三會模式圖（圖2）

（二）“一委三會”治理的成效和經(jīng)驗(yàn)

一是重構(gòu)基層政權(quán)的組織框架和權(quán)力結(jié)構(gòu)。設(shè)立社區(qū)議事會、監(jiān)事會，會同原有的居民委員會，構(gòu)架出“三會”框架，在社區(qū)事務(wù)管理中分別行使決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)，從而形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、議事會決策、居委會辦事、監(jiān)事會監(jiān)督”的“一核多元”社區(qū)治理新格局。二是強(qiáng)化治理過程中的工作流程和監(jiān)督考核制度建設(shè)。海州區(qū)制定推廣黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“三會”權(quán)力運(yùn)行和相互制衡的規(guī)章制度，形成全區(qū)具有規(guī)范性的統(tǒng)一工作法，并把工作績效列入社區(qū)治理目標(biāo)考核系統(tǒng)，強(qiáng)化責(zé)任追究。工作法的推廣有效地解決了基層治理的扯皮、渙散和腐敗等現(xiàn)象，形成了權(quán)責(zé)分明的社區(qū)治理新模式。三是打造了“多元共治”下的居民參政機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。“一委三會”工作法從實(shí)踐效果上看強(qiáng)化了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位, 發(fā)揮了黨員群眾的主體作用,開創(chuàng)了黨組織領(lǐng)導(dǎo)有力、自治組織充滿活力、“兩委”班子齊心協(xié)力、黨員群眾群策群力的城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治新局面。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)社區(qū)治理社會化、體系化和智能化的發(fā)展需求，“一委三會”治理實(shí)踐的局限性愈發(fā)明顯，出現(xiàn)了一些帶有普遍性的治理難題。

三、社區(qū)治理實(shí)踐的普遍性困境分析

（一）“多元共治”的制度體系建構(gòu)問題

黨的十九大提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”確立了社會治理“多元共治”的共識。但共識并不代表我國社區(qū)治理的實(shí)踐真正實(shí)現(xiàn)了“多元共治”。一方面國家與社區(qū)在宏觀層面上的制度體系和微觀上層面的治理機(jī)制還未有效健全。這使得實(shí)踐中傳統(tǒng)行政化管理慣性影響依然存在，壓縮了社會主體參與治理的空間和效能；也使得社區(qū)自主創(chuàng)新模式推廣的效能化和普及度受限。另一方面良好的“鄉(xiāng)規(guī)民約”“民風(fēng)民俗”等德治傳統(tǒng)以及當(dāng)下“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)要素參與社區(qū)治理的制度路徑也未能有效銜接，社區(qū)綜合治理的體系化建設(shè)還不到位。

社區(qū)是基層自治和多元交互共治功能的整合界面，如何用完善的制度來打造社區(qū)治理“多元一體”的權(quán)責(zé)關(guān)系與協(xié)調(diào)機(jī)制，是新時代中國特色社區(qū)治理的重要實(shí)踐問題。有效的制度供給不僅提供了“多元共治”權(quán)力的合法性來源，而且也規(guī)范了外在的行為秩序和社會秩序，尤其是在社會動員、政治整合、資源汲取、利益分配、關(guān)系協(xié)調(diào)、國家穩(wěn)定等方面,制度所發(fā)揮的功能不可替代。因此要把制度體系建設(shè)擺在突出位置，形成用制度管人、管事、管權(quán)的良好治理局面。

（二）“多元共治”的權(quán)責(zé)機(jī)制建設(shè)問題

“多元共治”的另一個實(shí)踐難題就是如何在實(shí)踐中協(xié)調(diào)好多元利益主體之間的權(quán)力關(guān)系。政治學(xué)家認(rèn)為, 在人類社會發(fā)展的任何階段, 權(quán)力始終是社會中的稀缺資源。實(shí)踐也表明, 社區(qū)治理主體之間的關(guān)系不僅復(fù)雜多樣，而且或多或少地存在著權(quán)力博弈的現(xiàn)象，而非協(xié)調(diào)的合作關(guān)系。例如“統(tǒng)權(quán)負(fù)責(zé)與分權(quán)自治”的體制機(jī)制銜接不到位使得“一委三會”存在著權(quán)力博弈的現(xiàn)象。基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來源《黨章》中的規(guī)定，而《村民組織法》又規(guī)定了村民自治權(quán)的合法依據(jù)。這種復(fù)雜的權(quán)力結(jié)構(gòu)在缺乏邊界劃分和權(quán)責(zé)清單的情況下，在原有體制的行政慣性和心理影響下，社區(qū)黨委實(shí)質(zhì)上掌握了社區(qū)事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，“三會”的職能就會受限。甚至出現(xiàn)被“架空”、有職無權(quán)等問題。由此可見,多元主體參與社區(qū)治理首先需要通過制度解決權(quán)力合法性問題，進(jìn)而進(jìn)一步進(jìn)行“放管服”改革，賦權(quán)多元主體，最終聚力善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）“多元共治”中社會組織的建設(shè)問題

社區(qū)治理中普遍存在著社會組織發(fā)展不夠充分、組織結(jié)構(gòu)不健全、社會服務(wù)能力較弱、群眾參治積極性不高等問題。社會力量參與社區(qū)治理，不僅可以有效彌補(bǔ)政府與市場失靈帶來的困境，而且也能促進(jìn)社區(qū)生態(tài)的和諧共生。如何有效地組織動員社區(qū)普通居民、各類人才、組織和資源積極參與社區(qū)治理，在良性互動的基礎(chǔ)上形成利益共同體？這是一個不得不面對和解決的難題。首先是要解決各類社會服務(wù)組織和服務(wù)平臺少的問題。以連云港為例，目前登記在冊的有4300多家，而具有社會活力的不到1/3，專業(yè)社工機(jī)構(gòu)只有21家，社會工作師268人，助理社工師427人，社區(qū)治理資金投入只有300多萬，且社會服務(wù)覆蓋面小，項(xiàng)目持續(xù)性較低。其次是要解決如何聚合各方力量來滿足社區(qū)居民公共服務(wù)產(chǎn)品的有效供給問題。打造有償與公益于一體的社區(qū)利益（生活）共同體來解決此類問題將會是社區(qū)實(shí)現(xiàn)“多元共治”的一個突破口。

（四）“多元共治”的技術(shù)環(huán)境建設(shè)問題

大數(shù)據(jù)、云計算和互聯(lián)網(wǎng)時代的基層治理需要解決：如何建構(gòu)和完善技術(shù)賦權(quán)下的技術(shù)生態(tài)環(huán)境，以適應(yīng)全民共建共治共享的精準(zhǔn)精細(xì)化服務(wù)需求？諸如如何解決居民參與社會治理的技術(shù)鴻溝問題？如何有制定社區(qū)精準(zhǔn)精細(xì)化服務(wù)的工作、服務(wù)清單？如何搭建網(wǎng)格化信息綜合治理服務(wù)平臺，建設(shè)智慧社區(qū)，以應(yīng)對社區(qū)服務(wù)信息化、便捷化、民主化的群眾訴求？總之，建構(gòu)和“互聯(lián)網(wǎng)+”“功能型+”“網(wǎng)格化+”社區(qū)治理場景下的治理技術(shù)生態(tài)環(huán)境，是黏合全民共建共治共享利益共同體建設(shè)的有效路徑選擇，是當(dāng)下城鄉(xiāng)社區(qū)的又一新課題。

（五）“多元共治”中的黨組織建設(shè)問題

大量的治理實(shí)踐證明，基層黨組織組織健不健全、有沒有活力、黨建工作認(rèn)不認(rèn)真、工作到不到位直接關(guān)系到社區(qū)治理成效的好壞。而事實(shí)是部分社區(qū)尤其是農(nóng)村黨組織存在著的軟、懶、散、弱現(xiàn)象比較突出，黨建工作流于形式。如何發(fā)揮“多元共治”中基層黨建的引領(lǐng)作用是當(dāng)前社區(qū)發(fā)展中的核心問題。

四、社區(qū)治理的策略優(yōu)化研究

（一）健全社區(qū)治理的規(guī)章制度建設(shè)

要遵循“權(quán)力下放、資金下?lián)?、服?wù)下沉”“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，厘清基層政府和自治組織的權(quán)責(zé)邊界和事項(xiàng)清單。完善各項(xiàng)制度條例章程立法，促使各項(xiàng)權(quán)力使用能夠“有法可依”。建議：一是國家層面制定《基層政權(quán)法》或先行制定《城鄉(xiāng)社區(qū)治理組織章程》等地方性法規(guī)，明確社區(qū)治理理念、權(quán)責(zé)劃分、事項(xiàng)清單和組織程序等內(nèi)容，規(guī)范行政決策和執(zhí)行行為，有效解決實(shí)踐中的不作為、行政越權(quán)、相互推諉等問題。二是要在組織程序上規(guī)范代表選拔、議題審查和會前公示制度，對有爭議的重大事項(xiàng)，還需要通過專家配議、第三方評估、利益攸關(guān)方協(xié)調(diào)等方式慎重決策，以公開公正透明原則夯實(shí)開展協(xié)商共治的基礎(chǔ)。三是要通過加強(qiáng)培訓(xùn)、考核、監(jiān)督問責(zé)機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化政策落地的實(shí)效：（1）以黨校為培訓(xùn)平臺，對社區(qū)各類人員進(jìn)行“開民智、促推廣”的常態(tài)培訓(xùn)和案例分享，以便示范工作流程和傳授案例經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大民主政治的治理基礎(chǔ)。（2）加強(qiáng)對社區(qū)政府“崗責(zé)—執(zhí)行—考評—獎懲”四大流程的監(jiān)管，建立起科學(xué)嚴(yán)格的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。只有唯此才能取信于百姓，才能有效地動員老百姓參與到共建共治共享的社區(qū)治理中來。

（二）規(guī)范社會治理協(xié)同體系和機(jī)制建設(shè)

打造共建共治共享的社區(qū)治理大格局要以利益表達(dá)、民主協(xié)商、合作共治為導(dǎo)向并建立相應(yīng)的工作與協(xié)同機(jī)制。建議：一是聚焦治理中的居民參與能力、服務(wù)供給能力、文化引領(lǐng)能力、依法辦事能力、矛盾預(yù)防化解能力、信息化應(yīng)用六大能力建設(shè)。二是完善利益表達(dá)機(jī)制和民主議事規(guī)則建設(shè)。借鑒一事一議、居民說事等經(jīng)典案例，完善居民的利益訴求表達(dá)機(jī)制和議事議程與決策程序，提升居民參與社區(qū)治理的積極性和獲得感。三要建立通暢的行政協(xié)調(diào)機(jī)制。借鑒北京社區(qū)“街道吹哨、部門報道”的治理經(jīng)驗(yàn)，成立“社區(qū)事務(wù)應(yīng)答中心”，提升城鄉(xiāng)基層社區(qū)與各級行政主管部門的協(xié)同治理效率，理順主客體權(quán)責(zé)，加強(qiáng)行政執(zhí)法能力和監(jiān)督考核力度。四是完善各種應(yīng)急安全保障機(jī)制：突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、社會風(fēng)險評估機(jī)制、緊急救濟(jì)救助機(jī)制、社會矛盾預(yù)防化解機(jī)制等建設(shè)，提高社區(qū)治理的治理能力和水平。五是探索建立法治、德治、自治的綜合施策治理體系。“構(gòu)建以市場為導(dǎo)向、企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合、集聚創(chuàng)新要素的高新技術(shù)創(chuàng)新體系，推動政府、企業(yè)、高校、科研院所等聯(lián)合建立產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟、技術(shù)研發(fā)中心、技術(shù)研究院等高新技術(shù)創(chuàng)新組織，為蘇北地區(qū)的政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供一種強(qiáng)力而有效的人才和技術(shù)支撐”。成立由新鄉(xiāng)賢、離退休人員、積極分子、小組長（樓長）等各方代表參加的民風(fēng)議事會、道德評判會、紅白理事會、禁毒禁賭會“四會”組織，制定相應(yīng)的組織章程，以傳承傳統(tǒng)鄉(xiāng)約民俗的教化職責(zé)。又如配套建設(shè)社區(qū)司法工作機(jī)制，各社區(qū)通過自行聘任、司法援助和大學(xué)生社會實(shí)踐等方式配備司法服務(wù)工作者，督促鄉(xiāng)司法所工作下沉社區(qū)，使社區(qū)治理“事前詢法”“事后調(diào)解息訟”成為工作常態(tài)，努力做到“矛盾不上交、小事不出村（社區(qū)）”。六是應(yīng)加快推進(jìn)社會治理智能化建設(shè)，如打造數(shù)據(jù)驅(qū)動、人機(jī)協(xié)同、跨界融合的網(wǎng)格化智能化治理中心或技術(shù)平臺，助推城鄉(xiāng)治理決策科學(xué)化、防控一體化、服務(wù)便捷化發(fā)展。

（三）培育各類社會組織和力量參與基層治理

政府要通過政策鼓勵、公益投資、政府購買服務(wù)等方式積極培育社會團(tuán)體、基金會和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮他們在志愿服務(wù)、文化體育、慈善救助、社區(qū)養(yǎng)老等滿足群眾不同需求方面的作用。建議：一是要制定準(zhǔn)入規(guī)則、財政支持、政府幫扶、督促監(jiān)管等方面的政策，大力培育孵化各類社會組織。二是要督促完善機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度建設(shè)，規(guī)范治理主體行為，提升治理能力和水平。三是盤活以社區(qū)黨員、社工、志愿者和各類居民為主的服務(wù)人才，通過“黨員工作室”“志愿服務(wù)在線”等形式積極參與社區(qū)治理。四是加大政府購買服務(wù)的力度，完善購買指導(dǎo)清單、規(guī)范購買規(guī)則、程序和評估反饋機(jī)制，以精準(zhǔn)化和高效化的服務(wù)贏得民心民意。五是引進(jìn)社會公益組織和企業(yè)資本按照政府主導(dǎo)、社會參與、需求導(dǎo)向、實(shí)體運(yùn)作和資源共建共享原則建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+治理、大數(shù)據(jù)+服務(wù)、生態(tài)系統(tǒng)+品牌、三社聯(lián)動+眾創(chuàng)、商業(yè)營運(yùn)+公益”的服務(wù)體系，形成社區(qū)生活、利益與發(fā)展共同體。

（四）加強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+治理”的軟、硬件建設(shè)

利用大數(shù)據(jù)、云計算和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建構(gòu)網(wǎng)格化社會治理平臺和多樣性技術(shù)服務(wù)平臺。建議：一是全面推廣網(wǎng)格化治理模式，網(wǎng)格員要強(qiáng)化定崗定責(zé)和精細(xì)化目標(biāo)考核機(jī)制，網(wǎng)格中心要優(yōu)化治理要素的協(xié)同聯(lián)動，推動各方治理觸角下沉群眾，努力做到要事全網(wǎng)聯(lián)動、瑣事一格處理。二是建設(shè)“居民政務(wù)通APP”，兼容社區(qū)調(diào)查、發(fā)布、反饋、投票四個系統(tǒng)，讓民主的訴求通過科技手段得以實(shí)現(xiàn)，最大程度保證居民的民主權(quán)利。三是全面構(gòu)建溫馨周到的“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧生活系統(tǒng)。建立集成各類便民服務(wù)主體的“24小時不下班”“58到家”“實(shí)惠APP”等智慧生活服務(wù)體系，提供行政、公共、便民、公益、資訊“五位一體”綜合型服務(wù)，用“互聯(lián)網(wǎng)+”打通服務(wù)群眾的“最后一米”。精細(xì)精準(zhǔn)化服務(wù)體系建設(shè)可以以信息流帶動政務(wù)流、資金流、技術(shù)流、人才流和物資流，建構(gòu)智慧社區(qū)、智慧農(nóng)業(yè)、電子商務(wù)和政務(wù)，優(yōu)化信息資源整合，提升民眾的積極主動性，凝聚生活（利益）共同體，使社區(qū)真正達(dá)到“有人能用、有錢買單、有地活動、有利發(fā)展”的社區(qū)善治格局。

（五）創(chuàng)新社區(qū)治理的新型黨建工作機(jī)制

建設(shè)一支“能干事會干事”的社區(qū)黨員工作隊(duì)伍；著力聚焦社區(qū)黨建“主導(dǎo)力、向心力、凝聚力和整合力”四力建設(shè)；依托社區(qū)黨群服務(wù)中心、流動黨支部、微黨建工作室等多樣性的基層黨建平臺加大黨建嵌入式組織動員平臺和工作服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新；以黨群共建方式建設(shè)社區(qū)各項(xiàng)治理的群眾性有效動員機(jī)制、活動平臺和運(yùn)行程序，增強(qiáng)基層黨建活力，為創(chuàng)新社區(qū)治理提供有效的組織和人才保障。

城鄉(xiāng)社區(qū)治理各地都做了長時間的、有益的實(shí)踐和探索，創(chuàng)新性地解決了治理中的權(quán)力制衡、權(quán)責(zé)關(guān)系、公眾參與和治理成效等一系列難題，但總體來說，治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平還不高，需要破解的難題還不少，但隨著國家政策的推進(jìn)和地方實(shí)踐的不斷創(chuàng)新，相信走進(jìn)新時代的中國社區(qū)治理將會擁有一個美好的明天。