趙海怡 田夢(mèng)琪（西北大學(xué)法學(xué)院）

伴隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，人才強(qiáng)國(guó)、人才強(qiáng)省、人才強(qiáng)市理念已經(jīng)成為推動(dòng)國(guó)家、地區(qū)甚至省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和支柱。2010年 6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了我國(guó)第一個(gè)中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，并發(fā)出通知強(qiáng)調(diào)要把人才作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一資源擺在突出位置。2017年1月，中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》中指出：人才是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一資源，深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革，加快建設(shè)人才強(qiáng)國(guó)，最大限度激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力，把各方面優(yōu)秀人才集聚到黨和國(guó)家事業(yè)中來(lái)。

2017年，全國(guó)近20個(gè)城市以吸引人才流入為目標(biāo)相繼出臺(tái)了大量引進(jìn)政策，內(nèi)容包含了人才落戶、住房補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)激勵(lì)、人才鼓勵(lì)、社保醫(yī)療、配偶就業(yè)、子女入學(xué)、人才科技成果轉(zhuǎn)化以及勞動(dòng)爭(zhēng)議等人才遷徙需要面對(duì)的各方面問(wèn)題，地方政府的“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”正式打響。值得注意的是，在頒行上述人才引進(jìn)政策的同時(shí)，各地方政府都清晰地認(rèn)識(shí)到了將“政策”落實(shí)為公開(kāi)頒行、穩(wěn)定實(shí)施的“制度”，可以給人才及用人單位帶來(lái)更為有效的激勵(lì)和保障，制度化的各類人才待遇和人才服務(wù)與非制度化的人才待遇和人才服務(wù)相比，對(duì)人才流動(dòng)決策的影響直接更穩(wěn)定，優(yōu)化人才引進(jìn)法治環(huán)境才是地方政府助力地方人才爭(zhēng)奪競(jìng)爭(zhēng)的占優(yōu)決策。然而，相較于政策，地方制度頒行更為復(fù)雜，地方的人才引進(jìn)相關(guān)制度能否在短時(shí)間內(nèi)快速提升？不同地方之間的人才引進(jìn)法治環(huán)境是否存在明顯差異？在地方人才引進(jìn)制度上有無(wú)探索創(chuàng)新性改革的空間？我們研究團(tuán)隊(duì)在陜西省教育廳專項(xiàng)科研計(jì)劃項(xiàng)目“關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境評(píng)估與優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)13JK0078）的資助下，通過(guò)對(duì)樣本制度和樣本城市的分析，完成了同一城市不同時(shí)期的人才引進(jìn)法治環(huán)境的縱向?qū)Ρ?，和同一時(shí)期在同一問(wèn)題上東西部不同城市的人才引進(jìn)法治環(huán)境的橫向?qū)Ρ?，考察地方政府人才鼓?lì)制度的變化與發(fā)展創(chuàng)新，希望為地方政府助力人才競(jìng)爭(zhēng)提供指引和幫助。

樣本城市與樣本制度的選擇

人才引進(jìn)地方法治環(huán)境是一個(gè)宏大的問(wèn)題，涉及不同類型的用人單位和不同類型人才遷徙所涉及的不同法律與制度問(wèn)題，籠統(tǒng)的以一個(gè)地方的人才引進(jìn)法治環(huán)境整體作為研究對(duì)象，容易導(dǎo)致分析面面俱到，但難以深入而流于形式。因此，我們希望選擇特定的具體制度作為分析樣本，從而實(shí)現(xiàn)針對(duì)人才和用人單位關(guān)心問(wèn)題的有針對(duì)性的具體分析，既分析相關(guān)制度的數(shù)量，更能很好地根據(jù)人才需求分析地方制度對(duì)人才需求的回應(yīng)程度，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)地方制度的考察。沿著這樣的思路，我們選擇了地方政府的人才鼓勵(lì)制度作為分析樣本。

地方政府引進(jìn)人才的主要目的是為了人才能為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，因此吸引人才的各個(gè)地方政府，不但要為人才留下配套安家落戶等保障制度，還要為人才留下后為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出進(jìn)一步貢獻(xiàn)提供有效的獎(jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)的人才鼓勵(lì)制度。什么樣的行為和成果可以獲得政府的哪些鼓勵(lì)與獎(jiǎng)勵(lì)，這些鼓勵(lì)與獎(jiǎng)勵(lì)措施能否落實(shí)為公開(kāi)明確的地方制度并積極執(zhí)行，是引進(jìn)人才和吸引人才的地方政府與用人單位共同關(guān)心的重要問(wèn)題，我們將激勵(lì)人才安家落戶后為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的各種獎(jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)制度稱作人才鼓勵(lì)制度，作為我們分析的樣本制度。我們?cè)趯?duì)西安市、成都市、重慶市、上海市等一些城市的相關(guān)制度進(jìn)行檢索查詢時(shí)發(fā)現(xiàn)以政府投入資金直接向人才撥付獎(jiǎng)金或者資助資金的方式獎(jiǎng)勵(lì)人才，是我國(guó)地方政府鼓勵(lì)人才的傳統(tǒng)方式，幾乎各個(gè)城市在不同時(shí)期都有使用，變化不大。而各個(gè)城市近年的主要改革創(chuàng)新表現(xiàn)在嘗試采用其他非獎(jiǎng)勵(lì)方式對(duì)人才進(jìn)行鼓勵(lì)。鑒于考察貨幣獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)于相關(guān)制度的縱向?qū)Ρ群蜋M向?qū)Ρ葲](méi)有太大幫助，我們的分析主要集中在各地方政府創(chuàng)新較多的其他非貨幣獎(jiǎng)勵(lì)的鼓勵(lì)措施上。

如前所述，我們希望對(duì)同一城市不同時(shí)期的特定人才引進(jìn)制度進(jìn)行縱向?qū)Ρ龋?yàn)證地方人才引進(jìn)相關(guān)制度能否在短時(shí)間內(nèi)快速提升，觀測(cè)地方相關(guān)制度的發(fā)展變化過(guò)程，同時(shí)還希望通過(guò)不同城市針對(duì)同一問(wèn)題的相關(guān)制度的橫向?qū)Ρ葋?lái)考察我國(guó)地方人才引進(jìn)制度的地區(qū)差異，并探尋創(chuàng)新性改革的空間。限于篇幅，我們難以實(shí)現(xiàn)我國(guó)各個(gè)地方的全樣本分析，因此選擇了陜西省西安市和上海市作為樣本城市展開(kāi)分析。理由如下：

第一，西安市作為全國(guó)高等級(jí)人才的重要培養(yǎng)基地，長(zhǎng)久以來(lái)一直存在“孔雀東南飛”的困境。近幾年西安市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展使西安市人民政府引進(jìn)高層次人才支撐經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步推進(jìn)的任務(wù)迫在眉睫。2017年下半年至今，西安市人民政府逐步將人才引進(jìn)戰(zhàn)略的重點(diǎn)放在了優(yōu)化人才引進(jìn)法治環(huán)境上，出臺(tái)了大量的地方制度規(guī)范對(duì)流入的人才進(jìn)行鼓勵(lì)，這就為我們更好地完成同一制度上同一地區(qū)不同時(shí)期制度的縱向比較提供了很好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

第二，西安市和上海市同為我國(guó)除北京之外的重要人才培養(yǎng)基地，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后的西部城市代表，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)前沿的東部城市代表，這兩個(gè)樣本城市也為我們實(shí)現(xiàn)同一制度的地區(qū)差異分析，特別是東西部差異分析提供了很好的條件。

西部樣本城市人才鼓勵(lì)制度的縱向發(fā)展變化

城市名稱及數(shù)據(jù)截止時(shí)間 人才獎(jiǎng)勵(lì)文件個(gè)數(shù) 其他鼓勵(lì)文件個(gè)數(shù)西安市（截至2017年年底） 36 21西安市（截至2019年4月） 51 43images/BZ_55_906_2449_2298_2544.png授予榮譽(yù)稱號(hào)、獎(jiǎng)?wù)屡c證書(shū)人才培訓(xùn)稅收優(yōu)惠試行人才分類評(píng)價(jià)制度免除外語(yǔ)考試股權(quán)與分紅獎(jiǎng)勵(lì)程序便利優(yōu)秀人才流動(dòng)居住證、人才簽證辦理獵頭資助

圍繞激勵(lì)人才為本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的人才鼓勵(lì)制度，我們?nèi)斯z索了陜西省人大、陜西省政府及其下屬相關(guān)部門、西安市人大、西安市政府及其下屬的相關(guān)部門官網(wǎng)上公布的相關(guān)制度文件，并以西安市人才引進(jìn)改革為分界線，將所查文件分為截至2017年12月之前公布的制度和截至2019年4月之前公布的制度兩個(gè)類別，查到的制度文件數(shù)量如下表所示。從查詢結(jié)果來(lái)看，陜西省西安市自2017年末開(kāi)始人才引進(jìn)制度改革以來(lái)，人才鼓勵(lì)相關(guān)制度數(shù)量有大幅度增長(zhǎng)，然而僅僅關(guān)注制度數(shù)量的變化顯然不是我們縱向?qū)Ρ鹊哪康?，為此我們?duì)制度內(nèi)容中的鼓勵(lì)措施進(jìn)行了深入的分析。

（一）截至2017年年底西安市人才鼓勵(lì)制度的發(fā)展情況分析

在陜西省和西安市相關(guān)政府機(jī)構(gòu)官網(wǎng)上公布的2017年12月之前發(fā)布且有效的制度性文件中，我們查詢到的西安市“人才獎(jiǎng)勵(lì)”文件個(gè)數(shù)為36，與“其他鼓勵(lì)”相關(guān)的文件個(gè)數(shù)為21。在對(duì)與“其他鼓勵(lì)”相關(guān)的21個(gè)文件進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，其他鼓勵(lì)方式主要包括以下方面：

1.為外國(guó)優(yōu)秀人才授予榮譽(yù)稱號(hào)，并頒發(fā)獎(jiǎng)?wù)潞妥C書(shū)。如“西安友誼獎(jiǎng)”稱號(hào)、“西安市榮譽(yù)市民”等稱號(hào)；設(shè)立西安市外國(guó)專家“友誼獎(jiǎng)”和“優(yōu)秀外國(guó)專家獎(jiǎng)”。其主要為了鼓勵(lì)和表彰在西安市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和對(duì)外交流合作等方面做出突出貢獻(xiàn)的人士。

2.人才培訓(xùn)。對(duì)優(yōu)秀人才進(jìn)行定制培訓(xùn)，并對(duì)滿足條件的人才給予往返機(jī)票補(bǔ)貼，或者對(duì)培訓(xùn)實(shí)際發(fā)生費(fèi)用按百分制比例進(jìn)行補(bǔ)貼；鼓勵(lì)人才參加國(guó)內(nèi)外知名廠商認(rèn)證或行業(yè)資質(zhì)認(rèn)證考試，并對(duì)考試費(fèi)用進(jìn)行全額補(bǔ)貼。

images/BZ_56_906_331_1283_827.png對(duì)有租房需求的人才提供租金補(bǔ)貼支持退役大學(xué)生士兵讀研深造以更加靈活的方式激發(fā)科研人員的積極創(chuàng)造性對(duì)全科醫(yī)生的培養(yǎng)與激勵(lì)

3.稅收優(yōu)惠。對(duì)于文件中規(guī)定的人才按照其應(yīng)繳且已繳的個(gè)人所得稅額，每年按市、區(qū)留成部分全額獎(jiǎng)勵(lì)給納稅人，或者對(duì)于滿足條件的人才免征個(gè)人所得稅。

4.試行人才分類評(píng)價(jià)制度改革。文件中僅將分類的人才限定為從事基礎(chǔ)和前沿技術(shù)研究、應(yīng)用研究、成果轉(zhuǎn)化等不同活動(dòng)的科研人員，強(qiáng)調(diào)建立以能力與貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)機(jī)制；強(qiáng)調(diào)對(duì)專業(yè)技術(shù)人員分類評(píng)價(jià)，文件中僅對(duì)人才類型、評(píng)價(jià)方式大致規(guī)定，但具體以何種評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)人才進(jìn)行分類評(píng)價(jià)，文中并未具體細(xì)述。

5.免除外語(yǔ)考試要求。鼓勵(lì)下基層單位從事專業(yè)技術(shù)工作的優(yōu)秀人才申報(bào)相應(yīng)職稱時(shí)，免除職稱外語(yǔ)考試要求。

6.鼓勵(lì)采取股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)與分紅激勵(lì)的形式，激發(fā)優(yōu)秀人才的積極性和創(chuàng)造性。此處需注意的是，文件中只規(guī)定采取以上方式對(duì)優(yōu)秀人才進(jìn)行激勵(lì)，但并未就股權(quán)比例、分紅方式等具體事項(xiàng)詳細(xì)規(guī)定。

7.程序便利。對(duì)文件中認(rèn)可的優(yōu)秀人才不實(shí)行試用期制度；為優(yōu)秀人才因公臨時(shí)出國(guó)（境）手續(xù)辦理快捷通道，實(shí)行“一次審批、一年內(nèi)多次有效”；對(duì)于優(yōu)秀人才可不受單位崗位和名額限制，優(yōu)先予以評(píng)定和聘用；對(duì)優(yōu)秀的科技人員可破格晉升專業(yè)技術(shù)職務(wù)。

8.鼓勵(lì)優(yōu)秀人才流動(dòng)。鼓勵(lì)人才在企業(yè)和高校、科研院所之間雙向流動(dòng)；鼓勵(lì)高等學(xué)校、科研院所和大中型企業(yè)科技人員從事兼職活動(dòng)或受聘于中小企業(yè)；支持高等學(xué)校、科研院所和大中型企業(yè)選派工程技術(shù)人員到中小企業(yè)掛職，擔(dān)任首席工程師。

9.居住證、人才簽證的相關(guān)規(guī)定。對(duì)于滿足文件要求的外籍人才，公安部門辦理對(duì)應(yīng)時(shí)限的工作類居留簽證；對(duì)“走出去”重點(diǎn)企業(yè)外派人員在辦理普通簽證、長(zhǎng)期簽證或多次往返簽證時(shí)提供便利。

10.獵頭資助。鼓勵(lì)企業(yè)從省外及境外吸引高層次人才，對(duì)高層次人才尋訪費(fèi)用資助，按照《西安高新區(qū)吸引高層次人才優(yōu)惠政策》執(zhí)行。

（二）截至2019年4月西安市人才鼓勵(lì)制度的發(fā)展情況分析

到2019年4月，陜西省和西安市經(jīng)歷了重要的人才制度改革，改革后關(guān)于與“其他鼓勵(lì)”相關(guān)的文件個(gè)數(shù)從截至2017年年底的21個(gè)文件增加至43個(gè)。從其內(nèi)容上看，主要有兩個(gè)方面的發(fā)展變化：

1.新增了不少人才鼓勵(lì)形式：

（1）對(duì)有租房需求的人才提供租金補(bǔ)貼。對(duì)于符合制度規(guī)定條件的高層次人才，提供人才公寓，給予高層次人才公寓租金補(bǔ)貼，并對(duì)補(bǔ)貼比例、補(bǔ)貼條件以及提交材料、審核機(jī)關(guān)、辦理時(shí)間都有細(xì)致的規(guī)定。

images/BZ_57_178_331_602_735.png對(duì)股權(quán)和分紅激勵(lì)以專門的制度進(jìn)行細(xì)化規(guī)定對(duì)人員流動(dòng)有更加全面細(xì)致的規(guī)定進(jìn)一步對(duì)外籍人員來(lái)陜工作、出入境的相關(guān)事宜進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定

（2）支持退役大學(xué)生士兵讀研深造；規(guī)定優(yōu)先從應(yīng)屆高校畢業(yè)生中征收義務(wù)士兵，并支持退役大學(xué)生士兵讀研深造。

（3）以更加靈活的方式激發(fā)科研人員的積極創(chuàng)造性。以簡(jiǎn)化科研項(xiàng)目申報(bào)驗(yàn)收程序、簡(jiǎn)化材料報(bào)送程序、減少監(jiān)督檢查次數(shù)等方式，賦予科研人員更大技術(shù)路線決策權(quán)；開(kāi)展賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長(zhǎng)期使用權(quán)試點(diǎn)，支持單位與成果所有權(quán)人以約定權(quán)屬比例的方式進(jìn)行分割確權(quán)，實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配制度；值得肯定的是，西安市人民政府以頒布制度的形式將此項(xiàng)工作的開(kāi)展方式、工作進(jìn)度、試點(diǎn)機(jī)構(gòu)、獎(jiǎng)勵(lì)比例以及法律責(zé)任都進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定，并且制度中將人民政府各職能部門的具體任務(wù)與職責(zé)也進(jìn)行了說(shuō)明，足以看出西安市人民政府對(duì)此項(xiàng)工作的重視程度。

（4）對(duì)全科醫(yī)生的培養(yǎng)與激勵(lì)。對(duì)符合規(guī)定的全科醫(yī)生，各地在人員招聘、職稱晉升、崗位聘用等方面，與臨床醫(yī)學(xué)、中醫(yī)碩士專業(yè)學(xué)位研究生同等對(duì)待；可直接參加中級(jí)職稱考試；外語(yǔ)成績(jī)可不作為申報(bào)條件，對(duì)論文、科研不作硬性規(guī)定。

2.對(duì)2017年之前已經(jīng)存在的鼓勵(lì)類型進(jìn)行了詳細(xì)的制度化：

（1）對(duì)股權(quán)和分紅激勵(lì)以專門的制度進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。在截至2017年年底所查詢的制度中，各大官網(wǎng)對(duì)人才有關(guān)股權(quán)與分紅方面的激勵(lì)僅是提及性的規(guī)定，并且分散地規(guī)定在各個(gè)官網(wǎng)的不同制度里，對(duì)現(xiàn)實(shí)操作的指導(dǎo)性意義不大。2017年12月，陜西省財(cái)政廳等三部門印發(fā)《陜西省國(guó)有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)實(shí)施細(xì)則》。細(xì)則中對(duì)股權(quán)與分紅激勵(lì)進(jìn)行細(xì)化，就激勵(lì)的對(duì)象、分紅的條件與比例、分紅實(shí)施的有效期以及就激勵(lì)方案的制定、審批和管理進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。西安市人民政府2019年4月29日發(fā)布《西安市落實(shí)“以事前產(chǎn)權(quán)激勵(lì)為核心的職務(wù)科技成果權(quán)屬改革”工作方案》，制度中對(duì)股權(quán)與分紅激勵(lì)也進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。

不可否認(rèn)的是，西安市不論是2018年度實(shí)行的以西北有色金屬研究院為代表性的試點(diǎn)單位的員工持股計(jì)劃與無(wú)形資產(chǎn)入股和量化分配方式，還是新頒布的制度對(duì)股權(quán)和分紅激勵(lì)的細(xì)化規(guī)定，都在很大程度上促進(jìn)了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)分配模式的調(diào)整與優(yōu)化，也在很大程度上提高了員工的工作積極性。同時(shí)，該類型制度的發(fā)布對(duì)比以前關(guān)于股權(quán)激勵(lì)的制度具有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步意義和指導(dǎo)意義，政府對(duì)于股權(quán)與分紅激勵(lì)進(jìn)行規(guī)定無(wú)疑會(huì)促使企業(yè)的發(fā)展且與引入人才的自身利益息息相關(guān)，從而達(dá)到企業(yè)的良好經(jīng)營(yíng)與人才效用最大化的共贏狀態(tài)。政府對(duì)股權(quán)與分紅激勵(lì)的詳細(xì)規(guī)定也體現(xiàn)了西安市近年來(lái)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展態(tài)勢(shì)和西安市人民政府在人才引進(jìn)方面給予人才激勵(lì)的重視。

（2）對(duì)人員流動(dòng)有更加全面細(xì)致的規(guī)定。在對(duì)西安市截至2017年年底的查詢過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)于人員在企事業(yè)單位之間的流動(dòng)持鼓勵(lì)態(tài)度，但具體哪些人才群體可以流動(dòng)，在哪些行業(yè)間流動(dòng)，以何種方式進(jìn)行，人才流動(dòng)時(shí)在原來(lái)單位享受的待遇如何保證等問(wèn)題并未有細(xì)致的規(guī)定。2017年11月9日，陜西省人民政府印發(fā)《陜西省人民政府關(guān)于激發(fā)重點(diǎn)群體活力帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民增收的實(shí)施意見(jiàn)》中指出：對(duì)于技能型人才，不僅建立技能人才工作室、技能人才職位體系、技能人才發(fā)展通道、與技能人才相關(guān)的崗位，還允許技能人才參加工程系列專業(yè)技術(shù)資格評(píng)審、允許技能人才向事業(yè)單位流動(dòng)、允許技能人才擔(dān)任職業(yè)院校教師、允許規(guī)定數(shù)量的技能人才每年參加國(guó)外進(jìn)修培訓(xùn)，并就技能人員享受的優(yōu)惠待遇類型、費(fèi)用補(bǔ)貼比例以及技能人才所處各個(gè)時(shí)期發(fā)生費(fèi)用的補(bǔ)貼主體、補(bǔ)貼比例等各方面進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。毋庸置疑，西安市作為陜西省所發(fā)布制度的積極貫徹者與落實(shí)者，在積極執(zhí)行陜西省政府相關(guān)制度的同時(shí)，根據(jù)自身的實(shí)際情況積極探索適合激勵(lì)優(yōu)秀人才有序流動(dòng)從而積極助力西安市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新方式。

（3）進(jìn)一步對(duì)外籍人員來(lái)陜工作、出入境的相關(guān)事宜進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。2018年9月10日，陜西省人民政府印發(fā)《關(guān)于積極有效利用外資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中規(guī)定：“一方面，對(duì)于滿足該文件規(guī)定條件的外籍人員可以申領(lǐng)居住證，憑借居住證可享受基本的公共服務(wù)以及生活、出行和工作的便利；另一方面，對(duì)于人才簽證的有效期進(jìn)行規(guī)定，規(guī)定簽證辦理時(shí)間、對(duì)外籍人才的配偶、子女以及探親人員的簽證有效期以及對(duì)符合免除簽證費(fèi)和急件費(fèi)的情形進(jìn)行規(guī)定?！?019年4月2日，西安市人民政府在貫徹陜西省人民政府制度性文件的同時(shí)結(jié)合西安市的實(shí)際情況制定了《西安市關(guān)于積極有效利用外資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，文件強(qiáng)調(diào)建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序規(guī)范的來(lái)華工作許可制度，實(shí)現(xiàn)工作許可、簽證與居留有機(jī)銜接；為外籍人才辦理工作證，并協(xié)助人才的配偶、子女辦理相關(guān)的居留許可手續(xù)；為人才辦理相關(guān)手續(xù)簡(jiǎn)化程序、優(yōu)先辦理并對(duì)未持簽證來(lái)西安市的人才進(jìn)行相關(guān)規(guī)定；為外籍人才提供國(guó)際化水平的國(guó)際社區(qū)、為外籍人才子女提供國(guó)際學(xué)校、以各種形式滿足人才階段性住房需求，同時(shí)規(guī)定了專門的人才需求處理機(jī)制。

相比較西安市截至2017年年底的制度查詢結(jié)果，西安市人民政府不論是在貫徹陜西省人民政府關(guān)于人才居住證、人才簽證方面的規(guī)定抑或是滿足現(xiàn)實(shí)情況的需求而對(duì)該方面進(jìn)行了如上的細(xì)致規(guī)定，這無(wú)疑是巨大的進(jìn)步，值得肯定。

此處需要加以說(shuō)明的是，以上僅是對(duì)相比于2017年年底細(xì)化的較明顯的文件進(jìn)行了分析，在新增加的22個(gè)文件中，除過(guò)以上細(xì)致分析的部分，還包括以前查詢的相關(guān)內(nèi)容，此處便不再贅述。

人才鼓勵(lì)制度東西部樣本城市的橫向比較

對(duì)高技能人才進(jìn)行表彰images/BZ_58_179_2185_413_3141.png給優(yōu)秀人才以稅收優(yōu)惠對(duì)各行各業(yè)所需的優(yōu)秀人才以及技能型人才進(jìn)行培訓(xùn)并對(duì)培訓(xùn)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼為外籍優(yōu)秀人才設(shè)立國(guó)際化社區(qū)和為優(yōu)秀人才子女設(shè)立國(guó)際化學(xué)校對(duì)科技人員建立以知識(shí)產(chǎn)權(quán)為核心的分配模式并對(duì)職務(wù)發(fā)明收益約定分配制度對(duì)外籍人才入境的簽證、居住證、綠卡以及落戶都進(jìn)行規(guī)定強(qiáng)化以股權(quán)、收益分紅的獎(jiǎng)勵(lì)方式，以協(xié)商的形式設(shè)置期限、報(bào)酬等事項(xiàng)對(duì)引進(jìn)人才的工傷、醫(yī)療、人才爭(zhēng)議等以及各種與人才工作生活相關(guān)的程序便利進(jìn)行規(guī)定根據(jù)居住證享有服務(wù)類型以及辦理程序的簡(jiǎn)化途徑

比較和學(xué)習(xí)同一問(wèn)題上本地制度與其他地方制度的差異，學(xué)習(xí)其他地方的成功經(jīng)驗(yàn)，是地方營(yíng)商法治環(huán)境提升的重要方法。西安市和上海市同為我國(guó)除北京之外的重要人才培養(yǎng)基地，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后的西部城市代表，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)前沿的東部城市代表，這兩個(gè)樣本城市也為我們實(shí)現(xiàn)同一制度的地區(qū)差異分析，特別是東西部差異分析提供了很好的條件。

在對(duì)上海市的各官網(wǎng)進(jìn)行了與西安市相同的查詢工作后，我們發(fā)現(xiàn)，在所查的68個(gè)與“人才鼓勵(lì)”相關(guān)的政府文件中，“人才獎(jiǎng)勵(lì)”有26個(gè)文件，“其他鼓勵(lì)”有42個(gè)文件。從制度內(nèi)容上看，西安市與上海市的人才引進(jìn)“其他鼓勵(lì)”方面的措施在九個(gè)方面大致相同。

然而，當(dāng)我們對(duì)制度細(xì)節(jié)進(jìn)行更深入的分析時(shí)，發(fā)現(xiàn)上海市的下述先進(jìn)做法值得西安市借鑒：

1.設(shè)立各種形式的專項(xiàng)資金。設(shè)立基金，用于資助國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀人才來(lái)滬進(jìn)行開(kāi)發(fā)、學(xué)術(shù)研究、國(guó)際技術(shù)會(huì)議等所需部分交通與生活費(fèi)用；設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助高層次以及各行各業(yè)緊缺人才，并對(duì)文件認(rèn)可的不同高層次人才規(guī)定了相應(yīng)的資助數(shù)額；項(xiàng)目扶持，對(duì)青年科技人員進(jìn)行項(xiàng)目扶持，并對(duì)青年科技人員創(chuàng)業(yè)起步提供經(jīng)費(fèi)資助；對(duì)領(lǐng)軍人才及其團(tuán)隊(duì)的資助，對(duì)領(lǐng)軍人才的培訓(xùn)、交流合作、文獻(xiàn)資料、休假、醫(yī)療、生活等各個(gè)方面進(jìn)行資助；設(shè)立軟件集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、醫(yī)學(xué)人才發(fā)展資金；閔行區(qū)為人才發(fā)展設(shè)立專項(xiàng)基金，并在區(qū)財(cái)政賬戶里單設(shè)科目，納入專項(xiàng)資金管理。

通過(guò)以上對(duì)上海市關(guān)于專項(xiàng)資金文件的查詢結(jié)果我們可以看出，上海市以專項(xiàng)資金的方式對(duì)各類人才的鼓勵(lì)都以政府文件的形式進(jìn)行規(guī)定，并且對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)的條件、方式、程序、材料提交、辦理時(shí)間、異議督查程序都有明確而具體的規(guī)定。毋庸置疑，近幾年中國(guó)在愈演愈烈的地方政府“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的大背景下，拼優(yōu)惠的人才引進(jìn)方式確實(shí)給地方政府引進(jìn)了其所需要的高層次人才。而西安市正處于經(jīng)濟(jì)的迅猛騰飛之際，對(duì)高層次的人才需要正是迫在眉睫。因此，就從為各層次人才設(shè)立專項(xiàng)資金該項(xiàng)途徑來(lái)說(shuō)，西安市應(yīng)該向上海市學(xué)習(xí)，做到針對(duì)不同的人才類型給予不同的資金支持。

2.對(duì)優(yōu)秀人才離崗創(chuàng)業(yè)進(jìn)行具體規(guī)定。西安市截至2017年年底的文件里政府對(duì)人才流動(dòng)持鼓勵(lì)態(tài)度，陜西省與西安市人民政府分別于2018年和2019年頒發(fā)文件對(duì)人員流動(dòng)進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，而且規(guī)定的越來(lái)越細(xì)致化。文章前面對(duì)西安市關(guān)于人才流動(dòng)方面的規(guī)定已經(jīng)敘述過(guò)，此處不再贅述。但在對(duì)上海市的文件進(jìn)行分析的過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，上海市除了對(duì)優(yōu)秀人才在企事業(yè)單位流動(dòng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定外，還將離崗創(chuàng)業(yè)人員從人才流動(dòng)中分離出來(lái)進(jìn)行規(guī)定，具體包括：（1）人才在離崗創(chuàng)業(yè)期間原單位不能解除其人事關(guān)系；（2）離崗創(chuàng)業(yè)人員與其他在崗人員享有同等參加職務(wù)評(píng)審和崗位晉升的權(quán)利，并規(guī)定人才返回原單位工作時(shí)的相關(guān)福利；（3）對(duì)離崗創(chuàng)業(yè)人員的工資福利、社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)年金的具體處理辦法進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定；（4）對(duì)離崗創(chuàng)業(yè)人員的成果與原單位的分配比例、人才爭(zhēng)議處理事項(xiàng)也進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。

對(duì)離崗創(chuàng)業(yè)人員相關(guān)福利的規(guī)定在某種程度上給予人才創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力，在其不用顧忌生活、工作問(wèn)題的前提下人才可以充分發(fā)揮其個(gè)人與職業(yè)優(yōu)勢(shì)大膽創(chuàng)業(yè)。西安市可以在結(jié)合自身實(shí)際情況的前提下，以上海市為參照，將離崗創(chuàng)業(yè)人員從流動(dòng)人才中分離出來(lái)，以專門的文件對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，以此促進(jìn)離崗創(chuàng)業(yè)人員的積極性與創(chuàng)造性。

地方政府人才引進(jìn)法治環(huán)境的優(yōu)化建議

如前所述，將人才引進(jìn)“政策”落實(shí)為公開(kāi)頒行、穩(wěn)定實(shí)施的“制度”，可以給人才及用人單位帶來(lái)更為有效的激勵(lì)和保障，制度化的各類人才待遇和人才服務(wù)與非制度化的人才待遇和人才服務(wù)相比，對(duì)人才流動(dòng)決策的影響直接更穩(wěn)定，優(yōu)化人才引進(jìn)法治環(huán)境才是地方政府助力地方人才爭(zhēng)奪競(jìng)爭(zhēng)的占優(yōu)決策。根據(jù)我們?cè)敿?xì)檢索西安市和上海市的人才鼓勵(lì)制度，并對(duì)制度內(nèi)容進(jìn)行縱向?qū)Ρ确治龊蜋M向?qū)Ρ确治龅难芯拷Y(jié)果，地方人才引進(jìn)法治環(huán)境是地方政府完全可以實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)快速提升的，并且樣本城市的人才鼓勵(lì)制度也在不斷地改革創(chuàng)新過(guò)程中。

最后，對(duì)于希望通過(guò)優(yōu)化人才引進(jìn)法治環(huán)境來(lái)助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政府而言，我們有兩項(xiàng)優(yōu)化路徑建議。

第一，把人才引進(jìn)法治環(huán)境優(yōu)化工作的重點(diǎn)放在制度質(zhì)量和制度細(xì)節(jié)上來(lái)，不斷根據(jù)人才和用人單位的需要，為他們提供更為明確、公開(kāi)和穩(wěn)定的制度依據(jù)，尋找更多的優(yōu)化空間。從前述西安市和上海市的人才鼓勵(lì)制度橫向?qū)Ρ戎?，我們不難發(fā)現(xiàn)，僅從人才鼓勵(lì)方式上看，西安市所使用的鼓勵(lì)方式與上海市基本相同，并無(wú)太大差異，似乎找不出進(jìn)一步優(yōu)化的空間。但當(dāng)我們的分析深入到制度細(xì)節(jié)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)上海市的相關(guān)制度在整體的框架制度之內(nèi)從細(xì)節(jié)著手，創(chuàng)設(shè)了很多更加貼合人才和用人單位需要的具體制度，并且從細(xì)節(jié)處保障了制度的良好運(yùn)行效果，從這個(gè)角度挖掘，西安市的相關(guān)制度規(guī)范就有很大的提升和優(yōu)化空間。

第二，根據(jù)人才和用人單位需求建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，定期開(kāi)展人才引進(jìn)法治環(huán)境評(píng)估，并通過(guò)橫向和縱向?qū)Ρ葘ふ也罹嗪蛦?wèn)題。法治評(píng)估是全面系統(tǒng)了解地方營(yíng)商法治環(huán)境現(xiàn)狀的科學(xué)方法，根據(jù)通過(guò)一套指標(biāo)體系分別對(duì)同一地方不同時(shí)期的人才引進(jìn)法治環(huán)境狀況和同一時(shí)期不同地方的人才引進(jìn)法治環(huán)境狀況進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的比較，更有助于地方政府直觀地了解本地工作進(jìn)展和水平，同時(shí)也有利于學(xué)習(xí)和比較其他地方，特別是在法治化水平上做得更好的地方成功經(jīng)驗(yàn)，在參照其他地方成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上力求快速準(zhǔn)確地優(yōu)化本地制度，滿足本地人才和用人單位的需求。但需要注意的是，進(jìn)行人才引進(jìn)法治環(huán)境評(píng)估的指標(biāo)體系，不能等同于從大眾視角或者學(xué)者視角評(píng)估一般法治水平，人才引進(jìn)法治環(huán)境評(píng)估一定要堅(jiān)持人才視角和用人單位視角，圍繞人才和用人單位關(guān)心的問(wèn)題展開(kāi)。