■ 胡 魁

本文所謂儲(chǔ)量管理職能就是現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》第十三條的規(guī)定：“國(guó)務(wù)院礦產(chǎn)儲(chǔ)量審批機(jī)構(gòu)或者省、自治區(qū)、直轄市礦產(chǎn)儲(chǔ)量審批機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)供礦山建設(shè)設(shè)計(jì)使用的勘探報(bào)告，并在規(guī)定的期限內(nèi)批復(fù)報(bào)送單位?？碧綀?bào)告未經(jīng)批準(zhǔn)，不得作為礦山建設(shè)設(shè)計(jì)的依據(jù)?！边@項(xiàng)規(guī)定是儲(chǔ)委設(shè)立的初心、履職的法律根據(jù)。因?yàn)?987年至1994年全國(guó)儲(chǔ)委的實(shí)體辦事機(jī)構(gòu)組建為國(guó)家礦產(chǎn)儲(chǔ)量管理局，所以?xún)?chǔ)量管理職能也被稱(chēng)為礦產(chǎn)儲(chǔ)量管理，但是礦產(chǎn)儲(chǔ)量管理的邊界不夠清晰，不同的人不同的場(chǎng)合有不同的解讀，因此本文采用儲(chǔ)量管理職能界定討論問(wèn)題的范疇。1998年機(jī)構(gòu)改革儲(chǔ)委機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)，儲(chǔ)量管理職能并入原國(guó)土資源部，2018年機(jī)構(gòu)改革組建自然資源部，重構(gòu)中儲(chǔ)量管理職能進(jìn)入自然資源部，是自然資源管理中礦產(chǎn)資源管理中不可或缺的部分。自從原國(guó)土資源部成立至今21年來(lái)，對(duì)如何履行儲(chǔ)量管理職能一直爭(zhēng)論不休，現(xiàn)在到了報(bào)送中央決策的關(guān)鍵時(shí)期，筆者從作為60多年礦產(chǎn)地質(zhì)勘探工作經(jīng)歷者和長(zhǎng)期從事儲(chǔ)量管理工作的實(shí)踐者視角出發(fā)，探討新時(shí)期儲(chǔ)量管理職能改革發(fā)展取向，供有關(guān)方面參考，不當(dāng)之處敬請(qǐng)批評(píng)指正。

1 45年儲(chǔ)委機(jī)構(gòu)履行職能簡(jiǎn)史

1953年10月8日，中共中央政治局決定成立儲(chǔ)委機(jī)構(gòu)，其批文是：“在國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下成立全國(guó)礦產(chǎn)埋藏量鑒定委員會(huì)，以便由這個(gè)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)各種礦物原料的儲(chǔ)量，掌握全國(guó)礦產(chǎn)資源的平衡工作。其具體的組織工作，由國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)辦理”。1954年5月建成，定名為全國(guó)儲(chǔ)量委員會(huì)，簡(jiǎn)稱(chēng)全國(guó)儲(chǔ)委，各省級(jí)儲(chǔ)委相繼建立。儲(chǔ)委組建之后審批了一批重要礦產(chǎn)基地的勘探報(bào)告，在實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃急需礦產(chǎn)資源支撐的形勢(shì)下，打破西方國(guó)家對(duì)我國(guó)的孤立和封鎖，支撐了一批重要礦山企業(yè)迅速并順利地建成[1]。儲(chǔ)委由中央政治局決定組建，可見(jiàn)其當(dāng)時(shí)的關(guān)鍵地位和受重視程度，批文賦予的職能是儲(chǔ)量管理職能的初心。

儲(chǔ)委45年的發(fā)展，歷程并不平坦。按照原全國(guó)儲(chǔ)委副主任、地質(zhì)經(jīng)濟(jì)學(xué)科創(chuàng)始人張文駒的歸納，儲(chǔ)量管理職能受到三次沖擊、兩度振興，當(dāng)前還處在適應(yīng)新形勢(shì)的改革進(jìn)程中。第一次沖擊是1958－1960年的“大躍進(jìn)”浮夸風(fēng)，沖擊的是儲(chǔ)委的規(guī)范體系，后果是礦產(chǎn)地質(zhì)勘探工作質(zhì)量滑坡。1961年在黨的“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針指引下，通過(guò)全面復(fù)核審查補(bǔ)課，回歸到全國(guó)儲(chǔ)委規(guī)定的統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。重新核實(shí)了我國(guó)礦產(chǎn)儲(chǔ)量家底，在梳理礦產(chǎn)地質(zhì)勘探工作中存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出規(guī)范性改進(jìn)地質(zhì)勘探工作意見(jiàn)，形成了以毛澤東哲學(xué)思想指導(dǎo)勘探工作和高度重視質(zhì)量的風(fēng)氣，實(shí)現(xiàn)第一次振興。

第二次沖擊是“文革”十年動(dòng)亂期間，各級(jí)儲(chǔ)委機(jī)構(gòu)被沖垮，儲(chǔ)量審批各行其是，由于儲(chǔ)量不實(shí)給國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成重大損失。在撥亂反正中有些?。▍^(qū)、市）陸續(xù)恢復(fù)了省級(jí)儲(chǔ)委，1983年10月21日，國(guó)務(wù)院決定恢復(fù)全國(guó)儲(chǔ)委?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于恢復(fù)全國(guó)礦產(chǎn)儲(chǔ)量委員會(huì)的通知》明確指出：“為了提高地質(zhì)勘探工作質(zhì)量，加強(qiáng)礦產(chǎn)儲(chǔ)量的管理，搞好礦山地質(zhì)勘探報(bào)告的統(tǒng)一審批工作，使國(guó)家礦山建設(shè)有可靠的地質(zhì)資料作依據(jù)，并制定統(tǒng)一的礦產(chǎn)地質(zhì)勘探規(guī)范、規(guī)定等”。對(duì)儲(chǔ)量管理職能進(jìn)一步明確。 1986年3月19日頒布的《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了礦產(chǎn)儲(chǔ)量審批機(jī)構(gòu)職能，確立了儲(chǔ)委的法律地位。1987年8月7日，國(guó)務(wù)院決定整合儲(chǔ)委辦事機(jī)構(gòu)組建國(guó)家礦產(chǎn)儲(chǔ)量管理局，核定事業(yè)編制60人。1988年2月，國(guó)務(wù)院決定將國(guó)家礦產(chǎn)儲(chǔ)量管理局由事業(yè)編制升格為行政編制，作為部委歸口管理的國(guó)家局，是國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)礦產(chǎn)儲(chǔ)量管理的國(guó)家局，是全國(guó)儲(chǔ)委的實(shí)體辦事機(jī)構(gòu)。從1983年10月21日到1996年3月22日全國(guó)礦產(chǎn)儲(chǔ)量委員會(huì)更名為全國(guó)礦產(chǎn)資源委員會(huì)為止，這十二年半是儲(chǔ)委工作的鼎盛時(shí)期，是儲(chǔ)量管理職能的第二次振興。

張文駒副主任所說(shuō)的第三次沖擊是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換帶來(lái)的沖擊比前兩次沖擊更猛烈更持久，需要我們通過(guò)自身改革去適應(yīng)新體制。因此我們?cè)趦?chǔ)委發(fā)展的鼎盛時(shí)期就積極開(kāi)展了改革探索。

(1)進(jìn)行理論探索，逐步形成“一二三五”改革總體構(gòu)想。1995年經(jīng)全國(guó)儲(chǔ)委第十一次全委會(huì)審議，確立為九十年代礦產(chǎn)儲(chǔ)量管理改革的基本思路?！耙欢濉备母锟傮w構(gòu)想即建立一個(gè)體制——有中國(guó)特色適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的礦產(chǎn)儲(chǔ)量管理新體制；實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變——由技術(shù)監(jiān)督職能向以技術(shù)監(jiān)督為基礎(chǔ)、以經(jīng)濟(jì)監(jiān)督為目標(biāo)轉(zhuǎn)變，從重視儲(chǔ)量依據(jù)向資源保護(hù)與儲(chǔ)量依據(jù)并重轉(zhuǎn)變；掌握三個(gè)維護(hù)原則——維護(hù)儲(chǔ)量探明者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，更要維護(hù)國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益；完成五項(xiàng)任務(wù)——涉及資產(chǎn)化管理、資源保護(hù)、管理模式、法規(guī)體系、科技進(jìn)步等。其中，三個(gè)維護(hù)是構(gòu)想的核心。

(2)調(diào)整規(guī)范要求，改革儲(chǔ)量審批標(biāo)準(zhǔn)。在已經(jīng)形成的中國(guó)特色規(guī)范規(guī)定基礎(chǔ)上放權(quán)給市場(chǎng)。

(3)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)礦產(chǎn)儲(chǔ)量管理體制[2]。維護(hù)礦產(chǎn)儲(chǔ)量全國(guó)統(tǒng)一審批制度，制止煤炭分散審批。

(4)固體礦產(chǎn)勘探規(guī)范與國(guó)際接軌。引進(jìn)《聯(lián)合國(guó)國(guó)際儲(chǔ)量/資源分類(lèi)框架》，贊同其框架性原則，提出改革我國(guó)的儲(chǔ)量分類(lèi)系統(tǒng)三項(xiàng)原則：第一，既要向國(guó)際分類(lèi)靠攏以便于交流對(duì)比，又要保持自己的特色，適合本國(guó)國(guó)情，適應(yīng)新時(shí)期生產(chǎn)力發(fā)展水平；第二，既要解決國(guó)際對(duì)比問(wèn)題，又要解決歷史對(duì)比問(wèn)題；第三，尊重歷史，照顧現(xiàn)狀，可改可不改的不輕易改[3]。

(5)積極推進(jìn)地質(zhì)統(tǒng)計(jì)學(xué)應(yīng)用和礦產(chǎn)儲(chǔ)量國(guó)有資產(chǎn)化管理。與國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)聯(lián)合制定礦床工業(yè)指標(biāo)管理暫行辦法[4]。

(6)提出礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理框架[5]。

2 45年儲(chǔ)委履職的經(jīng)驗(yàn)與啟示

(1)儲(chǔ)委履職的本質(zhì)是對(duì)礦產(chǎn)地質(zhì)勘探工作的質(zhì)量監(jiān)督，履行職能的抓手主要是審報(bào)告、編規(guī)范，審的是礦產(chǎn)地質(zhì)勘探報(bào)告，編的是礦產(chǎn)地質(zhì)勘探規(guī)范，所以與礦產(chǎn)地質(zhì)勘探關(guān)系極其密切。對(duì)礦產(chǎn)地質(zhì)勘探工作及其報(bào)告承載的礦產(chǎn)儲(chǔ)量的數(shù)量、質(zhì)量、空間分布與結(jié)構(gòu)，起到審計(jì)、監(jiān)督、仲裁、公證作用。像高考引導(dǎo)著高中教育的走向一樣，引導(dǎo)著礦產(chǎn)地質(zhì)勘探工作的發(fā)展方向。每當(dāng)儲(chǔ)委職能放松，地質(zhì)勘探質(zhì)量就會(huì)滑坡，對(duì)下游使用其成果的各項(xiàng)工作造成損害。

(2)履行儲(chǔ)委職能的機(jī)構(gòu)需要盡心盡責(zé)，堅(jiān)守為國(guó)家把好礦產(chǎn)儲(chǔ)量關(guān)的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。其中工作人員應(yīng)當(dāng)?shù)虏偶鎮(zhèn)?，秉持?jiān)定正確的政治方向，公正無(wú)私，忠于職守，具有礦產(chǎn)地質(zhì)勘探實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，能夠辯證地執(zhí)行規(guī)范，把握?qǐng)?bào)告的關(guān)鍵問(wèn)題，具有原則性與靈活性高度契合的管理素養(yǎng)和工作作風(fēng)。

(3)評(píng)審報(bào)告的機(jī)制類(lèi)似技術(shù)法庭，報(bào)告提交單位及其上級(jí)主管部門(mén)是辯方，下游用戶（如設(shè)計(jì)院）及聘請(qǐng)的專(zhuān)家相當(dāng)于公訴方（控方）和陪審員，儲(chǔ)委專(zhuān)職人員充當(dāng)技術(shù)法官，通過(guò)控辨雙方的深入辯論擬定評(píng)審意見(jiàn)書(shū)，按重要程度呈報(bào)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。各方都得事先做好充分準(zhǔn)備，決策程序?qū)嵭忻裰骷兄疲苊饬藗€(gè)人獨(dú)斷專(zhuān)行。

(4)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。地質(zhì)勘探規(guī)范是經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，集體智慧的結(jié)晶，執(zhí)行規(guī)范強(qiáng)調(diào)原則性與靈活性的對(duì)立統(tǒng)一[6]。受建國(guó)初期國(guó)際環(huán)境的制約，我國(guó)師從蘇聯(lián)，儲(chǔ)量分類(lèi)實(shí)行ABC體系，在大規(guī)模的地質(zhì)勘探實(shí)踐中，不斷總結(jié)自己的經(jīng)驗(yàn)，與時(shí)俱進(jìn)地修訂規(guī)范，創(chuàng)立了相對(duì)完整的中國(guó)規(guī)范體系。

(5)中國(guó)規(guī)范體系立足于地質(zhì)勘探階段，以滿足礦山建設(shè)必需的地質(zhì)資料為目標(biāo)。礦山設(shè)計(jì)建設(shè)進(jìn)入生產(chǎn)勘探階段（開(kāi)發(fā)勘探階段），由工業(yè)主管部門(mén)另行制定一套規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。這與我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源管理部門(mén)和礦業(yè)生產(chǎn)部門(mén)有明確的社會(huì)分工密切相關(guān)。從學(xué)科劃分考量，前者的核心學(xué)科是礦床學(xué)和礦產(chǎn)地質(zhì)勘探學(xué)，側(cè)重于探明礦床地質(zhì)特征；后者的核心學(xué)科是采礦工程學(xué)和選礦工程學(xué)，側(cè)重于合理開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源。而西方對(duì)這兩大階段劃分不清，把地質(zhì)勘探從屬于礦山開(kāi)采。按照馬克思主義原理，分工細(xì)致是社會(huì)進(jìn)步表現(xiàn)，我國(guó)制度優(yōu)于西方。

(6)儲(chǔ)委職能機(jī)構(gòu)分全國(guó)和省兩級(jí)，為業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。全國(guó)儲(chǔ)委統(tǒng)一制定規(guī)定規(guī)范，掌握政策與工作要領(lǐng)，審批報(bào)告的工作重點(diǎn)在省級(jí)，全國(guó)儲(chǔ)委從示范和解難的角度，只審批少量重要報(bào)告。兩級(jí)審批結(jié)果具有同等法律效力。兩級(jí)機(jī)構(gòu)的委員會(huì)由涉礦部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)組成，為掌握大政方針的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具體事務(wù)由實(shí)體辦事機(jī)構(gòu)處理，層級(jí)間關(guān)系協(xié)調(diào)一致。

(7)儲(chǔ)量管理職能經(jīng)歷的跌宕起伏總是與國(guó)家大形勢(shì)同步變化，所以謀劃儲(chǔ)量管理職能的發(fā)展改革，一定要符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，要講政治。只有認(rèn)清大勢(shì)，才能管好本行。

3 國(guó)土資源部20年儲(chǔ)量管理職能面臨的礦產(chǎn)地質(zhì)勘探形勢(shì)

1998年國(guó)土資源部成立以后，全國(guó)儲(chǔ)委及煤炭部、冶金部等涉礦工業(yè)部門(mén)撤銷(xiāo)，實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)資源的全國(guó)統(tǒng)一管理，儲(chǔ)量管理職能落在國(guó)土資源部門(mén)。由于公務(wù)員編制縮減，土地管理任務(wù)繁重，礦政管理精力偏向“礦業(yè)權(quán)”方面，儲(chǔ)量管理職能部分轉(zhuǎn)移到事業(yè)單位支撐。這二十年又是經(jīng)濟(jì)體制大轉(zhuǎn)換，礦業(yè)形勢(shì)急劇變化的時(shí)期，儲(chǔ)量管理職能的改革與發(fā)展處在風(fēng)口浪尖，進(jìn)行了艱苦曲折的探索。

頭四年全球礦業(yè)形勢(shì)低迷，我國(guó)礦產(chǎn)地質(zhì)勘探投入嚴(yán)重萎縮，礦產(chǎn)地質(zhì)勘探項(xiàng)目驟減，人才外流。從2003年形勢(shì)陡然逆轉(zhuǎn)向好開(kāi)始，我國(guó)礦產(chǎn)地質(zhì)勘探經(jīng)歷了十年黃金時(shí)期。這十年我國(guó)工業(yè)化步伐加快，礦產(chǎn)品需求旺盛，多方資金涌入探礦權(quán)市場(chǎng)淘金，各方投資目的已經(jīng)不限于采礦，有的就是進(jìn)行資本炒作。礦產(chǎn)勘探項(xiàng)目劇增，非國(guó)有地質(zhì)勘探公司大量涌現(xiàn)，國(guó)有地勘單位忙著給各種投資主體打工，技術(shù)儲(chǔ)備不足，野外基礎(chǔ)工作薄弱，質(zhì)量?jī)?nèi)部把控制度松弛，報(bào)告質(zhì)量下降。在礦產(chǎn)地質(zhì)勘探市場(chǎng)異?；钴S的形勢(shì)下，審批勘探報(bào)告的職能未能迎勢(shì)強(qiáng)化，有的探礦權(quán)人繞過(guò)審批程序在“礦業(yè)權(quán)”市場(chǎng)自由交易，礦產(chǎn)儲(chǔ)量不實(shí)信息增加，有的甚至故意造假詐騙。

2013年，礦業(yè)形勢(shì)陡然進(jìn)入下行周期，礦產(chǎn)勘探項(xiàng)目銳減，社會(huì)資金紛紛撤出。2011年12月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)〔2011〕57號(hào)文轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部、發(fā)展改革委、科技部、財(cái)政部《找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)綱要（2011—2020年）》，提出3年實(shí)現(xiàn)地質(zhì)找礦重大進(jìn)展，5年實(shí)現(xiàn)找礦重大突破，8到10年重塑礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)格局的階段目標(biāo)。創(chuàng)新管理模式[7]，以整裝勘查帶動(dòng)社會(huì)資金投入，第一第二階段任務(wù)已經(jīng)完成，第三階段以“三深”戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)，國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)地質(zhì)勘探投入頹勢(shì)尚未扭轉(zhuǎn)。

這一期間大力推行礦產(chǎn)資源有償處置，2006年成立中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)，管理先后成立的近百家評(píng)估機(jī)構(gòu)，開(kāi)展探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款評(píng)估。價(jià)款的本意是國(guó)家投資探明礦產(chǎn)資源的價(jià)值回報(bào)，執(zhí)行中價(jià)款含義擴(kuò)大化為礦產(chǎn)資源（儲(chǔ)量）價(jià)值。探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源價(jià)值評(píng)定是儲(chǔ)委有過(guò)探討而尚未解決的問(wèn)題[8]，所以?xún)?chǔ)委審批報(bào)告只到儲(chǔ)量的實(shí)物賬戶，進(jìn)一步的價(jià)值賬戶評(píng)定理論與操作方法都不成熟。評(píng)估師協(xié)會(huì)為了使價(jià)值評(píng)估結(jié)果不至于過(guò)于離譜，除制定評(píng)估準(zhǔn)則統(tǒng)一方法選擇、參數(shù)確定的套路之外，還設(shè)置了三條防線：一是經(jīng)過(guò)行政部門(mén)審核，須符合其單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；二是盡量作為招拍掛的底價(jià)，由市場(chǎng)認(rèn)可交易價(jià)格；三是凡有探明儲(chǔ)量的項(xiàng)目，實(shí)物賬戶必須依據(jù)儲(chǔ)量管理職能機(jī)構(gòu)評(píng)定的數(shù)據(jù)，評(píng)估師不得自行改變。實(shí)踐證明采用評(píng)估制進(jìn)行價(jià)值評(píng)估是適時(shí)的選擇，而儲(chǔ)量實(shí)物賬戶依托評(píng)審制確定對(duì)價(jià)值評(píng)估起到關(guān)鍵控制作用，同時(shí)也加重了儲(chǔ)量評(píng)審在探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓市場(chǎng)中保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的責(zé)任[9]。

2017年9月22日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2017〕46號(hào))正式取消了地質(zhì)勘查資質(zhì)審批。從決定發(fā)布之日起，各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)不再受理地質(zhì)勘查資質(zhì)新設(shè)、延續(xù)、變更、補(bǔ)證等申請(qǐng)和開(kāi)展審批工作，也不得以轉(zhuǎn)交下屬事業(yè)單位、協(xié)會(huì)繼續(xù)審批等方式搞變相審批。原國(guó)土資源部在加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的公告中指出：將實(shí)行地質(zhì)勘查信息公示公開(kāi)，加大對(duì)地質(zhì)勘查單位的監(jiān)督檢查力度，建立地質(zhì)勘查單位異常名錄和黑名單制度，制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推進(jìn)行業(yè)誠(chéng)信自律體系建設(shè)，引導(dǎo)地質(zhì)勘查行業(yè)有序健康發(fā)展。

4 國(guó)土資源部20年儲(chǔ)量管理職能改革發(fā)展探索

4.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置

全國(guó)和省級(jí)儲(chǔ)量管理職能領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)在原國(guó)土資源部和各?。▍^(qū)、市）國(guó)土資源廳，實(shí)體辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)落在礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量司和礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量處（司、處都還有別的職責(zé)，儲(chǔ)量管理職能只是其中一部分）。公務(wù)員編制驟減，許多事務(wù)都依靠支撐單位辦理。對(duì)部?jī)?chǔ)量司相關(guān)工作的支撐主要有兩個(gè)事業(yè)單位，部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審中心（編制15人）和在油氣戰(zhàn)略研究中心后者負(fù)責(zé)具體支撐的處室為儲(chǔ)量研究室（編制9人）和油氣儲(chǔ)量評(píng)審辦公室（編制13人）；省級(jí)大部分是獨(dú)立設(shè)置或合并設(shè)置的評(píng)審中心，少數(shù)是評(píng)審公司。由于送審報(bào)告過(guò)多，支撐單位無(wú)法全部承擔(dān)，就經(jīng)常性大量聘請(qǐng)外部專(zhuān)家和工作人員、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，同時(shí)向送審單位收取評(píng)審費(fèi)。2001年原國(guó)土資源部授予中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)儲(chǔ)量評(píng)審中心儲(chǔ)量評(píng)審資格，開(kāi)啟了社團(tuán)評(píng)審儲(chǔ)量報(bào)告先河，之后逐步向各省（區(qū)、市）延伸，成為第二評(píng)審中心，商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)氣氛濃厚。2012年國(guó)家審計(jì)署著手糾正評(píng)審收費(fèi)行為，當(dāng)年部評(píng)審中心由自收自支改為財(cái)政撥款，2017年中礦聯(lián)評(píng)審中心停止收費(fèi)同時(shí)停止評(píng)審業(yè)務(wù)。1998機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是：“建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府行政管理體制。”政企分開(kāi)、精兵簡(jiǎn)政。所以?xún)?chǔ)量管理職能機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，取決于政府對(duì)礦產(chǎn)儲(chǔ)量審批是不是該管和管到什么程度。

4.2 礦產(chǎn)儲(chǔ)量報(bào)告審批

礦產(chǎn)儲(chǔ)量報(bào)告審批是儲(chǔ)量管理職能中最重要、工作量最大的日常工作。20年來(lái)這方面的改革探索主要是評(píng)審機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及其與政府部門(mén)的關(guān)系，大致有3種主要觀點(diǎn)：其一，評(píng)審機(jī)構(gòu)是承擔(dān)政府行政職能的事業(yè)單位。這是管控最嚴(yán)格的一種事業(yè)單位，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于事業(yè)單位分類(lèi)的意見(jiàn)》規(guī)定，認(rèn)定行政職能的主要依據(jù)是國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定。依據(jù)礦產(chǎn)資源法和國(guó)土資源部三定方案，管理礦產(chǎn)儲(chǔ)量是政府職能，其內(nèi)設(shè)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量司的職能中明確有“擬訂礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理辦法、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程；管理礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審、登記、統(tǒng)計(jì)；實(shí)施礦山儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理”條文。政府部門(mén)與評(píng)審機(jī)構(gòu)的關(guān)系就是授權(quán)關(guān)系。其二，評(píng)審機(jī)構(gòu)是公益一類(lèi)行政輔助類(lèi)事業(yè)單位，是為行政機(jī)關(guān)行使職能提供支撐保障的事業(yè)單位，政府部門(mén)與評(píng)審機(jī)構(gòu)的關(guān)系就是委托關(guān)系。其三，評(píng)審機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，即按照一定的業(yè)務(wù)規(guī)則或程序?yàn)槲腥颂峁┲薪榉?wù)，并收取相應(yīng)費(fèi)用的組織，政府部門(mén)與評(píng)審機(jī)構(gòu)的關(guān)系就是社會(huì)管理與監(jiān)督關(guān)系。

起初礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理司的主流觀點(diǎn)是第三種，即主張像“礦業(yè)權(quán)”價(jià)值評(píng)估一樣實(shí)行儲(chǔ)量評(píng)審市場(chǎng)化，并在中礦聯(lián)、浙江省、遼寧省進(jìn)行多家評(píng)審試點(diǎn)。后來(lái)發(fā)現(xiàn)這種評(píng)審管轄權(quán)放開(kāi)的做法，可能被動(dòng)機(jī)不純的送審者鉆空子，反倒增加了政府部門(mén)監(jiān)督的難度和責(zé)任。1999年7月15日，按照政事分開(kāi)原則，國(guó)土資源部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家教委、中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)聯(lián)合頒布《礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審認(rèn)定辦法》將儲(chǔ)量審批制度改為評(píng)審認(rèn)定制度，規(guī)定由儲(chǔ)量評(píng)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)儲(chǔ)量報(bào)告進(jìn)行技術(shù)性審查，行政主管部門(mén)進(jìn)行合規(guī)性審查，評(píng)審認(rèn)定結(jié)果一致性提供各種用戶使用。這基本符合第二種觀點(diǎn)，也是現(xiàn)在大部分?。▍^(qū)、市）的現(xiàn)狀。

但是，第三種觀點(diǎn)仍然有不小的推動(dòng)力，導(dǎo)致國(guó)務(wù)院在2002年行政審批制度改革中，取消了礦產(chǎn)儲(chǔ)量評(píng)審認(rèn)定、儲(chǔ)量評(píng)估師資格認(rèn)定、評(píng)審機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定、工業(yè)指標(biāo)認(rèn)定等4項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，2003年原國(guó)土資源部單方面（未與205號(hào)文聯(lián)合發(fā)文部門(mén)協(xié)商）將評(píng)審認(rèn)定改為評(píng)審備案。

主張儲(chǔ)量評(píng)審市場(chǎng)化、中介化、職業(yè)化，向評(píng)估制發(fā)展的主要?jiǎng)右蚴牵好鎸?duì)多元主體、復(fù)雜送審動(dòng)機(jī)的利益角逐，評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)太大，連帶政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，不如推向市場(chǎng)，讓中介機(jī)構(gòu)根據(jù)用戶的不同需求（礦山建設(shè)、礦業(yè)權(quán)交易、融資、訴訟、政府統(tǒng)計(jì)等）提供不同的評(píng)估結(jié)論。另一種驅(qū)動(dòng)力是與國(guó)際接軌，主張以西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家“合資格人”“勝任人”簽署取代中國(guó)的儲(chǔ)量評(píng)審制度，或模仿加拿大的“43-101規(guī)則”，或推動(dòng)我國(guó)加入澳大利亞發(fā)起的CRIRSCO。第三種觀點(diǎn)雖然沒(méi)有付諸實(shí)施，但對(duì)第二種觀點(diǎn)的實(shí)施還是有不少影響。例如評(píng)審機(jī)構(gòu)法律定位模糊，組織建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障制度不健全，評(píng)審備案工作不規(guī)范，審核程序?qū)蛹?jí)過(guò)多，區(qū)別不同送審目的進(jìn)行評(píng)審的意見(jiàn)已經(jīng)實(shí)施，不但增加了評(píng)審工作量，而且可能架空國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)儲(chǔ)量家底的動(dòng)態(tài)掌控。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，標(biāo)志著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。在新形勢(shì)背景下，原國(guó)土資源部重新思考礦產(chǎn)儲(chǔ)量評(píng)審定位，認(rèn)為礦產(chǎn)儲(chǔ)量是國(guó)有資產(chǎn)，礦產(chǎn)儲(chǔ)量評(píng)審是儲(chǔ)量登記統(tǒng)計(jì)的依據(jù)，是制定礦產(chǎn)資源發(fā)展戰(zhàn)略、維護(hù)國(guó)家資源權(quán)益、維護(hù)市場(chǎng)公平正義、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵性基礎(chǔ)工作，是政府該管并應(yīng)管好的事項(xiàng)，有的同志甚至認(rèn)為是礦政管理的核心職能。礦產(chǎn)儲(chǔ)量評(píng)審是學(xué)科性、專(zhuān)業(yè)性、實(shí)踐性、規(guī)范性很強(qiáng)的技術(shù)支撐工作，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新管理方式，建實(shí)建強(qiáng)，需要適應(yīng)國(guó)情，不能盲目市場(chǎng)化[10]。

4.3 礦產(chǎn)勘探規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制定

礦產(chǎn)勘探規(guī)范是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，勘探工作的指南，儲(chǔ)量評(píng)審的標(biāo)準(zhǔn)。制定全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范是我國(guó)特色。隨著改革開(kāi)放的深化，中國(guó)規(guī)范與國(guó)際接軌的問(wèn)題備受重視，首當(dāng)其沖的是固體礦產(chǎn)儲(chǔ)量分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。100多年前，由于鉆探技術(shù)的進(jìn)步，取代坑探成為地質(zhì)勘探的主要手段，與以坑探為主的開(kāi)采方式分開(kāi)，地質(zhì)勘探儲(chǔ)量分類(lèi)也逐步與采礦計(jì)劃分類(lèi)分開(kāi)，后來(lái)發(fā)展成兩大體系，西方以美國(guó)為首的筆者稱(chēng)之為“三P體系”，東方以蘇聯(lián)為首的筆者稱(chēng)之為“ABC體系”，二者的基本原理相同，都是按照經(jīng)濟(jì)可開(kāi)發(fā)性和地質(zhì)可靠程度分類(lèi)分級(jí)，但百年來(lái)的各自發(fā)展，在等級(jí)劃分單元、級(jí)差條件、關(guān)注焦點(diǎn)、應(yīng)用限制等方面又有許多不同，這里面有許多歷史的、社會(huì)的、文化的原因。我國(guó)屬于ABC體系，而發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家大都屬于三P體系，起初有人主張我國(guó)也改用三P體系，但是體系的演變會(huì)造成與地勘體制、機(jī)制、經(jīng)驗(yàn)的脫節(jié)。1955年由德國(guó)發(fā)起、歐洲經(jīng)社理事會(huì)推薦的聯(lián)合國(guó)分類(lèi)體系受到我國(guó)的重視與認(rèn)同，在1997年《聯(lián)合國(guó)國(guó)際儲(chǔ)量/資源分類(lèi)框架》的基礎(chǔ)上，制定了1999年《固體礦產(chǎn)資源/儲(chǔ)量分類(lèi)》（GB/T 17766—1999）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),并據(jù)此修訂規(guī)范，形成2002年固體礦產(chǎn)規(guī)范系列，確立了我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。1997聯(lián)合國(guó)分類(lèi)體系是框架性的，旨在創(chuàng)立一種保留各國(guó)分類(lèi)特色又互通互懂互認(rèn)的框架。筆者欽佩項(xiàng)目組長(zhǎng)德國(guó)教授迪特瑪·凱爾特先生熟知西方東方的淵博知識(shí)和平等包容東方、西方的品格，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)際接軌的正確路徑[11-13]。

1999分類(lèi)和2002年規(guī)范系列，強(qiáng)化了與國(guó)際接軌理念，卻也存在明顯瑕疵，主要是G軸（地質(zhì)可靠性）錯(cuò)位和對(duì)我國(guó)特色保留不夠[14]，在此后的儲(chǔ)量套改中暴露出不少問(wèn)題，又由于資源量轉(zhuǎn)換儲(chǔ)量渠道受阻，大幅度貶低了我國(guó)地質(zhì)儲(chǔ)量[15]，反倒不能及時(shí)提供出國(guó)際對(duì)比數(shù)據(jù)。從2002年起，筆者多次建議對(duì)1999分類(lèi)進(jìn)行修訂[16-20]。

2007年10月，原國(guó)土資源部設(shè)立“《固體礦產(chǎn)資源/儲(chǔ)量分類(lèi)》（GB/T 17766—1999）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的修訂”項(xiàng)目（2006 5421-T-334），儲(chǔ)量司委托李裕偉領(lǐng)銜承擔(dān)，于2009年8月提交《固體礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量分類(lèi)》（征求意見(jiàn)稿）。該稿沒(méi)有解決1999分類(lèi)中G軸（地質(zhì)可靠性）含義不清、層次混淆這個(gè)主要問(wèn)題，又造成E軸經(jīng)濟(jì)性分類(lèi)的混亂[21]，研究成果未被標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)采信。

2008年10 月科技部設(shè)立《固體礦產(chǎn)勘查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修訂與完善》項(xiàng)目（200811099），委托國(guó)土資源部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審中心進(jìn)行研究。2009年10月24日徐金芳代表評(píng)審中心，在中國(guó)地質(zhì)學(xué)會(huì)2009年學(xué)術(shù)年會(huì)固體礦產(chǎn)勘查規(guī)范研討會(huì)分會(huì)場(chǎng)作了《固體礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量分類(lèi)》（討論稿）報(bào)告，該報(bào)告討論稿比200811099項(xiàng)目有顯著進(jìn)步，但在保留ABC體系特色方面不夠明朗。受活躍學(xué)術(shù)氛圍的鼓舞，筆者對(duì)徐金芳討論稿進(jìn)行改進(jìn)，提出內(nèi)方外圓的技術(shù)路線。內(nèi)方：在1992年分類(lèi)的基礎(chǔ)上修訂，側(cè)重解決國(guó)內(nèi)近年來(lái)遇到的儲(chǔ)量分類(lèi)的新問(wèn)題；外圓：完全采納1997年版聯(lián)合國(guó)三維分類(lèi)框架，與國(guó)際接軌。二者結(jié)合，完成對(duì)現(xiàn)行1999分類(lèi)的修訂[22]。無(wú)論評(píng)審中心的科研項(xiàng)目還是筆者的內(nèi)方外圓建議，都沒(méi)有促成1999分類(lèi)的修訂。

2004年以后，聯(lián)合國(guó)分類(lèi)框架項(xiàng)目組人員更替，改為資源分類(lèi)專(zhuān)家組，對(duì)UNFC1997進(jìn)行了顛覆性改變，先后推出聯(lián)合國(guó)UNFC2008、UNFC2009版本，偏向于西方資本關(guān)注，弱化了地質(zhì)勘探儲(chǔ)量分類(lèi)，追求包括垃圾在內(nèi)的廣義資源分類(lèi)，使我國(guó)儲(chǔ)量分類(lèi)不宜再跟進(jìn)。本來(lái)UNFC1997是我國(guó)1999分類(lèi)的源頭，我國(guó)1999分類(lèi)與UNFC2009對(duì)接卻頗費(fèi)周折，直到2018年9月28日才簽訂了對(duì)接文件，實(shí)用案例還在商談之中。

2006年澳大利亞發(fā)起礦產(chǎn)儲(chǔ)量國(guó)際報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)(CRIRSCO),以其JORC規(guī)范為藍(lán)本發(fā)布披露報(bào)告模板。由于澳大利亞人皮特、朱洋洋多年的宣傳鼓動(dòng)，在我國(guó)以收費(fèi)短期培訓(xùn)的方式發(fā)展了200多名“勝任人”，近年來(lái)影響逐步擴(kuò)大，尤其是勝任人能夠?qū)υ假Y料真實(shí)性完全負(fù)責(zé)和CRIRSCO能夠打通國(guó)際融資渠道的功效最能吸引眼球。但筆者經(jīng)初步考察，這兩項(xiàng)功效都言過(guò)其實(shí)。CRIRSCO不像別的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)只求對(duì)接，而是要求加入。加入的條件有三個(gè)：一是必須實(shí)行他們的勝任人制度；二是必須實(shí)行他們的標(biāo)準(zhǔn)；三是必須由非政府組織管理。面對(duì)這樣嚴(yán)苛的條件，我國(guó)宜進(jìn)一步與他們溝通加深了解，而不宜加入[23]。

2015年設(shè)立了《國(guó)家礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)項(xiàng)目》，為國(guó)土資源部重點(diǎn)項(xiàng)目，由儲(chǔ)量評(píng)審中心擔(dān)綱，設(shè)置10個(gè)子項(xiàng)目69個(gè)課題，計(jì)劃用三年時(shí)間，在梳理分析現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，建設(shè)既能體現(xiàn)中國(guó)特色、適合國(guó)情，又便于與國(guó)際對(duì)接的礦產(chǎn)儲(chǔ)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。筆者為專(zhuān)家組成員。三年多來(lái)項(xiàng)目取得許多成果，但由于固體礦產(chǎn)儲(chǔ)量分類(lèi)和勘探總則等重大課題仍未形成統(tǒng)一意見(jiàn)，影響26個(gè)規(guī)范不能定案，是亟待破解的難題。

2016年11月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會(huì)議審議通過(guò)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》，明確探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源列入登記范疇。2016年11月9日，筆者提出修訂1999分類(lèi)的新方案（見(jiàn)表1）。該方案簡(jiǎn)明扼要，將1999分類(lèi)的16種，歸并簡(jiǎn)化為8種；堅(jiān)持繼承發(fā)展的改革思路，基本保持了1999分類(lèi)的架構(gòu)和三維編碼格式，不搞顛覆性的大折騰；解決了1999分類(lèi)G軸（地質(zhì)可靠程度）含義不清、層次混淆問(wèn)題；擺脫了資源量—基礎(chǔ)儲(chǔ)量—儲(chǔ)量間紛繁轉(zhuǎn)化程序的困擾，提高了可操作性，糾正了大幅度貶低中國(guó)儲(chǔ)量的問(wèn)題；與液體、氣體礦產(chǎn)的分類(lèi)術(shù)語(yǔ)比較協(xié)調(diào)，更方便與國(guó)際上各種分類(lèi)進(jìn)行對(duì)比；更重要的是，明確了自然資源確權(quán)登記的對(duì)象，為政府掌控資源家底、貫徹節(jié)約集約利用礦產(chǎn)資源方針提供了技術(shù)支撐[24]。

4.4 其他儲(chǔ)量管理職能的發(fā)展

2004年1月9日，國(guó)土資源部2004年第23號(hào)令，發(fā)布《礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計(jì)管理辦法》，在1995年暫行辦法基礎(chǔ)上強(qiáng)化了儲(chǔ)量登記統(tǒng)計(jì)職能。

表1 固體礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量1999分類(lèi)新修訂方案表

2006年4月28日，以國(guó)土資發(fā)〔2006〕87號(hào)文，印發(fā)《關(guān)于全面開(kāi)展礦山儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理的通知》，加強(qiáng)了儲(chǔ)量合理利用的全程監(jiān)管。

2015年9月，原國(guó)土資源部以國(guó)土資規(guī)〔2015〕6號(hào)文，印發(fā)《礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示辦法（試行）》，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，2017年全面推開(kāi)，代替礦山儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)年檢，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

承擔(dān)了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)管理，開(kāi)展了壓覆礦產(chǎn)儲(chǔ)量審批工作。

5 自然資源部?jī)?chǔ)量管理職能發(fā)展改革路徑建議

2018年3月13日，第十三屆全國(guó)人大決定組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。職能、編制擴(kuò)充幅度很大，包含其中的儲(chǔ)量管理職能改革發(fā)展如何取向。筆者試從地質(zhì)哲學(xué)角度[25]，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，梳理有關(guān)理論問(wèn)題，提出一些操作性建議。

5.1 分析矛盾的特殊性和主要矛盾方面，確立儲(chǔ)量在礦產(chǎn)資源管理中的核心地位

自然資源部管理的7種自然資源有共性也各有特性。礦產(chǎn)資源有一種特性筆者稱(chēng)之為勘探顯現(xiàn)性，礦產(chǎn)資源的一般概念就是地質(zhì)作用生成的有用物質(zhì)，它是客觀存在的，但是只有經(jīng)過(guò)地質(zhì)勘探轉(zhuǎn)化為礦產(chǎn)儲(chǔ)量的部分才能被人類(lèi)利用。礦產(chǎn)儲(chǔ)量就是探明的礦產(chǎn)資源，是其空間分布、數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)的表達(dá)，記載礦產(chǎn)儲(chǔ)量的薄籍過(guò)去是礦產(chǎn)儲(chǔ)量平衡表，現(xiàn)在是礦產(chǎn)儲(chǔ)量數(shù)據(jù)庫(kù)。自然資源部履行兩統(tǒng)一職責(zé)，進(jìn)一步進(jìn)行確權(quán)登記、資產(chǎn)核算、建立有償使用制度、統(tǒng)一空間規(guī)劃、保護(hù)資源、建立監(jiān)督評(píng)價(jià)制度等等工作的對(duì)象，都不是抽象的礦產(chǎn)資源，而是具體的礦產(chǎn)儲(chǔ)量。

礦產(chǎn)地質(zhì)勘探是礦產(chǎn)儲(chǔ)量產(chǎn)生的必須環(huán)節(jié)，所以必須采取鼓勵(lì)地質(zhì)勘探政策，否則礦產(chǎn)儲(chǔ)量就成為無(wú)源之水。礦產(chǎn)地質(zhì)勘探是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性工作，比其他自然資源調(diào)查費(fèi)時(shí)、費(fèi)力、費(fèi)錢(qián)、費(fèi)腦，科技含量高。礦產(chǎn)地質(zhì)勘探主要實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，其提交的礦產(chǎn)儲(chǔ)量要進(jìn)入自然資源國(guó)庫(kù)，成為國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)家必須代表所有者把好入口關(guān)，就像各種倉(cāng)庫(kù)的入庫(kù)驗(yàn)收一樣。

5.2 按照“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”原則，堅(jiān)定儲(chǔ)量評(píng)審屬于政府管理職能的定位

2014年5月26日，習(xí)近平在中共中央政治局第十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，正確發(fā)揮市場(chǎng)作用和政府作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。他說(shuō)：“二者是有機(jī)統(tǒng)一的，不是相互否定的，不能把二者割裂開(kāi)來(lái)、對(duì)立起來(lái)，既不能用市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好發(fā)揮政府作用取代甚至否定使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用?！绷?xí)近平強(qiáng)調(diào)，“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。更好發(fā)揮政府作用，就要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，健全宏觀調(diào)控體系，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)公平正義和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)共同富裕。各級(jí)政府一定要嚴(yán)格依法行政，切實(shí)履行職責(zé)，該管的事一定要管好、管到位，該放的權(quán)一定要放足、放到位，堅(jiān)決克服政府職能錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象。”

礦產(chǎn)地質(zhì)勘探工作的改革取向是市場(chǎng)化，讓地質(zhì)勘探市場(chǎng)對(duì)資源（指地勘人力、物力、智力、體制機(jī)制）配置起決定性作用，地質(zhì)勘探主體是運(yùn)動(dòng)員角色，而儲(chǔ)量評(píng)審是裁判員角色，是事后監(jiān)督程序。儲(chǔ)量評(píng)審不對(duì)探礦權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行直接干預(yù)，完全符合“加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)公平正義和社會(huì)穩(wěn)定”的政府職責(zé)定位。礦產(chǎn)儲(chǔ)量是自然資源確權(quán)登記的對(duì)象，是保護(hù)、合理開(kāi)發(fā)利用的根據(jù)，是征收國(guó)家收益、考核管理業(yè)績(jī)的依據(jù)，是采礦權(quán)出讓的實(shí)物計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)。這么重要的事情公職人員不管，怎么放心讓個(gè)別的“勝任人”或自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)去管。

為什么在2014年已經(jīng)搞清楚的定位又發(fā)生動(dòng)搖了呢？相當(dāng)大的原因是不習(xí)慣“民告官”現(xiàn)象和擔(dān)當(dāng)精神不足。當(dāng)前仍然存在的“政府職能錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象”，恰恰是對(duì)礦產(chǎn)地質(zhì)勘探工作管得過(guò)死、干預(yù)過(guò)多。隨著礦產(chǎn)地質(zhì)勘探市場(chǎng)化改革進(jìn)一步深化，礦產(chǎn)儲(chǔ)量評(píng)審職能應(yīng)進(jìn)一步得到加強(qiáng)。

5.3 切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新儲(chǔ)量評(píng)審管理方式

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“新形勢(shì)下，各級(jí)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持在實(shí)踐中深化學(xué)習(xí)、在學(xué)習(xí)中深化實(shí)踐，不斷研究新問(wèn)題、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，學(xué)會(huì)正確運(yùn)用‘看不見(jiàn)的手’和‘看得見(jiàn)的手’，成為善于駕馭政府和市場(chǎng)關(guān)系的行家里手?！?/p>

當(dāng)前儲(chǔ)量評(píng)審管理方式存在的主要問(wèn)題是：審核層級(jí)過(guò)多，影響評(píng)審時(shí)效；專(zhuān)職公職人員不直接參加評(píng)審與實(shí)際脫節(jié)；大量外聘人員，責(zé)任追究制度不落實(shí)；按用戶各種需求頻繁評(píng)審報(bào)告，工作量大，評(píng)審過(guò)程粗糙；把儲(chǔ)量評(píng)審結(jié)果直接與稅費(fèi)掛鉤，特別是“賭石”般預(yù)收稅費(fèi)的方式，加大了評(píng)審機(jī)構(gòu)和人員風(fēng)險(xiǎn)。

筆者的改革建議是：在部、省儲(chǔ)量評(píng)審中心基礎(chǔ)上，建強(qiáng)建實(shí)儲(chǔ)量評(píng)審機(jī)構(gòu)，落實(shí)事業(yè)編制，定位于履行政府職能的事業(yè)單位，保障財(cái)政經(jīng)費(fèi)。評(píng)審實(shí)務(wù)實(shí)行專(zhuān)職專(zhuān)業(yè)人員主審，外聘專(zhuān)家協(xié)助，機(jī)構(gòu)終身負(fù)責(zé)，親力親為，敢于擔(dān)當(dāng)。政府主管部門(mén)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任，并對(duì)儲(chǔ)量評(píng)審結(jié)果進(jìn)行登記。評(píng)審范圍設(shè)計(jì)確權(quán)登記和探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)兩個(gè)門(mén)檻。廢止按用戶不同需求做出不同評(píng)審結(jié)果，保持國(guó)家礦產(chǎn)儲(chǔ)量數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)統(tǒng)一。次要礦種可逐步委托縣級(jí)機(jī)構(gòu)。推進(jìn)“按礦產(chǎn)儲(chǔ)量消耗計(jì)征有關(guān)稅費(fèi)”，減輕評(píng)審機(jī)構(gòu)不該承擔(dān)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，把為國(guó)把關(guān)的重任切實(shí)擔(dān)當(dāng)起來(lái)。

5.4 夯實(shí)礦產(chǎn)儲(chǔ)量評(píng)審法律地位，與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)《礦產(chǎn)資源法》第十三條提出修改建議如下

第十三條 自然資源部礦產(chǎn)儲(chǔ)量評(píng)審機(jī)構(gòu)或者省、自治區(qū)、直轄市礦產(chǎn)儲(chǔ)量評(píng)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)審探礦權(quán)人、采礦權(quán)人提交的地質(zhì)儲(chǔ)量報(bào)告，并在規(guī)定的期限內(nèi)批復(fù)報(bào)送單位。探礦權(quán)人提交的地質(zhì)勘探報(bào)告，達(dá)不到規(guī)范規(guī)定的探明儲(chǔ)量標(biāo)準(zhǔn)，不得進(jìn)行礦產(chǎn)儲(chǔ)量確權(quán)登記；達(dá)不到規(guī)范規(guī)定的礦山建設(shè)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，不得設(shè)置采礦權(quán)。探礦權(quán)人、采礦權(quán)人通過(guò)評(píng)審進(jìn)行登記的儲(chǔ)量發(fā)生重大變化，應(yīng)編制儲(chǔ)量核實(shí)報(bào)告，報(bào)送原評(píng)審機(jī)構(gòu)評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)，進(jìn)行儲(chǔ)量變更登記。

5.5 堅(jiān)定“四個(gè)自信”，走內(nèi)向驅(qū)動(dòng)型改革路徑，建立既符合國(guó)情又便于與國(guó)際對(duì)比的礦產(chǎn)勘探規(guī)范體系

筆者認(rèn)為我國(guó)礦產(chǎn)地質(zhì)勘探的業(yè)績(jī)和水平是世界一流的。這是因?yàn)橹袊?guó)礦產(chǎn)地質(zhì)條件復(fù)雜多樣，產(chǎn)地眾多，地質(zhì)勘探規(guī)模龐大，實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)豐富；善于以馬克思主義辯證唯物主義原理結(jié)合中國(guó)實(shí)際指導(dǎo)工作、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，自我完善；社會(huì)主義制度有利于發(fā)揮集體智慧；以及中華民族五千年文明造就的勤勞勇敢、奮發(fā)圖強(qiáng)、自力更生的民族文化力量。我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。筆者曾經(jīng)總結(jié)中國(guó)礦產(chǎn)地質(zhì)勘探5個(gè)特色和6大準(zhǔn)則。6大準(zhǔn)則是：①面向需求服務(wù)采選；②循序漸進(jìn)階梯發(fā)展；③經(jīng)濟(jì)運(yùn)行多快好?。虎苷軐W(xué)指導(dǎo)就礦找礦；⑤綜合勘查綜合評(píng)價(jià)；⑥統(tǒng)一規(guī)范與時(shí)俱進(jìn)[26]。所有優(yōu)秀傳統(tǒng)都是應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)的。

當(dāng)然不能墨守成規(guī)。隨著科技進(jìn)步、形勢(shì)發(fā)展，我國(guó)的礦產(chǎn)地質(zhì)勘探工作也需要改革。改革的路徑筆者主張內(nèi)向型驅(qū)動(dòng)，即立足本國(guó)實(shí)際，以問(wèn)題為導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)新情況，解決新問(wèn)題，創(chuàng)建新章法。我們畢竟有幾十年的基礎(chǔ)。另外一種主張是外向型驅(qū)動(dòng)，即與發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行對(duì)比，凡我國(guó)做法不同的就學(xué)習(xí)外國(guó)，用外國(guó)的做法改變我國(guó)的做法。在我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初期，外向型驅(qū)動(dòng)主張比較時(shí)興：既然實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)了，西方有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)，搬過(guò)來(lái)就是。后來(lái)逐漸認(rèn)識(shí)到搬過(guò)來(lái)的東西在中國(guó)水土不服，有的還是早期自由放任市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的做法，許多西方國(guó)家都不用了。我們把轉(zhuǎn)制初期的這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)稱(chēng)為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)幼稚病”，逐步加以糾正。舉例來(lái)說(shuō)，礦床工業(yè)指標(biāo)管控是中國(guó)礦產(chǎn)地質(zhì)勘探特色之一，進(jìn)入詳查階段就采取三結(jié)合（地勘單位、設(shè)計(jì)部門(mén)、采礦企業(yè)相結(jié)合）的形式，進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，分階段篩選勘探對(duì)象，階梯式逼近合理指標(biāo)，而西方不這樣做。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期，我們也放松了管控。認(rèn)為實(shí)行礦產(chǎn)資源有償使用制度后，有關(guān)企業(yè)自然會(huì)珍惜資源，會(huì)自覺(jué)厘定合理指標(biāo)。后來(lái)發(fā)現(xiàn)，有的企業(yè)玩弄礦床工業(yè)指標(biāo)偷逃國(guó)家稅費(fèi)，有的在市場(chǎng)上進(jìn)行詐騙，這才恢復(fù)、加強(qiáng)了管控。

但是外向型驅(qū)動(dòng)的主張還在，這也是制度、規(guī)范修訂長(zhǎng)期爭(zhēng)論不休的主要原因。外向主張產(chǎn)生的根源：一是，對(duì)中國(guó)的礦產(chǎn)地質(zhì)勘探?jīng)]有深入的了解和正確的評(píng)價(jià)。二是，對(duì)外國(guó)情況一知半解和對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的盲目贊許。例如，西方的“勝任人”到底是個(gè)人還是集體？如果是集體，其組織原則與決策機(jī)制如何？其作用與中國(guó)的資質(zhì)管理有何本質(zhì)不同？對(duì)這些問(wèn)題還沒(méi)有弄清楚，就大力宣傳用“勝任人”改變中國(guó)的資質(zhì)管理和評(píng)審制度。又如對(duì)西方“勝任人”通過(guò)什么辦法敢于對(duì)原始資料的真實(shí)性完全負(fù)責(zé)，一直說(shuō)不清楚的情況下，就要求中國(guó)評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)原始資料真實(shí)性承擔(dān)完全法律責(zé)任。（補(bǔ)充說(shuō)明：中國(guó)評(píng)審制度不是不管原始資料質(zhì)量與真實(shí)性，而是非常重視，也發(fā)現(xiàn)和糾正了不少原始質(zhì)量問(wèn)題，但是還沒(méi)有辦法識(shí)破所有造假現(xiàn)象，因此不替惡意造假者承擔(dān)完全法律責(zé)任。）三是，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到即使西方適用的做法也不一定適合中國(guó)國(guó)情，因?yàn)槲覀儗?shí)行的是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，畢竟不同于美國(guó)、澳大利亞、加拿大的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)[27]。

當(dāng)然，實(shí)行內(nèi)向驅(qū)動(dòng)也絕不是閉關(guān)自守、故步自封，相反，在解決新問(wèn)題、創(chuàng)建新章法的時(shí)候，要十分注重借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情加以運(yùn)用。只是不能一股腦兒照搬，要加以分析篩選，取其精華去其糟粕，杜絕東施效顰現(xiàn)象。

另一方面，對(duì)待計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代形成的法規(guī)、規(guī)定、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，不能一概而論。一定要仔細(xì)鑒別，哪些是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)舊規(guī)妨礙生產(chǎn)力發(fā)展的，哪些是社會(huì)主義性質(zhì)的，哪些是中國(guó)優(yōu)秀特色的，分別加以拋棄、保持和發(fā)揚(yáng)，堅(jiān)持“守正創(chuàng)新”原則[27]。

6 結(jié)語(yǔ)

本文論述范圍涉及幾十年歷史，同時(shí)展望未來(lái)，因此有的術(shù)語(yǔ)突破了現(xiàn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)限制。主要涉及：①礦產(chǎn)資源、礦產(chǎn)儲(chǔ)量。本文使用術(shù)語(yǔ)概念見(jiàn)第五章第一節(jié)和第四章表1。②礦產(chǎn)地質(zhì)勘探階段劃分。本文概念分為兩個(gè)大階段，依次為地質(zhì)勘探階段、生產(chǎn)勘探階段；以地質(zhì)勘探階段論述為主，其下細(xì)分為預(yù)查、普查、詳查、精查四個(gè)階段。

僅以此文，慶祝中華人民共和國(guó)成立70周年。