嚴 娜

(上海中醫(yī)藥大學 科技人文研究院，上海 201203)

“衛(wèi)生”一詞自古便有，大約晚清以前的“衛(wèi)生”是個動賓結(jié)構(gòu)的詞組，其含義主要是保衛(wèi)生命。近代以降的“衛(wèi)生”基本上有與健康、對抗疾病、清潔等相關(guān)的含義。本文所及“衛(wèi)生”取其近現(xiàn)代含義。①這樣的“衛(wèi)生”是一個連綿詞，如同“葡萄”，只含有一個語素，無法將其拆開解釋單個“葡”或者“萄”。“這個人講衛(wèi)生”不能解釋為這個人保衛(wèi)生命，而是這個人干凈、整潔、不亂扔垃圾等。有關(guān)“衛(wèi)生”含義的轉(zhuǎn)變，具體可見嚴娜、陳麗云:《“衛(wèi)生”與“公共衛(wèi)生”考》，《中華醫(yī)史雜志》2016年第2期。衛(wèi)生與醫(yī)學密不可分，廣義的醫(yī)學將衛(wèi)生學包括在內(nèi)，醫(yī)療的管理則屬于衛(wèi)生行政的重要內(nèi)容。②余新忠:《清代衛(wèi)生防疫機制及其近代演變》，北京:北京師范大學出版社，2016年，第5頁。醫(yī)療社會史研究，近年來已成為史學界的熱門。③相關(guān)研究成果綜述，可見李經(jīng)緯、張志斌:《中國醫(yī)學史研究》，《中華醫(yī)史雜志》1996年第3期，以及余新忠:《中國疾病、醫(yī)療史探索的過去、現(xiàn)實與可能》，《歷史研究》2003年第4期。

上海公共租界存在八十年(1863－1943)，④1844年英人最先在上海開辟租界;1863年英美租界合并后，稱為“公共租界”;1943年上海所有租界由汪偽政府收回。工部局(Shanghai Municipal Council，簡稱 SMC)作為市政機構(gòu)，⑤1854年7月11日，上海租界成立自治的行政機構(gòu)——工部局。工部局執(zhí)行部門由萬國商團、警務、火政、衛(wèi)生、工務、書信、教育、總辦、華文、財務等機構(gòu)，以及圖書館、樂隊等團體組成，還設(shè)有法院、監(jiān)獄等機構(gòu)。成為其擴張的執(zhí)行者。工部局以馬路拓寬、延長等方式，雖然在地域上實現(xiàn)了量的擴張，但都不如以“衛(wèi)生”之名在政治、經(jīng)濟和思想上實現(xiàn)的擴張。本文通過考察上海公共租界近代衛(wèi)生體系的形成，透視工部局擴張的巧妙手段。

一、“衛(wèi)生”之權(quán):公共租界衛(wèi)生機構(gòu)與法律的形成

工部局成立之前及初期，租界內(nèi)市政管理范疇的內(nèi)容由道路碼頭委員會負責。在各管理機構(gòu)未到位之前，租界的環(huán)境衛(wèi)生由道路碼頭委員會招標商行來完成。19世紀60年代中期以后，工部局董事會開始下設(shè) 3個常務委員會:財政、稅收和上訴委員會(Finance，Rate and Appeal Committee)、工務委員會(Public Works Committee)和警備委員會(Watch Committee)。工部局內(nèi)各委員會雖然處于最高層，但只屬于咨議決策機構(gòu)，不具備執(zhí)行力，真正執(zhí)行任務的是“股”、“處”等行政單位。諸如道路清潔的任務，在工部局組織機構(gòu)基本成型后，由警備委員會決策、衛(wèi)生股等部門執(zhí)行。

然而，盡管19世紀60年代以后工部局內(nèi)職責各有歸屬，但是界內(nèi)居民對市政衛(wèi)生方面的訴求對象卻只認工部局一個。實際上，此時衛(wèi)生事務的最高決策權(quán)是在警備委員會(除了董事會)手里，但是誰能想到衛(wèi)生與警備有直接的關(guān)系呢?因此，當居民們有相關(guān)訴求時，在找不到對應負責機構(gòu)的情況下，只好統(tǒng)一找工部局來處理。鑒于租界內(nèi)人口日益增多，衛(wèi)生事務與日俱增，而董事會又無力在衛(wèi)生事務上一直擔任工部局的代理人，警備委員會也覺得此類事件應該有一個專門機構(gòu)負責處理，于是“衛(wèi)生處”應運而生。

1．“衛(wèi)生處”與“衛(wèi)生官”考

根據(jù)《上海租界志》的說法，工部局衛(wèi)生處成立于1898年，《上海衛(wèi)生志》說衛(wèi)生處成立的時間是“1898年年初”，諸多提及工部局衛(wèi)生處成立的論著也均采用1898年這一說法，而再沒有更具體的日期。在筆者所見資料之內(nèi)，尚未看到具體成立日期。根據(jù)工部局檔案(U1－16－4352)，以“衛(wèi)生處(Health Department)”為抬頭發(fā)布的第一個處級文檔的發(fā)生時間為1898年8月17日。首先且不論中文對“Sanitary”和“Health”的翻譯問題，英文“Sanitary Department”早在1870年就出現(xiàn)在董事會會議錄上了。另外，關(guān)于衛(wèi)生官的名目和職責至今也無統(tǒng)一的說法，大多論著把“官(officer)”都默認為具有一定權(quán)力的管理職位。而事實上，工部局早期和衛(wèi)生有關(guān)的“官”并非一個有權(quán)力的官員，而只能算是工部局的一名雇員。

《上海通志》、《上海租界志》和《上海衛(wèi)生志》中提到工部局衛(wèi)生機構(gòu)時，曾出現(xiàn)過以下名詞:糞穢股、清潔部、醫(yī)務股、公共衛(wèi)生股、衛(wèi)生處等?！肮伞钡拿糠倍?，而“處”只有一個。由于這些資料沒有英文出處可考，因此本文僅將其作為參考。本文通過《工部局董事會會議錄》(以下簡稱《會議錄》)和上海檔案館藏租界檔案(以下簡稱《檔案》)，來考察“衛(wèi)生處”機構(gòu)名目的變化。

出現(xiàn)在《會議錄》和《檔案》中與衛(wèi)生有關(guān)的機構(gòu)原名有:Office(處)、Branch(股)、Department(處)、Board(委員會)和 Committee(委員會)。其中，“Board”較少使用，“Office”更少出現(xiàn)。①“Board”一詞的中文翻譯大多是“委員會”“董事會”的意思，而在《會議錄》中出現(xiàn)的“Board”其等級基本和“Branch”為一級，而且較少使用?！癘ffice”一詞極少出現(xiàn)在工部局機構(gòu)部門的使用中。1909年12月1日，董事會在批準來年預算和人員編制時，使用了“Health Office”一詞，與“Public Works Department(工務處)”、“Finance Department(財務處)”、“Electricity Department(電氣處)”等詞并列使用。所以，此處的“Health Office”應該是“衛(wèi)生處”的意思。這兩個詞后文不再提及。一般而言，機構(gòu)權(quán)力由小到大的等級次序是:Branch(股)→Department(處)→Committee(委員會)。然而，工部局本身對機構(gòu)的劃分就存在著模糊不清的情況，“Branch”和“Department”大小顛倒的情況時有發(fā)生(見下圖)?！癈ommittee”作為最高咨議決策機構(gòu)，其位序是不存在異議的。本文權(quán)且忽略《會議錄》中“Branch”和“Department”顛倒混用的情況，采用“Branch(股)”比“Department(處)”小一級的說法來討論“衛(wèi)生處”用名的發(fā)展。

Branch 與 Department② 上海市檔案館:《工部局董事會會議錄》第四冊，上海:上海古籍出版社，2001年，第311、343頁。

1870年10月3日的《會議錄》上，第一次出現(xiàn)了“Sanitary Department(衛(wèi)生處)”一詞，其中還有“Medical Branch(醫(yī)務股)”(見下圖)。按照中文翻譯習慣以及工部局當時存在的機構(gòu)等級劃分，這里的“Sanitary Department”無論是從名稱還是實際等級來看，都應該是“衛(wèi)生處”。此后一直到1898年這個公認的衛(wèi)生處成立的年份，《會議錄》中多次出現(xiàn)了“Sanitary Department”的用法，如:1871年2月6日，警備委員會－衛(wèi)生處;1872年7月29日，衛(wèi)生處－醫(yī)務股－性病醫(yī)院;1872年8月14日，衛(wèi)生處－公共衛(wèi)生股;①這里采用《工部局董事會會議錄》的中文翻譯“公共衛(wèi)生股”，其原文是“Nuisance Branch”?！稌h錄》中除了此處，其他情況下，“Nuisance Branch”都譯作“糞穢股”。1890年7月22日，衛(wèi)生處……

衛(wèi)生處－醫(yī)務股② 上海市檔案館:《工部局董事會會議錄》第四冊，第212頁。

那么，為什么至今筆者所見所有論著中談到工部局衛(wèi)生處成立時間，都使用了“1898年”這個說法?根據(jù)《會議錄》與《檔案》來看，其中都沒有明確提到衛(wèi)生處成立的具體時間。1869年，亨德森(Edward Henderson)被任命為工部局醫(yī)官，他對于租界衛(wèi)生的貢獻是后人有目共睹的。亨德森在工部局內(nèi)的出現(xiàn)或許是“Sanitary Department”出現(xiàn)的一個契機。1870年之前，董事會討論衛(wèi)生問題時，其歸類都是在“Nuisance Branch(糞穢股)”之下。此后“Sanitary Department”的多次出現(xiàn)，以及“Nuisance Branch”被排在“Sanitary Department”之下，也說明自1870年起，“Sanitary Department”就確實存在了。不過，就中文翻譯來說，“衛(wèi)生處”的出現(xiàn)是在1898年之后。1907年10月 20日《申報》中第一次提到工部局“衛(wèi)生處”——“英工部局衛(wèi)生處洋人”云云。

第3 任衛(wèi)生處處長朱爾登(J．H．Jordan，1921－1930年擔任衛(wèi)生處副處長，1930－1942年擔任衛(wèi)生處處長)在其所述衛(wèi)生處歷史的材料中，特別強調(diào)了自1880年開始，租界衛(wèi)生工作在“衛(wèi)生處(Sanitary Department)”的名義下，在兼職的衛(wèi)生官和一小組工作人員的努力下，不斷進步。他將租界的衛(wèi)生行政(Municipal Health Administration)之始定于1898年，也就是公認的工部局衛(wèi)生處成立的年份。因為在這一年，工部局才有了自己全職的衛(wèi)生官——斯坦利醫(yī)生(Dr．A．Stanley)。③上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處處長朱爾登博士講演材料》，檔案號:U1－16－212。

工部局衛(wèi)生處的成立，與1898年2月10日的《字林西報》上刊登的兩封讀者來信有關(guān)。讀者GEO．W．NOЁL來信說:關(guān)于糞便的運送和處理一事，業(yè)廣公司(Land Investment Company)會議通過的相關(guān)決議令他不滿，他主張應當由工部局來解決。另一讀者A．USHNY．JR．來信說:租界的清潔工作、糞穢處理等，比設(shè)想的要差;這不能歸咎于現(xiàn)行體制，問題出在現(xiàn)行的方式，這需要更嚴格的法規(guī)來修正。④Jr．A．Ushny，“Correspondence，”The North China Daily News，11 Febury，1898:D3．

董事會在得知以上來信后，將此事交警備委員會處理。警備委員會則向董事局提交了一份報告，報告建議成立一個專門的機構(gòu)，以應付馬路清掃、糞穢處理等衛(wèi)生事宜。1898年6月1日，董事會批準了斯坦利醫(yī)生在衛(wèi)生處的職位，⑤上海市檔案館:《工部局董事會會議錄》第十三冊，第581頁。然具體職位等級不明。這個職位，很有可能就是衛(wèi)生處處長。參考讀者來信時間和“衛(wèi)生處”第一個文檔日期，推測其成立日期大約在3－6月份。

衛(wèi)生處成立后，工部局檔案中出現(xiàn)“Public Health Department”和“Department of Public Health”，以后者居多，有時也有“Health Department”的用法，“Sanitary Department”逐漸絕跡，而中文名稱“衛(wèi)生處”卻一直延用至租界結(jié)束。盡管“Public Health”的中文翻譯幾乎從一入華就呈現(xiàn)為“公共衛(wèi)生”，然而“公共衛(wèi)生處”這個名稱卻從來沒有出現(xiàn)過。大約在20世紀10年代，工部局各處公文形成了統(tǒng)一的樣式，其樣式為:中間最上部是“Shanghai Municipal Council(工部局)”，左上角或右上角為工部局印章，印章下部為各處的名稱(見下圖)。也是從這時候起，“Sanitary Department”正式退出工部局的舞臺。

工部局公文樣式① 上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處關(guān)于推薦任職、工作人員辭職等人事問題的報告》，檔案號:U1－2－814。

雖然中文“衛(wèi)生處”沒有異議，20世紀20年代后工部局官方文件中出現(xiàn)的中文表述也是“衛(wèi)生處”，但是在工部局檔案中，衛(wèi)生處的英文印章是“Health Office”，而印章中的中文卻有“工部衛(wèi)生局”這一表述(見下圖)。

工部衛(wèi)生局印章② 上海圖書館內(nèi)網(wǎng)電子文檔:《上海工部衛(wèi)生局致王福堂賬房通知》，1908年5月14日。

關(guān)于“局”的用法，梁元生曾對清末上海的“局”定義為:“即政府之某種機構(gòu)或組織，如警察局、郵政局、咨議局?！雹哿涸?《體制內(nèi)的變革:清末上海的局》，《晚清上?！粋€城市的歷史記憶》，桂林:廣西師范大學出版社，2010年，第188頁?！肮げ烤帧闭恰罢撤N機構(gòu)或組織”。然而，起初工部局的“公章”只有“工部”兩字，沒有“局”(見下圖)。“工部局”的說法，暫無法考察其緣起，但根據(jù)清末的報刊資料以及工部局官方發(fā)布的文字來看，“工部局”這種說法絕不晚于19世紀70年代?！熬帧痹谶@里不含有等級的含義，也就是說，和“股”“處”“委員會”不是一個范疇，“某某局”的意思和“某某機構(gòu)”相當。因此，工部局衛(wèi)生處公章刻為“工部衛(wèi)生局”，也就是代表衛(wèi)生處為工部局的一個機構(gòu)，并不是說這是和衛(wèi)生處不同的另一個機構(gòu)。

“工部”印章④ 上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處與總辦關(guān)于建哈同菜場的申請》，檔案號:U1－2－822。

“Medical Officer－醫(yī)官”和“Health Officer－衛(wèi)生官”，這種譯法容易造成誤解?！肮佟辈灰欢ㄊ枪?，工部局的醫(yī)官肯定不是官，他只是工部局的雇員;而早期的衛(wèi)生官也不是工部局的正式官員，他和工部局甚至只有間接的雇傭關(guān)系，而且在同一時期內(nèi)，衛(wèi)生官可以不止一個。

1854年9月21日，工部局根據(jù)投標結(jié)果，接受了報價最低的一份標書，任命霍爾默里(Halmorey)為第一任醫(yī)官(Medical Officer)，年薪400元，他的職責是承辦租界內(nèi)全體巡捕的醫(yī)療護理并提供藥物。⑤上海市檔案館:《工部局董事會會議錄》第一冊，第571頁。1861年9月，工部局任命英國退伍炮兵軍士卡萊爾(Carlyle)擔任工部局衛(wèi)生稽查員，這是工部局第一個專職的衛(wèi)生管理人員，這與上述醫(yī)官的性質(zhì)有本質(zhì)區(qū)別。衛(wèi)生稽查員是個官，向警備委員會和董事會負責;醫(yī)官不是一個“官”，他僅提供醫(yī)療服務。1868年11月11日，工部局又在虹口地區(qū)專派一名醫(yī)官，以處理突發(fā)病情或事故的醫(yī)療工作，每月給予12．5兩銀子作為其護理費用。①上海市檔案館:《工部局董事會會議錄》第三冊，第654、489頁。此類醫(yī)官，與工部局是雇傭關(guān)系，沒有任何權(quán)力，只負責對指定人員的醫(yī)療工作。1869年7月，亨德森醫(yī)生被工部局任命為醫(yī)官。②上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處處長朱爾登博士講演材料》，檔案號:U1－16－212。因其表現(xiàn)積極，1871年5月2日他被工部局任命為第一任衛(wèi)生官(Health Officer)。③陳蔚琳、彭善民等人的著作中都采用《上海租界志》的說法，即1870年亨德森被工部局任命為第一任衛(wèi)生官。不過根據(jù)筆者考察，亨德森被正式任命為衛(wèi)生官的日期是1871年5月2日，資料見上海檔案館，檔案號:U1－16－4723。

1893年1月10日的董事會上，董事們討論了關(guān)于組建“衛(wèi)生委員會(Sanitary Board)”的事宜。一周后，董事會決定:這些醫(yī)生每兩周應開一次會，任何影響租界衛(wèi)生的問題都必須在衛(wèi)生委員會會議上加以討論;應做正式會議記錄，每次會議后應將會議情況向董事會報告;委員會由秘書、衛(wèi)生官、衛(wèi)生稽查員、工程師和總巡捕組成。④上海市檔案館:《工部局董事會會議錄》第十三冊，第692頁。

一些學者在其論著中認為衛(wèi)生官一開始便具有管理衛(wèi)生稽查員的權(quán)力，⑤見前述陳蔚林、彭善民等人的文章。其實不然。上述衛(wèi)生委員會中，衛(wèi)生官和衛(wèi)生稽查員并列，這可以說明兩者的平級關(guān)系。更直接的證據(jù)是，1897年3月30日，董事會談論了衛(wèi)生稽查員應屬哪一個部門的問題，大家一致認為對稽查員應該有所監(jiān)督?？偠?A．R．Burkill)認為，衛(wèi)生稽查員應受警備委員會和工務委員會管理。董事會根據(jù)總董的建議，決定發(fā)布下列董事會命令:“除非有新的命令，衛(wèi)生稽查員應受董事會總辦的直接領(lǐng)導，而總辦則一次將一切有關(guān)事務交警備和工務兩委員會。未經(jīng)董事會核準，不得向租界以外的居民發(fā)出通知。向租界境內(nèi)居民發(fā)出的通知，應按照《土地章程》規(guī)定，由董事會命令總辦進行簽署?！雹奚虾Ｊ袡n案館:《工部局董事會會議錄》第三冊，第654、489頁。

衛(wèi)生稽查員最初具有“直轄”的性質(zhì)，受董事會總辦的直接領(lǐng)導，⑦工部局董事會由總董、副董、其他董事、總辦組成，總辦可以由董事?lián)危喈斢趫?zhí)行秘書的職位。當衛(wèi)生官出現(xiàn)后，其攤派工作時，衛(wèi)生稽查員在很多時候由他調(diào)遣。而衛(wèi)生稽查員真正隸屬于衛(wèi)生官，是在斯坦利上任衛(wèi)生處處長之后。

2．衛(wèi)生處的職責

(1)衛(wèi)生管理的起步:環(huán)境衛(wèi)生與飲食衛(wèi)生

租界內(nèi)的衛(wèi)生管理始于清道。1856年，道路碼頭委員會將租界內(nèi)道路碼頭的清潔和修繕等工作外包處理。1869年1月，由衛(wèi)生稽查員雇傭苦力對公共租界的道路和弄堂每隔一天清掃一次，將堆積的垃圾予以清理，同年 8月改為每天打掃一次(星期五除外);⑧上海市檔案館:《工部局董事會會議錄》第四冊，第702、716頁。1886年，實行生活垃圾每天清除一次;⑨上海市檔案館:《工部局董事會會議錄》第八冊，第681頁。1887年10月，工部局規(guī)定，承包商若不把每日的垃圾運走，就處以5元的罰金。⑩上海市檔案館:《工部局董事會會議錄》第九冊，第612頁。根據(jù)1894年衛(wèi)生稽查員的報告，負責租界內(nèi)垃圾清掃工作的有223名苦力，由8名歐籍助理負責監(jiān)管。?上海市檔案館:《工部局董事會會議錄》第十一冊，第613頁。為了動員界內(nèi)居民一起搞好環(huán)境衛(wèi)生，1894年工部局發(fā)放有關(guān)垃圾處理的通告和張貼各種衛(wèi)生告示。當年發(fā)放通告31000份，張貼告示106份。?上海市檔案館:《工部局董事會會議錄》第十二冊，第632頁。衛(wèi)生處成立后，這種垃圾清掃和運送的雇傭、監(jiān)管方式不變。

1905年，工部局董事會通過了設(shè)置垃圾容器的強制性規(guī)定，于1906年1月1日開始實施。?上海市檔案館:《工部局董事會會議錄》第十六冊，第604頁。1924年8月，衛(wèi)生處把處理生活垃圾的工作交給工務處;從1928年1月起，衛(wèi)生處負責的全部垃圾(除了生活垃圾，還有工業(yè)垃圾、洼地臟物等天然垃圾)處理工作移交給工務處。?上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處關(guān)于某些工作轉(zhuǎn)移工務處的文件》，檔案號:U1－16－351。

截至1935年，租界內(nèi)從事食品行業(yè)的人數(shù)達到了 51，128 人，占界內(nèi)居民的 4%。?工部局華文譯述處:《上海公共租界工部局年報》第6期，1935年，第61頁。早在租界開埠之初，1845年的《上海土地章程》中，就有關(guān)于食品的明文規(guī)定:“己定界址內(nèi)開設(shè)店鋪，發(fā)售食品或酒料，或租與洋人居住，領(lǐng)事官應先發(fā)給執(zhí)照，予以監(jiān)督，方準其開設(shè)。倘有不遵，或有不規(guī)犯事，則予禁止?！雹佟?845年上海土地章程》第十七條。

英國人對租界內(nèi)食品的管理，從肉食開始。他們對肉食衛(wèi)生特別關(guān)注，這是因為肉食幾乎是他們每日的必需品;肉類較蔬果類易壞;肉類價格較貴，如果變質(zhì)，肉販易起歹心，以壞充好，繼續(xù)販賣。此外，中國人“節(jié)儉”的毛病——舍不得處理掉病畜的肉，也讓洋人感到不安。

1868年，牛瘟爆發(fā)。辰醫(yī)生(Dr．Thin)在致《字林西報》的一封信中，詳述了他到某個屠宰場看到的情況。在一頭母牛出現(xiàn)了初步癥狀時，辰醫(yī)生就要求宰了它。②Alexander Jamieson，“Report on the Health of Shanghai for the Half Year Ended 31thSeptember，1871，”Medical Reports(Shanghai:The Customs Press，1873)50－58．當?shù)厝苏J為這種病是“麻病”(一種血液病)，并且覺得該病沒什么大不了?！爸灰宄鞘裁床?，這些有病的動物馬上就被中國人屠宰吃了?！雹跠r．Thin，“Correspondence，”The North China Daily News，23 October 1868:D3．洋人對中國人食用有問題的畜肉似乎具有共識:“這些動物一旦死亡便一律被吃掉。不管它們是被撞死、老死，還是病死?！雹埽勖溃菝鞫麂咧?，舒揚、舒寧、穆秭譯:《典型的中國人:文明與陋習》，太原:書海出版社，2004年，第7頁。

針對這次牛瘟的嚴重性，警備委員會對有病的牲畜和對鮮肉的檢驗采取了強制性措施，得到了工部局董事會的批準。⑤這里值得注意的是，此時的食品衛(wèi)生管理者是警備委員會——一個似乎與“衛(wèi)生”不相關(guān)的部門。但是，租界從存在到消失，其衛(wèi)生事務的最高隸屬機構(gòu)一直是警備委員會。后期雖然由衛(wèi)生處直接管理，但作為三個常設(shè)委員會之一的警備委員會在衛(wèi)生事務上一直享有最高決定權(quán)(董事會、納稅人會議除外)。1868年7月7日，工部局設(shè)置了臨時肉類稽查員的職位，要求對供應西人食用的肉每天都做檢查，凡劣質(zhì)肉一律予以沒收并銷毀;同時，命亨德森每日調(diào)查受感染牲畜的情況，如果死亡，這些牲畜都要被開膛檢查，并記錄可能的死因。

(2)衛(wèi)生處各機構(gòu)及其主要職責

1898年衛(wèi)生處成立之前，租界內(nèi)衛(wèi)生工作不成系統(tǒng)，但是衛(wèi)生工作有幾條明顯的主線。1880－1898年間，工部局衛(wèi)生工作的主要內(nèi)容有:外僑死亡統(tǒng)計、垃圾清運、下水道管理和食品管理。1880年，工部局建立了第一個公共菜場，位于天潼路、吳淞路交界口。此后，公共菜場的設(shè)立、監(jiān)管成為衛(wèi)生處的一項重要工作。以上這些工作由垃圾清運監(jiān)管員、固定的衛(wèi)生稽查員負責，他們配有一名中國雇員，所有工作都有記錄。⑥上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處處長朱爾登博士講演材料》，檔案號:U1－16－212。

1898年，第一任衛(wèi)生處處長斯坦利一上任就著手組建一個完整的衛(wèi)生處。斯坦利對原糞穢股(Nuisance Branch)、菜場股(Market Branch)和衛(wèi)生股(Sanitary Branch)進行了重組整合，新的衛(wèi)生股成為衛(wèi)生處事務最繁忙的一個部門，主要工作有:垃圾清運，菜場、牛奶棚檢查，食品衛(wèi)生稽查和死亡登記。⑦上海檔案館U檔全宗卷《公共租界工部局年報》(四):“1899年工部局年報·衛(wèi)生處報告”。原醫(yī)務股(Medical Branch)不變。此后，斯坦利開創(chuàng)了化學實驗室(Chemical Laboratry)、病理實驗室(Pathological Laboratory)、巴斯德研究院(Pasteur Institute)和稽查機構(gòu)(Inspection service)。⑧上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處處長朱爾登博士講演材料》，檔案號:U1－16－212。1906年，公共衛(wèi)生實驗室(Public Health Laboratry)成立，下屬四個分實驗室——細菌實驗室(Bacteriological Laboratry)、分析實驗室(Analytical Laboratry)、疫苗實驗室(Vaccine Laboratry)和巴斯德實驗室(Pasture Treatment of Rabies)。⑨上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處年報(1906)》，檔案號:U1－16－4650。

1921年，斯坦利卸任時衛(wèi)生處下設(shè)衛(wèi)生股、醫(yī)務股、實驗室和稽查機構(gòu)四個實體部門。斯坦利任職時間長達23年，奠定了工部局衛(wèi)生處的行政模式。

隨著時代發(fā)展，衛(wèi)生處的架構(gòu)不斷完善，職責也不斷增加。至1943年租界交還前，衛(wèi)生處的常規(guī)組織結(jié)構(gòu)如下:⑩上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處組織機構(gòu)案卷》，檔案號:U1－16－40。委員會和副委員會(Committee ＆ Deputy Committee)，這是衛(wèi)生處的最高咨議決策機構(gòu);行政機構(gòu)(Administration)，由秘書處(Departmental Secretary)統(tǒng)領(lǐng)，下級單位是總務處(General Office)、文書與檔案辦公室(Correspondence＆Records)、人事與生死統(tǒng)計辦公室(Staff＆Vital Statics Office)，直轄維多利亞療養(yǎng)院(Victoria Nursing Home)與工部局公墓(Cemeteries)。

總務處負責衛(wèi)生處收入與預算、衛(wèi)生監(jiān)督、預防接種、審批與頒發(fā)執(zhí)照、中央洗衣房;文書與檔案辦公室負責衛(wèi)生處有關(guān)的文字資料;人事與生死統(tǒng)計辦公室負責外籍和華籍雇員人事、生死統(tǒng)計、醫(yī)生注冊和醫(yī)學圖書館。①其中文翻譯參考工部局衛(wèi)生處的中文檔案，并非筆者根據(jù)英文直譯。

在總務處、文書與檔案辦公室和人事與生死統(tǒng)計辦公室級別之下，設(shè)有五個分支:醫(yī)院股(Hospitals)、實驗室(Laboratories)、學校醫(yī)療機構(gòu)(School Medical Service)、食品股(Food)和衛(wèi)生股(Sanitation)。②《上海衛(wèi)生志》中出現(xiàn)“公共衛(wèi)生股”這一名詞，應當指的就是工部局檔案中的“衛(wèi)生股”。在工部局檔案中，英文“Public Health(公共衛(wèi)生)”只出現(xiàn)在“Public Health Department(衛(wèi)生處)”的使用中，其他機構(gòu)如“衛(wèi)生股”，英文原文不帶有“Public Health”。而“Public Health Department”或“Department of Public Health”也較少使用，一般出現(xiàn)在檔案中的是“Health Department”。

食品股與衛(wèi)生股共用衛(wèi)生稽查員，他們的主要職責是:食品店、菜場、牛場衛(wèi)生檢查;食品行業(yè)的執(zhí)照發(fā)放;③大多數(shù)食品店領(lǐng)取了執(zhí)照，每季度交納執(zhí)照費。生死統(tǒng)計與停尸房的衛(wèi)生檢查;公墓檢查。衛(wèi)生稽查員中成立捕蚊小隊，負責滅蚊知識宣傳、定期捕蚊。

1942年工部局衛(wèi)生處組織機構(gòu)表

3．衛(wèi)生相關(guān)條約、法規(guī)

租界開辟伊始，洋人便在條約中植入了衛(wèi)生相關(guān)部分。如中美《望廈條約》第17款寫道:“合眾國民人在五港口貿(mào)易，或久居，或暫住，均準其租賃民房，或租地自行建樓，并設(shè)立醫(yī)館、禮拜堂及殯葬之外……”后來的中法《黃埔條約》第22條也明文允許法國人在通商口岸設(shè)立醫(yī)院?？刹豢梢越⑨t(yī)院、醫(yī)生是否必須持有執(zhí)照才能行醫(yī)，在西醫(yī)進入中國之前、之初，這些都不是“問題”。關(guān)于中國人對醫(yī)生這個職業(yè)普遍不重視的問題，英人麥高溫(John MacGowan)來華不久之后便發(fā)現(xiàn)了:“在中國，無論男人還是女人，人人都可以不受任何限制地公開行醫(yī)?！雹埽塾ⅲ蓰湼邷刂?，朱濤、倪靜譯:《中國人生活的明與暗》，北京:時事出版社，1998年，第189頁。該書1909年首版于上海。麥高溫(?－1922)，英國倫敦會傳教士，1860年來華。

考察《上海土地章程》兩次修改的背景，其中最重要的因素之一就是人口。人口與衛(wèi)生密切相關(guān)，比照鄒依仁的人口研究，1854年《上海土地章程》修改之際，適逢租界人口第一次激增，大量華人因戰(zhàn)亂涌入租界。1854年7月，英、美、法三國領(lǐng)事正式公布了以1845年《上海土地章程》為藍本、經(jīng)三國公使修改簽字的《上海土地章程》。1854年的章程中有關(guān)衛(wèi)生的主要條目被具體化，如:對于違反“禁止堆積穢物”的人，規(guī)定“罰銀十元”。

1869年，處于人口減少階段，①1865年公共租界人口為92，884人，1866－1869年人口記錄缺失，1870年公共租界人口為76，713人，較之前一記錄少了16，171人(17．4%)。關(guān)于太平天國運動和上海的人口關(guān)系，參考陳文斌:《太平天國運動與近代上海第一次移民潮》，《學術(shù)月刊》1998年第8期。公共租界的法務進行了大調(diào)整，工部局的權(quán)力得到擴大。9月24日，北京公使團批準英美租界擅自修改的《上海土地章程》。該章程在1869年之后，無重大修改，有關(guān)衛(wèi)生的內(nèi)容不再有任何修改，而是增加了《公共衛(wèi)生附則》。②有關(guān)衛(wèi)生法案的具體內(nèi)容，可參見王立民:《上海租界的現(xiàn)代公共衛(wèi)生立法探研》，《歷史教學問題》2014年第2期。

二、“衛(wèi)生”之利:英商上海自來水公司成立始末

衛(wèi)生是可以被用來牟利的，最直接的例子便是“衛(wèi)生衫”。晚清，上海人把機器針織、一面起絨的服裝叫做“衛(wèi)生衫/衣/褲”，這種稱法逐漸蔓延全國?！稖虡I(yè)市景詞·衛(wèi)生衣褲》(1906):“衛(wèi)生衣褲軟如綿，溫暖輕身競愛穿。緊束風寒難驟入，最宜錦帳小游仙?！雹垩碛?《衛(wèi)生衫、運動衫與衛(wèi)衣》，《新民晚報》2017年4月1日，第A14版?！靶l(wèi)生”在當時是個時髦的詞，商品冠以“衛(wèi)生”便有了引領(lǐng)潮流的意味，有助銷售。

以下以英商上海自來水公司(Shanghai Water Works，以下簡稱“公司”)為例，來看工部局如何以“衛(wèi)生”牟利。

在公司供水之前，僅就筆者所見資料而言，無論是上海本地居民還是僑民，他們關(guān)于水源的言論，集中在兩點:抱怨其臟、不衛(wèi)生;希望有關(guān)部門能承擔起清潔水源的責任。公司供水后，華人居民的言論趨向于希望中國政府能仿效租界的做法，建立一個自來水公司，提供衛(wèi)生的水源。僑民的言論一開始贊譽較多，后來則較多表現(xiàn)為對水價過高的不滿，其中有一種言論非常鮮明，即:自來水供應作為一種公用事業(yè)，不應該以營利為目的。

沒有自來水之前，租界內(nèi)很多醫(yī)生強烈表示:各種病菌，如霍亂，潛伏在河水里，人們飲用這些水后就會得病;而有關(guān)機構(gòu)卻只從這些河道里取水!有醫(yī)生說:“如果投資建造水廠，事實終將證明，這筆投資和即將投入下水道建設(shè)的資金具有同樣高的價值?！雹蹵lexander Jamieson，“Report on the Health of Shanghai for the Half Year Ended 31thMarch，1874，”Medical Reports(Shanghai:The Customs Press，1874)33－44．終于，自來水的供應被加快提上了工部局的議程。

就在建造馬上要進行之前，關(guān)于公司到底是“公營”還是“私營”，工部局的表現(xiàn)出乎意料。一般以為，工部局會包攬一切——從建造到經(jīng)營，因為自來水供應屬于公用事業(yè)。但事實上，工部局始終不愿意介入公司的實際運作當中。程愷禮在其書中稱贊工部局的這種做法為“真正的智慧”。⑤Kerrie L．MacPherson，A Wilderness of Marshes:The Origins of Public Health in Shanghai，1843－1893(New York:Oxford Un．Press，1987)90．1880年6月29日的《字林西報》上，刊登了主編弗雷德里克(Frederick)關(guān)于建造的評論:“回顧近來年(工部局)在市政事務方面做得最好的地方，以及他們處理租界事務不專業(yè)的方式，或許把自來水公司交由一個對此事務抱有興趣的個人來辦，是一個明智的選擇?！雹轋rederick，“Editorial，”The North China Daily News，29 June 1880:D2．

1880年5月底，工部局一共收到了4份計劃，其中3份計劃希望由工部局來辦理，1份計劃認為該由私人辦理(該計劃由哈特設(shè)計)。方案之間預算的差距很大，從250，000兩到500，000兩銀子不等。⑦Kerrie L．MacPherson，A Wilderness of Marshes:The Origins of Public Health in Shanghai，1843－1893(New York:Oxford Un．Press，1987)96－97．6月16日，上海租界納稅人特別會議上通過了哈特的方案，即確定公司為私營企業(yè)。哈特的方案由“上海自來水股份有限公司”籌備委員會提交。11月2日，公司正式成立，按照《英國公司法1862～1880》注冊，辦事處設(shè)在英國，董事會設(shè)在倫敦，建設(shè)歷時兩年，共耗資12萬英鎊。⑧黃曉明、張觀復主編:《上海公用事業(yè)志》，上海:上海社會科學院出版社，2000年，第154頁。

工部局將自來水事業(yè)交予私人經(jīng)營，可謂是“公用事業(yè)私營化”。自來水業(yè)務在公共租界內(nèi)還是一項新事務，在其效益與風險未定的情況下，工部局這個本身權(quán)責不明的“類政府”機構(gòu)，將這個棘手的問題轉(zhuǎn)由私人處理，不失為一個明智的選擇。筆者贊同程愷禮將工部局與公司的關(guān)系特質(zhì)之一描述為“公用事業(yè)私營化”(彭善民在其研究中將該公司列入“民營”范疇)，但事實上，工部局參股公司，并在其發(fā)展中所占的股份比例越來越高。1916年9月13日的《會議錄》記載，董事們認為可以提高工部局在公司中所占股份。最后，會議批準添置股份。他們還認為，要購買足夠的股份，以使工部局在處理公司事務中有更大的發(fā)言權(quán)。①上海市檔案館:《工部局董事會會議錄》第二十冊，第677頁。

公司建成后，雖然早期有各種謠言，如“水中有穢物”，但其潔凈的水質(zhì)以及方便的取用方式，越來越受到人們歡迎，華界居民紛紛表達出想要使用自來水的愿望。公司趁機想將水管鋪進華界，這個動向馬上引起了有識之士的關(guān)注。時任兩江總督的張人駿，為了阻止租界借自來水管道鋪設(shè)而進行擴張，親自為閘北自來水公司的建設(shè)上書相關(guān)各部，直陳國人自辦水廠的重要性:“竊照上海北埠籌設(shè)自來水公司，以保主權(quán)而利民食一片……若不設(shè)法自辦，無論已裝之水管難以撤回，更恐愈推愈廣，水管接到之區(qū)，即啟外人干涉之漸?！雹谥袊谝粴v史檔案館:《清末上海閘北地區(qū)興辦自來水公司史料》，《歷史檔案》1999年第1期。

由此可見，自來水廠的設(shè)置問題是關(guān)乎主權(quán)的大事，而工部局早已看出其中厲害，并企圖借此擴張。幸而在張人駿等人的努力下，制止了工部局及公司的野心。

三、“衛(wèi)生”之善:醫(yī)院經(jīng)營及衛(wèi)生教育

醫(yī)院一直是衛(wèi)生系統(tǒng)中最重要的組成部分之一。由于租界行政的特殊性，當時租界內(nèi)“公辦”醫(yī)院要比私營的少得多。根據(jù)筆者整理的租界醫(yī)院資料，公共租界先后存在過72家醫(yī)院，其中14家為工部局局屬醫(yī)院，其他均為社會經(jīng)營。

工部局檔案中的醫(yī)院分類，一共分三類:公立(Public，實指工部局局屬醫(yī)院);私人(Private，私人醫(yī)院);特殊(Special，社會團體建造的醫(yī)院)。工部局為鼓勵非局屬醫(yī)院向中外貧困病人提供免費床位，自1870年起每年向這些醫(yī)院提供固定資助。除了直接資助，工部局還減免房捐。有需要的醫(yī)院除了填寫申請書以外，還要附上一份說明，其中有申請減免的原因、具體收支情況。一般情況下，具有慈善性質(zhì)、免費施醫(yī)給藥的醫(yī)院都能得到工部局全免或部分免除房捐的許可。值得一提的是，1943年汪偽政府接收租界后，此種減免申請被保留，申請書也沿用工部局的樣式，只不過抬頭由原來的“Shanghai Municipal Council Application for Grant in Aid or Remission of Taxes”改為“上海特別市第×區(qū)公署”，其余一模一樣。③上海市檔案館:《工部局董事會會議錄》第二十三冊，第675頁。

以下以三家最具代表性的醫(yī)院為例，簡述局屬醫(yī)院的組建及經(jīng)營情況。

公告中，西王集團與阿里健康雙方將進行全產(chǎn)品、全渠道、全鏈路的新零售合作，包括但不限于阿里健康所屬的阿里健康大藥房、天貓旗艦店等。

仁濟醫(yī)院:1844年，英國倫敦布道會傳教士雒魏林在上海縣城大東門外創(chuàng)設(shè)診所，即后來的仁濟醫(yī)院(Chinese Hospital)，是上海首家西式醫(yī)院。1880年，倫敦會與工部局簽訂合同，將醫(yī)院行政交給工部局管理，期限25年。仁濟醫(yī)院是第一家受到工部局資助的醫(yī)院，1870－1938年間，工部局的捐款總計達403，924兩。④王爾敏:《上海仁濟醫(yī)院史略》，桂林:廣西師范大學出版社，2011年，第40頁。在公共租界內(nèi)開設(shè)的西式醫(yī)院，即使沒有傳教的成分，也大多帶有慈善的性質(zhì)。由于這些醫(yī)院的慈善支出，往往造成入不敷出的局面。因此，一些醫(yī)院向工部局申請撥款。工部局財務處在核實了醫(yī)院的收支之后，由董事會決定是否撥款及具體撥款金額。

性病醫(yī)院:租界內(nèi)第一個?？漆t(yī)院是性病醫(yī)院(Lock Hospital)，它同時也是工部局建立的第一個醫(yī)院。1872年6月10日，工部局董事會上提出了要建立一個性病醫(yī)院的提議。亨德森醫(yī)生認為，在上海此類醫(yī)院最好只有一家，該院應置于兩租界共同管理之下，由兩租界均攤其經(jīng)費。兩周后，法租界公董局來信表達了不愿合作的意思;5個月后又表達了在某些方面愿意合作的意思。⑤上海市檔案館:《工部局董事會會議錄》第五冊，第558～588頁。此后，在性病醫(yī)院的建造問題上，公董局多次出爾反爾，工期一拖再拖。經(jīng)過多次商討，性病醫(yī)院于1876年建成并投入使用，由工部局單獨經(jīng)營。

公濟醫(yī)院:1864年，天主教江南教區(qū)在法租界的科爾貝爾路(今新永安路)開設(shè)公濟醫(yī)院(General Hospital)。除教會資助外，公濟醫(yī)院的主要資金來源還有法租界公董局、公共租界工部局和社會捐款。1875年10月，工部局董事會提出，希望醫(yī)院理事會能將醫(yī)院交給工部局管理。12月，法租界公董局表示他們愿意接受改組方案。改組后，工部局占2/3股份，公董局占1/3。①上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處關(guān)于公濟醫(yī)院沿革及發(fā)展的文件》，檔案號:U1－16－795。

工部局接管公濟醫(yī)院，這不僅是一個歸屬權(quán)的問題，更重要的是，這意味著作為租界市政管理機構(gòu)的工部局開始正式向民眾提供醫(yī)療服務，承擔起促進公民健康的責任。雖然在1876年，工部局就創(chuàng)辦了性病醫(yī)院，但是該醫(yī)院的創(chuàng)辦目的是為了防治性傳染病，只服務特殊人群，它的創(chuàng)辦并不代表工部局有意承擔起全租界居民的醫(yī)療責任。因此，1877年公濟醫(yī)院作為工部局局屬醫(yī)院向大眾提供綜合性醫(yī)療服務，這才表明租界的醫(yī)療開始向體制化方向發(fā)展。

公共租界內(nèi)的衛(wèi)生教育，主要分成學校衛(wèi)生教育和社會衛(wèi)生教育兩個部分，而這兩部分，幾乎都和華界的衛(wèi)生教育有交叉。民國政府成立后，更是得到了上海衛(wèi)生局的合作。

學校衛(wèi)生教育。公共租界內(nèi)的學校主要由工部局設(shè)立，截至1931年底，工部局共設(shè)學校31所。②根據(jù)《上海公共租界工部局年報(西歷一九三一年)》中內(nèi)容統(tǒng)計。20世紀初，這些學校使用的教科書中就有關(guān)于衛(wèi)生的科目。最晚到20世紀20代末，工部局對其所設(shè)學校均派衛(wèi)生稽查員進行定期衛(wèi)生檢查，大部分學校內(nèi)設(shè)有診室，有醫(yī)生常駐或者在各學校間巡值。這些醫(yī)生不定期對學生和教師進行衛(wèi)生教育。③上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處有關(guān)學校衛(wèi)生檢查費用分擔問題與總辦處、教育處來往函》，檔案號:U1－4－128。1932年，工部局邀請美國醫(yī)院診所聯(lián)合會E．R．威爾遜醫(yī)生，對工部局學校的學生作“普通衛(wèi)生”的巡回演講，凸顯衛(wèi)生教育的重要性。④上海檔案館:《上海公共租界工部局總辦處關(guān)于美國醫(yī)院診所聯(lián)合會E．R．威爾遜醫(yī)生擬對工部局學校學生作“普通衛(wèi)生”的演講事》，檔案號:U1－3－4310。

社會衛(wèi)生教育。這部分教育的主力軍是工部局衛(wèi)生處的衛(wèi)生稽查員。各種衛(wèi)生知識宣傳、衛(wèi)生技能教授都由各衛(wèi)生分處的衛(wèi)生稽查員負責。比如，1936年上海蚊蠅猖獗，衛(wèi)生稽查員成立了捕蚊小隊。在捕蚊之余，還張貼各種滅蚊宣傳畫，宣傳蚊蠅的危害性，教授一般民眾捕蚊技巧。1909年起，上海醫(yī)學研究所、中國衛(wèi)生會等民間團體競相舉辦衛(wèi)生演述，進行公共衛(wèi)生、個人衛(wèi)生和防病常識的啟蒙教育。1916年，中華基督教青年會、中國博醫(yī)會、中華醫(yī)學會的宣教部門合組為中華衛(wèi)生教育聯(lián)合會，以各種方法宣傳衛(wèi)生，預防傳染病。如，1909年2月10日，上海城廂內(nèi)外總工程局衛(wèi)生處印發(fā)《慎防鼠疫》傳單，稱:“衛(wèi)生之術(shù)，總宜先事預防，其預防之法莫如家置一捕鼠機，并蓄一貓，以期殄滅”。⑤上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處關(guān)于中國公立醫(yī)院和該處合作防治鼠疫的途徑、章程、布告和傳單及各類人事雜務等文書》，檔案號:U1－2－1339。

四、結(jié) 論

上海公共租界近代衛(wèi)生體系的形成，主要經(jīng)歷了以下四個階段:

第一階段(1843－1861):“混沌期”。在租界開辟的前十幾個年頭里，衛(wèi)生事務一直沒有一個特定的官員進行管理。街道清掃、管道排污疏通等事宜，由納稅人會議或者后來的工部局承包給商人，再由警察巡視監(jiān)督。在醫(yī)療方面，除了工部局內(nèi)職員可以享受特聘醫(yī)官的服務之外，工部局并不照顧界內(nèi)所有居民的醫(yī)療。租界內(nèi)只有一所西式醫(yī)院，即由英國倫敦會創(chuàng)辦的仁濟醫(yī)院，提供西醫(yī)服務，同時負有種痘一類的衛(wèi)生預防工作。1861年，工部局任命第一任衛(wèi)生稽查員，租界始有專管衛(wèi)生事務的職位。

第二階段(1861－1898):初成。這個階段，公共租界的衛(wèi)生管理出現(xiàn)了從人到機構(gòu)的質(zhì)變。1876年，工部局創(chuàng)辦性病醫(yī)院，成為租界衛(wèi)生模式成長的一個突破口。1877年工部局接管公濟醫(yī)院，意味著作為市政機構(gòu)的工部局正式向民眾提供醫(yī)療服務，醫(yī)療體制在租界內(nèi)初成。1898年工部局衛(wèi)生處的成立，標志著此后界內(nèi)衛(wèi)生事務有了統(tǒng)一的歸口。

第三階段(1898－1920年代):發(fā)展。衛(wèi)生處成立后，其基本工作是市容清潔、生死統(tǒng)計、工部局局屬醫(yī)院管理、防疫與衛(wèi)生教育宣傳。最大的兩項增辦工作是建立公共衛(wèi)生實驗室和制定各種相關(guān)條例章程、頒發(fā)執(zhí)照。除性病醫(yī)院、公濟醫(yī)院和戰(zhàn)時臨時醫(yī)院之外，工部局局屬醫(yī)院基本都在這個時期創(chuàng)辦。諸如《上海公共租界工部局衛(wèi)生處開業(yè)醫(yī)師、牙醫(yī)及獸醫(yī)注冊條例》、《醫(yī)院各部門收費章程》等強制性規(guī)范制度，也是在這一時期大量出臺。同時，社會團體的力量也積極發(fā)展，各種醫(yī)學團體不斷涌現(xiàn)，社團/個人辦醫(yī)數(shù)量達11家。

第四階段(1920年代－1943):鞏固。衛(wèi)生處在打好基礎(chǔ)之后，開始細化工作，多方面促進衛(wèi)生進步。主要內(nèi)容有加強工部局局內(nèi)人員和學校學生的衛(wèi)生教育，以多種形式在社區(qū)進行衛(wèi)生宣傳;提高衛(wèi)生稽查員素質(zhì)，建立稽查員考試制度;增加與華界的衛(wèi)生事務互動等。社會辦醫(yī)在這一時期也達到了高潮，多達60余家，各種醫(yī)學相關(guān)協(xié)會相繼出現(xiàn)。

以“衛(wèi)生”之名，無論是對政權(quán)還是個人或者其他實體，都是一個再好不過的名頭。清末民初，華人精英就已意識到，租界當局以華人“污穢”作為擴張租界的借口，“用心險惡，即不但最初以此作為借口，目下至遠后，亦當仍用衛(wèi)生為詞，使華官無從置辦，借以要求工部局在該處有完全管轄之權(quán)也”。①相關(guān)研究可見徐公肅、丘瑾璋:《上海公共租界史稿》，第79～83、465～497頁。以“衛(wèi)生”之名的擴張，是無形而強有力的?！靶l(wèi)生和社會間的關(guān)系，不必然要透過國家的公共衛(wèi)生措施，在看似最個人的選擇中也蘊藏著最社會性的想象和人我關(guān)系?！雹诶紫轺?《衛(wèi)生為何不是保衛(wèi)生命?民國時期另類的衛(wèi)生、自我與疾病》，《臺灣社會研究季刊》2004年總第54期。衛(wèi)生在個人與政權(quán)之間的作用，對個人來說，它意味著個人對政府保護其健康權(quán)的責求，比如要求政府給其醫(yī)療保障;對政權(quán)來說，它是推行各種政策、措施的強有力的理由，比如接種疫苗、強制隔離(傳染病患者)。

作為一個科學的、時髦的概念，還有什么比“衛(wèi)生”更能在政治、經(jīng)濟和思想上進行溫和地擴張呢?在工部局完成了以“衛(wèi)生”之名的擴張之后，上海公共租界的近代衛(wèi)生體系基本完成。