董 亮

(1.外交學院，北京 100037)

在2015年9月的聯合國可持續(xù)發(fā)展峰會上，國際社會通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(簡稱2030年議程)，確定了17項可持續(xù)發(fā)展目標。(1)“Sustainable Development Goals”, the United Nations, http://www.un.org/sustainabledevelopment/，訪問時間：2019年1月17日?！陡淖兾覀兊氖澜纾?030年可持續(xù)發(fā)展議程》(Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development)作為這次大會的成果文件，由193個國家共同達成，極大地體現了普遍的國際共識。2030年議程作為接替千年發(fā)展計劃的全球議程，其核心是消除全球貧困與促進包容性發(fā)展，并將經濟、社會、環(huán)境三個領域列為其支柱。這個議程框架本質上是希望充分發(fā)揮17個大目標及相關169個具體目標的協(xié)同效應。(2)Roland Zinkernagel, James Evans, and Lena Neij, “Applying the SDGs to Cities: Business as Usual or a New Dawn?” Sustainability, Vol.10, No.9, 2018, p.3201.在保護地球環(huán)境的同時，使人類實現對自身繁榮和福祉的追求。(3)Kerstin Krellenberg, et al., “Urban Sustainability Strategies Guided by the SDGs—A Tale of Four Cities”, Sustainability, Vol.11, No.4, 2019, p.1116.

與此同時，2030年議程也尋求進一步拓展全球治理的伙伴關系。其中，可持續(xù)發(fā)展目標17表明，為了落實議程，需要更堅定地致力于建構國際伙伴關系來促進合作。在這一過程中，可持續(xù)發(fā)展需要在全球、國家及地區(qū)層面實現連貫的政策，為前述各級政府和所有行為體的可持續(xù)發(fā)展營造有利的環(huán)境。(4)“目標17：加強執(zhí)行手段，重振可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關系”，聯合國網站，http://www.un.org/sustainabledevelopment/zh/globalpartnerships/，訪問時間：2019年1月17日。

在這種背景下，城市作為本地治理的代表，不僅成為其中一項可持續(xù)發(fā)展目標，而且也獲得了參與全球治理的巨大空間和潛力。

一方面，城市在經濟、文化、科學、社會發(fā)展進程中起著樞紐的作用。一般而言，具有百萬人口以上規(guī)模的城市都具有其全球戰(zhàn)略，這一點特別體現在國際知名大都市的政策規(guī)劃及其對全球議程的關注度上。(5)Daniel Kübler and Jolita Piliutyte, “Intergovernmental Relations and International Urban Strategies: Constraints and Opportunities in Multilevel Polities”, Environment and Planning C: Government and Policy, Vol.25, No.3, pp.357-373.與此同時，城市的外交功能與外交策略，也決定了其在全球事務中的作用。城市是各國政府運轉的場所以及實施統(tǒng)治和公共政策工具的中心所在。城市也是全球觀念交流之地以及全球治理的正式機制與非正式機制交匯之所。因此，城市的參與有助于相互治理最佳實踐和政策文化的交流，并且傳播了一些領域的新興規(guī)范。當前，城市越來越多地進入全球和跨國網絡，并在國際組織和全球性論壇中獲得了更大的代表性。(6)Mark Amen, Noah J. Toly, Patricia l. McCarney and Klaus Segbers, eds., Cities and Global Governance: New Sites for International Relations, Farnham: Ashgate Publishing, Ltd., 2011, p.3.

另一方面，國際議程也為城市提供了全球治理渠道。聯合國2030年全球議程中的目標11(建設包容、安全、有抵御災害能力和可持續(xù)的城市和人類居住區(qū))將城市作為其重要組成部分。從具體指標看，包括提供可持續(xù)的交通(目標11.2)、改善空氣質量和廢棄物管理(目標11.6)等城市治理的緊急任務。根據聯合國的界定，當城市運行狀態(tài)良好時，其社會和經濟方面都能得到提高，市民的幸福感也會提升。然而，在城市的發(fā)展過程中仍然存在著許多挑戰(zhàn)，包括交通擁堵、缺乏資金提供基本服務、住房及基礎設施等供需矛盾。(7)“可持續(xù)城市”，聯合國網站，http://www.un.org/zh/sustainablefuture/cities.shtml，訪問時間：2019年1月17日?？梢哉f，城市的規(guī)劃與管理是促進全球可持續(xù)發(fā)展的重要力量。此外，城市通過國際合作將直接促進和落實《新城市議程》(New Urban Agenda)框架以及應對全球氣候變化的《巴黎協(xié)定》的執(zhí)行。(8)Harro van Asselt, “Editorial”, Review of European Community & International Environmental Law, Vol.25, No.2, 2016, pp. 139-140.作為次國家行為體，城市在參與聯合國可持續(xù)發(fā)展議程與應對氣候變化過程中的作用日益重要，對全球治理結果具有深刻影響。因此，城市參與全球事務是當前多維治理的重要體現。(9)Daniel Kübler and Michael A. Pagano, “Urban Politics as Multi-level Analysis”, Karen Mossberger, Susan Clarke and Peter John, eds., The Oxford Handbook of Urban Politics, Oxford: Oxford University Press, 2012, pp.124-126.

從全球治理的權力結構來看，次國家行為體(包括城市)較之過去擁有了更大的政策影響力。這種變化深刻體現了全球政策的協(xié)調需求以及協(xié)同治理的趨勢。這是由于全球治理已經超越了政府間的多邊政治安排，權力分散在社會組織和不同類型的行為體層面。政府間國際組織、非政府組織、城市等行為體成為當前全球環(huán)境治理的重要支撐力量。各種行為體已經共同構建了一種“混合多邊主義”，導致公共部門與私人部門的界限不斷被打破。在這種背景下，全球治理的關聯性不斷加深，城市政府的參與能力得到強化。

因此，城市參與2030年可持續(xù)發(fā)展議程已經成為全球治理的重要問題，受到廣泛關注。本文的研究問題是城市在《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中的治理內容及其如何參與議程的全球進程。本文試圖通過分析城市作為全球治理行為體的屬性，探究城市參與聯合國2030年議程的路徑、有效內容及其戰(zhàn)略。

一、城市參與全球治理的相關研究

當城市作為單一實體參與國際事務時，對傳統(tǒng)的主權國家理念構成了一定的挑戰(zhàn)。以往，民族國家一般被認為是國際關系里唯一的合法行為體，尤其是在冷戰(zhàn)時期，現實主義的觀點占主導地位。(10)See Kenneth N. Waltz, Man, the State, and War: A Theoretical Analysis, Columbia University Press, 2001.各國通過捍衛(wèi)邊界、相互威懾和不信任來維持現狀，對這一局面的任何改變都被視為對穩(wěn)定的威脅。(11)Tassilo Herrschel, “Regions between Imposed Structure and Internally Developed Response: Experiences with Twin Track Regionalisation in Post-socialist Eastern Germany”, Geoforum, Vol.38, No.3, 2007, pp.469-484.在這一視角下，國際關系本身意味著固定性和連續(xù)性，甚至是可預測性。然而，20世紀70年代以來，國際形勢不斷沖擊著這種觀念。目前在諸多理論流派中，城市作為一種次國家行為體，其在全球事務中發(fā)揮的作用得到了充分認可。

1.1 權力疏散與次國家行為體

20世紀70年代以來，國際政治、經濟和社會背景不斷變遷，全球化已經提升了國家間交往的基本動力。特別是從20世紀90年代初開始，全球化發(fā)生了更為迅速的變化，不僅影響了領土和邊界的作用，而且還影響了政府相對于其他部門，特別是非國家行為體的角色。與此同時，“治理”理念開始迅速且更加廣泛地取代狹隘的“政府管理”概念，羅伯特·基歐漢(Robert O. Keohane)和小約瑟夫·奈(Joseph S. Nye Jr.)便論述了國家和非國家行為體之間的“相互依賴”問題，以及權力在全球范圍內更廣泛的擴散，特別是經濟領域的權力。(12)Robert O. Keohane, and Joseph S. Nye Jr., Power and Interdependence, London: Pearson, 2011, p.1.

相比之下，全球化使得各種行為體的關系不斷模糊，把全球治理轉變?yōu)橐豁椚找婊钴S的、以經濟機遇為導向的交往活動。(13)See Christer J?nsson and Jonas Tallberg eds., Transnational Actors in Global Governance: Patterns, Explanations, and Implications, London: Palgrave Macmillan, 2010.對于國際舞臺而言，這種變化意味著行為體的多樣化、全球化以及“全球主義”話語日益增多。其中，次國家行為體獲得了更高的權力地位，特別是城市。有學者開始意識到，國家不再決定全球事務的全部內容，并且地區(qū)的重要性突顯，權力疏散的過程加劇。其他行為體的加入，以及與國家行為體的互動，越來越明顯地表現出全球治理在橫向和縱向上的不斷延伸。(14)Tassilo Herrschel, and Peter Newman, Cities as International Actors: Urban and Regional Governance Beyond the Nation State, London: Palgrave Macmillan, 2017, pp.23-24.

從價值理念上看，全球和各地區(qū)圍繞著國際關系中的規(guī)范、價值觀和身份進行運轉，并日益關注文化與國際規(guī)范，這些因素已經成為以國家為基礎的區(qū)域主義的黏合劑，而不僅僅是經濟關系和利益。由此產生的現實是，地緣政治競爭和國際制度安排更加復雜。(15)同⑤, p.25。對此，建構主義學派基于文化與規(guī)范的視角，并結合地方的社會、歷史、文化和政治經濟特點，得出了與現實主義理論不同的結論，認為國際規(guī)范是國際關系的核心變量。

也有學者提出“新區(qū)域主義”的概念，試圖回答多元行為體參與全球治理的復雜之處，及其在日益活躍的國際領域參與治理的影響。而學者們之所以把這種動態(tài)描述為區(qū)域主義，是因為它與議程和國家行動相關，區(qū)域主義是由單個或多個國家主導的計劃，旨在按照事先制定的經濟和政治路線重組特定區(qū)域空間。

最為重要的是，國際關系研究也表明，城市在參與全球治理時獲得了更強的合法性。全球共同價值觀和利益不斷演化，(16)葉桂平：“次國家行為體的對外關系研究——以澳門特別行政區(qū)為例”，《世界經濟與政治》，2013年第2期，第118-133頁。國際事務不斷關聯，相關政策出現重疊，次國家行為體相應擁有了更多直接影響國際合作的渠道。這種動向表明，國際領域的治理性質和結構不斷發(fā)生變動，行為體的功能在國際關系空間內不斷進行重新配置，從而使國際舞臺變得更加靈活、多變和充滿活力。

從全球治理角度看，城市參與的渠道與路徑日益增多，相關研究也不斷涌現。這是因為隨著全球化的發(fā)展，次國家行為體的國際影響力越來越大。城市、省(州)和區(qū)域可以通過參與全球治理來促進貿易、投資等經濟合作以及建立各類伙伴關系。這一趨勢已經成為當前國際關系中非常活躍的一個組成部分。這種變化同時引發(fā)了關于全球治理和國際制度建構的諸多討論。

1.2 城市的外交功能

城市在國際關系中的崛起，促使外交理論產生了相關論述，諸如“城市外交”“平行外交”和“多層外交”等概念。次國家行為體也可以通過由國家賦予責任來塑造治理進程，并與中央政府一樣，平行參與國際事務，如前所提到的“平行外交”概念。在目前的國內外研究中，城市參與全球治理的視角主要集中在“城市外交”概念之上。“城市外交”是指，城市或地區(qū)在國際政治舞臺上發(fā)展與其他行為體關系的制度和過程。(17)國內相關研究可參見趙可金：“中國城市外交的若干理論問題”，《國際展望》，2016年第1期，第56-75頁；楊毅：“全球視野下的中國城市外交”，《理論視野》，2015年第8期，第70-73頁；湯偉：“世界城市與全球治理的邏輯構建及其意義”，《世界經濟與政治》，2013年第6期，第97-116頁；陳楠：“全球化時代的城市外交：動力機制與路徑選擇”，《國際觀察》，2017年第1期，第87-100頁；羅軍：“新時期中國城市發(fā)展轉型研究”，《太平洋學報》，2011年第9期，第44-54頁；周萍萍：“日本東京都城市外交的特點——以友好城市交流為例”，《太平洋學報》，2010年第8期，第49-57頁；董亮：“城市與全球議程：北京與首爾在實現2030年可持續(xù)發(fā)展議程上的比較分析”，《當代韓國》，2019年第2期，第 59-72頁。

可以說，城市外交是城市在多層次、多維度上與其他政治行為體互動的過程。城市政治關系不只限于城市與其他城市的互動，還包括城市與其他政治機構，如中央政府、其他國家或國際組織的互動。這個定義將城市置于國際體系之中，強調了城市作為行為體的能動性，從學理上探討了城市外交的制度和實施過程。然而，這一視角也存在一些在認識城市作用方面的缺陷，包括比較單一地聚焦在城市的對外交往維度，忽略了城市在主體和客體兩方面與全球事務的高度融合，因此，在評價城市參與全球議程方面缺乏解釋力。

二、城市參與全球議程：次國家行為體的視角

在全球治理領域中，主權國家不再是唯一主導力量，多元行為體和多層治理成為當前全球議題下的重要特征，治理向跨國化和多元化方向不斷發(fā)展。雖然在當今世界的高級政治領域，國家行為體仍然發(fā)揮著無可替代的作用，但是在經濟、社會與環(huán)境領域，次國家行為體，如城市作為主要治理單元和治理對象，已經成為全球議程中不可或缺的一環(huán)。

2.1 全球議程與次國家行為體

當前，全球治理作為國際政治的常規(guī)領域，仍處在不斷分散與碎片化的過程之中。在這種背景下，2030年可持續(xù)發(fā)展目標作為一個綜合性議程，將成為未來發(fā)展領域的全球框架。在整個實施過程中，全球的落實進展將進行數據和指標的追蹤，致使全球議程、對接機制及次國家行為體構成了多層治理的一個重要組成部分。其中，全球議程是遠景目標，次國家行為體通過對接機制與全球議程產生關聯。可見，次國家行為體既是治理主體，也是治理內容。

就全球議程而言，一般能夠匯集廣泛的政治承諾、具有宏觀的視野，并能夠體現廣泛的政治利益。全球議程的落實需要多層與多元的復合治理模式與之相配，即以廣泛的國際倡議和制度建設作為基礎。多層治理框架是一種在相互重疊和相互聯系的權威領域內進行多中心和多維度治理的模式，這一模式有助于推動從全球到地方的向下治理。本質上，這一議程體現了全球治理各個領域的關聯性。多元行為體的參與有助于這種網絡化的實現，進而提升全球議程的執(zhí)行能力以及全球治理的有效性和合法性。(18)See Frank Biermann, Earth System Governance: World Politics in the Anthropocene, the MIT Press, 2014.在這個方面，2030年可持續(xù)發(fā)展議程的框架也試圖通過遠景設定和指標設定引導全球治理的走向。對各類行為體而言，這一議程具有重要的指導意義。

就次國家行為體而言，隨著國家在全球治理方面的局限性日益凸顯，以城市為代表的次國家行為體正在該領域發(fā)揮越來越重要的作用。同時，全球事務的融合與轉型加速了全球化進程，并推動了這一勢力的興起。城市已經成為世界政治的重要力量，特別是全球城市的作用十分突出。在此基礎上，城市形成的治理網絡已經成為地方政府進行跨國聯系最重要的途徑與作用機制。

表1 行為體類型、影響范圍及參與全球治理的方式

資料來源：筆者自制。

同時，全球性大城市崛起成為推動全球議程的重要力量。一些城市形成了各類城市集團倡議網絡和論壇機制，不斷在全球治理過程中發(fā)出聲音并施加政策影響力。對此，社會學家薩斯基亞·薩森(Saskia Sassen)在1991年的著作《全球城市：紐約、倫敦、東京》中還提出了“全球城市”的概念，以強調一些城市在全球經濟與政治中的特殊作用。(19)Saskia Sassen, “The Global City: Introducing a Concept”, the Brown Journal of World Affairs, Vol.11, No.2， 2005, pp.27-43.全球城市的能力體現在運用社會經濟手段對全球事務產生直接和實質的影響。(20)Saskia Sassen, “The Global City: Strategic Site/New Frontier”, American Studies, Vol.41, No.2-3, 2000, p.81.

全球城市的出現已經成為全球經濟體系的一個重要節(jié)點，其意義十分重大。根據相關排名，處于第一梯隊的城市為紐約、倫敦和東京；第二梯隊包括多倫多、巴黎、芝加哥、洛杉磯、柏林、莫斯科、法蘭克福、布魯塞爾、馬德里等歐美城市，及新加坡、香港、北京、首爾、上海等國際知名的亞洲城市。(21)“Global City 2017”, ATKearney Inc., https://www.atkearney.com/global-cities，訪問時間：2019年1月17日。這類城市可以在社會、經濟、文化或政治層面直接影響全球事務。當然，如前所述，從國際關系理論來看，城市作為次國家行為體也具有重要的外交功能。(22)Christian Lefèvre and Ernesto d’Albergo, “International Strategies of Cities: Explaining Divergence and Convergence”, Environment and Planning C: Government and Policy, Vol.25, 2007, pp.317-409.

2.2 對接機制

近年來，聯合國主導的相關議程也充分意識到了城市行為體的作用，在其議程中提供了城市參與的具體路徑，如可持續(xù)發(fā)展議程目標11與以城市治理為中心的《新城市議程》。對接機制是次國家行為體參與的現實路徑，并在全球議程中起到連接各級行為體的作用。這些具體的路徑可以連接治理主體與指標，是發(fā)揮次國家行為體能力的關鍵要素。通過借助外部條件，城市可以參與全球治理的進程，獲得更多的合法性，實現治理效果。

城市與國際議程的對接是雙方互相滲透和融合的過程。在建立通道的過程中，城市可以弄清自身既有情況與全球議程指標之間的差距，建立數據庫，實現信息互動。同時，城市參與全球治理實際上是本土化治理的過程，也為城市參與上述重要國際事務提供了機遇。

表2 全球議程、次國家行為體與對接機制的內容和作用

資料來源：筆者自制。

總之，不斷增加的人口和經濟實力允許一些城市獲得前所未有的政治、經濟和文化影響力，并且不斷彰顯其在全球舞臺上的重要性。同時，國際大都市已經成為全球化進行空間流動的主要載體,大量資源、資本、人才等要素聚集在城市里。因此，城市具備參與全球治理的諸多有利條件。(23)Mark Amen, Noah J. Toly, Patricia l. McCarney and Klaus Segbers, eds., Cities and Global Governance: New Sites for International Relations, Farnham: Ashgate Publishing, Ltd., 2011, p.1.而且，這些因素也提升了城市參與全球議程的能力。

三、城市與2030年全球可持續(xù)發(fā)展議程的對接

目前，城市治理還面臨諸多挑戰(zhàn)。世界上的城市大多面臨著威脅自身可持續(xù)發(fā)展的問題，包括經濟停滯、社會不穩(wěn)定、環(huán)境污染、自然和人為災難、傳染病、難民問題、經濟危機和恐怖主義等。尤以全球各主要大城市為例，舊的城市問題尚待解決，包括臨時居住區(qū)的城市居民人口數量不斷增長；而新出現的城市問題卻又接踵而至，包括氣候變化、貧困和不平等加劇、安全環(huán)境惡化、國際移民激增等，這些問題都在2030年議程中受到充分重視。

3.1 可持續(xù)發(fā)展目標下的城市本土化治理

根據《世界城市狀況報告》的結論，從數量上看，全球在1995年有22個特大城市、14個超大城市，而到2015年，兩者的數量已各增加一倍，并且有22個超大城市已經分布在亞非拉地區(qū)。最近幾十年來，城市的規(guī)模與實力得到了前所未有的增長。2015年，將近40億人生活在城市里，占世界人口的54%；到2030年，這一數字預計將上升至約50億。(24)“World Cities Report 2016: Urbanization and Development-Emerging Futures”, UN-Habitat, 2016, https://unhabitat.org/books/world-cities-report/，訪問時間：2019年4月3日。

迅速的城市化帶來了巨大的挑戰(zhàn)，包括貧民區(qū)居住者人數不斷增加、空氣污染加劇、基本服務和基礎設施不足以及城市無序擴張日益嚴重，這些問題也使城市更容易受到災害影響。因此，隨著城市規(guī)模的不斷擴大，城市人口的密度越來越低，城市的無序擴張正在面臨諸多負面效應，需要更加可持續(xù)的城市發(fā)展模式來消除上述問題的困擾。從2030年可持續(xù)發(fā)展議程的三個維度(經濟、社會和環(huán)境)來看，以下問題為城市帶來了不安全感和多重風險。

一是減貧問題與移民問題。關于城市的減貧問題，在發(fā)展中國家的城市人口中，生活在貧民區(qū)的人口比例從2000年的39%下降到2014年的30%。盡管取得了一些成績，但生活在貧民區(qū)的城市居民絕對人數仍在上升，部分原因是城市化加速、人口增長，以及缺乏適當的土地和住房政策。隨著越來越多的人遷往城市地區(qū)，城市往往會擴大其地域界限以容納新居民。此外，被迫越境的國際移民暴漲是對城市造成影響的新興問題。如敘利亞戰(zhàn)爭引發(fā)了“二戰(zhàn)”以來最大的人道主義危機，超過150萬人被迫成為難民，犯罪和暴力、恐怖主義、傳染性疾病、種族歧視和仇恨等現象頻發(fā)。(25)同②。

二是環(huán)境污染成為限制城市發(fā)展的重要癥結(參見表3)。就環(huán)境支柱而言，2030年議程包含了維護環(huán)境可持續(xù)性的議題，涉及氣候變化、海洋和生物多樣性保護等全球環(huán)境治理領域。需要更好地進行城市規(guī)劃和管理，以使世界上的城市空間更加包容、安全、有抵御災害的能力并可持續(xù)發(fā)展。(26)Jeffrey D. Sachs, “From Millennium Development Goals to Sustainable Development Goals”, The Lancet, Vol.379, No.9832, 2012, p.2206.截至2017年5月，全球已經有149個國家制訂了國家級的城市可持續(xù)發(fā)展政策。此外，固體廢物的安全清除和管理是最重要的城市環(huán)境服務之一(目標11.9)。未收集的固體廢物堵塞排水溝會導致污染，并可能造成水傳播疾病的蔓延。根據來自101個國家的城市數據，65%的城市人口正在接受城市廢物收集服務。同時，空氣污染是一項嚴重的環(huán)境健康風險。其中，全球90%的城市居民呼吸著不符合世界衛(wèi)生組織安全標準的空氣。(27)“目標11：建設包容、安全、有抵御災害能力和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)”，聯合國官網，http://www.un.org/sustainabledevelopment/zh/cities/，訪問時間：2019年1月17日。由于過去幾十年里全球城市化水平從29%增至49%，全球化石燃料燃燒產生的碳排放增長了近500%，城市的溫室氣體排放量多達人類總排放量的70%。與此同時，城市化也為制定減緩和適應氣候變化的戰(zhàn)略提供了很多機會，尤其可以通過城市規(guī)劃和設計實現。因此，城市的可持續(xù)發(fā)展問題受到廣泛重視。

表3 一些國際知名城市繁榮指數(CPI)(28)“城市繁榮指數”計劃是全球性的，已應用于全球400多個城市，以衡量城市治理的有效性。它為城市治理提供了新的方法，并能夠幫助決策者制定明確的干預政策。城市繁榮指數是衡量一個城市整體成就的綜合指標，涉及城市管理的六個方面，包括經濟生產力、城市基礎建設、生活質量、平等和社會包容度、環(huán)境可持續(xù)性以及城市治理與立法。

資料來源：“城市繁榮倡議”(City Prosperity Initiative), CPI, http://cpi.unhabitat.org/，訪問時間：2019年6月10日。

從上表來看，全球知名城市的繁榮指數普遍不高，制約因素日益凸顯在諸如環(huán)境可持續(xù)性等方面。根據上述指數，可持續(xù)發(fā)展目標為各國監(jiān)測和實現該目標提供了數據，包括收集人類居住區(qū)數據、城市綜合數據、支撐各國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程的進展。(29)See Tulin Vural Arslan, Selen Durak, and Deniz O. Aytac, “Attaining SDG11: Can Sustainability Assessment Tools Be Used for Improved Transformation of Neighbourhoods in Historic City Centers?” Natural Resources Forum, Vol.40, No.4, Blackwell Publishing Ltd, 2016.這些數據有助于提升城市監(jiān)測的能力建設等方面。同時，這意味著2030年議程可以獲取更加可靠和及時的國家、區(qū)域和全球性監(jiān)測數據。(30)“實現可持續(xù)發(fā)展目標11：一次一個城市”，聯合國人居署，https://cn.unhabitat.org/achieving-sdg-11-one-city-at-a-time/，訪問時間：2019年1月17日。

3.2 全球可持續(xù)發(fā)展議程目標11與《新城市議程》作為對接機制

2030年議程的目標11與《新城市議程》為城市參與全球事務提供了現實抓手和相應的基礎。在2012年6月20日至22日在巴西里約熱內盧舉行的聯合國可持續(xù)發(fā)展大會上，世界各國通過了題為《我們希望的未來》這一成果文件，該文件第134段至137段涉及可持續(xù)城市和人類居住區(qū)內容，不但確認城市是經濟增長的引擎，而且提出如果采取綜合規(guī)劃和管理等辦法使城市得到妥善規(guī)劃和發(fā)展，就能推動經濟、社會和環(huán)境可持續(xù)型社會的建立。同時，該文件鼓勵在制訂2015年后發(fā)展議程時適當考慮將可持續(xù)城市發(fā)展納入其中。(31)“第六十八屆會議議程項目20，2013年12月27日大會決議，(68/239)聯合國人類住區(qū)會議(人居二)成果的執(zhí)行情況和加強聯合國人類住區(qū)規(guī)劃署(人居署)”，聯合國網站，2013，http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/68/239，訪問時間：2019年4月3日。

表4 2030年可持續(xù)發(fā)展議程目標11的內容(32)Harriet Bulkeley and Michele M. Betsill, “Revisiting the Urban Politics of Climate Change”, Environmental Politics, Vol.22, No.1, 2013, pp.136-154.

資料來源：筆者整理。

一方面，2015年聯合國可持續(xù)發(fā)展峰會正式確認城市治理成為可持續(xù)發(fā)展議程的目標，這充分體現了國際社會對城市在全球事務中作用的重視。城市的參與反映了全球參與的多樣性以及多維的全球治理現狀。但大多數情況下，城市的發(fā)展并不能體現社會包容，城市不平等和排外現象大量存在，破壞了可持續(xù)發(fā)展目標的原則?？沙掷m(xù)發(fā)展目標11提出要“建設包容、安全、有抵御災害能力和可持續(xù)的城市與人類居住區(qū)”，這是城市參與全球議程的相應基礎。(33)董亮：“2030年可持續(xù)發(fā)展議程下‘人的安全’及其治理”，《國際安全研究》，2018年第3期，第64-81頁。

另一方面，對于城市的可持續(xù)發(fā)展而言，聯合國人類居住區(qū)規(guī)劃署(簡稱人居署)一直在全球扮演著引導者的角色。人居署作為聯合國系統(tǒng)內負責所有城市化和人居問題的對口機構，對城市的可持續(xù)發(fā)展提供指導。目前，人居署及2016年通過的《新城市議程》有效地支撐了2030年議程在城市治理過程中的落實。

其一，人居署發(fā)揮了統(tǒng)籌協(xié)調作用，在全球范圍內推進城市可持續(xù)發(fā)展。人居署通過不斷強化與發(fā)展，已經成為重要的國際組織。人居署的主要授權文件是《溫哥華人類居住區(qū)宣言》(人居一通過)和《伊斯坦布爾人類居住區(qū)宣言》(人居二)，以及《新千年城市及其他人類居住區(qū)宣言》和聯合國第56/206號決議。聯合國強化了人類居住區(qū)委員會的授權和地位，并將聯合國人類居住區(qū)中心改組為現在的聯合國人居署(UN-Habitat)，以充分發(fā)揮該機制在城市及居住區(qū)可持續(xù)發(fā)展領域的影響。對此，人居署也意識到了城市在可持續(xù)發(fā)展中所面臨的諸多問題，并制定了城市繁榮計劃(CPI)，為城市治理提供指標支撐與指導?？梢哉f，在聯合國系統(tǒng)內，人居署與開發(fā)計劃署、世界衛(wèi)生組織、環(huán)境署等聯合國機構在協(xié)助世界各國和地區(qū)落實這些目標的過程中具有不可取代的作用。

其二，《新城市議程》被視為2030年可持續(xù)發(fā)展議程的延伸。2016年，在厄瓜多爾基多舉行的第三屆聯合國住房和可持續(xù)城市發(fā)展大會(簡稱人居三)通過了《新城市議程》，為城市的可持續(xù)發(fā)展描繪了藍圖，(34)“人居三大會通過《新城市議程》”，聯合國人居署，2016年10月21日，https://cn.unhabitat.org/new-urban-agenda-adopted-at-habitat-iii/，訪問時間：2019年4月3日。并呼吁全面推進該議程。(35)石楠：“‘人居三’、《新城市議程》及其對我國的啟示”，《城市規(guī)劃》，2017年第1期，第9-21頁。這一議程與2030年議程一脈相承，是全球城市治理中的重要里程碑事件?！缎鲁鞘凶h程》規(guī)定了應該如何規(guī)劃和管理城市，促進城市可持續(xù)發(fā)展。該議程呈現了一種以規(guī)劃科學為基礎的模式轉換，它制定了城市規(guī)劃、建設、發(fā)展、管理和改造的標準與原則，并貫徹落實了五大支柱：國家的城市政策、城市法律法規(guī)、城市規(guī)劃設計、地方經濟和市政融資，以及地方落實方案。可以說，《新城市議程》對于成功實現2030年可持續(xù)發(fā)展議程制定的可持續(xù)發(fā)展目標至關重要。(36)“聯合國人居署發(fā)布《2016世界城市狀況報告，城市化與發(fā)展：新興未來》”，聯合國人居署，2016年5月，https://cn.unhabitat.org/un-habitat-launches-the-world-cities-report-2016/?noredirect=zh，訪問時間：2019年4月3日。

其三，2030年議程和《新城市議程》強調多元治理，有助于城市通過多種途徑落實議程并參與全球事務?！缎鲁鞘凶h程》提出將“建設包容城市”這一議題列為城市轉型的重點之一。對于各國政府、民間社會組織、私營部門和市民社會而言，《新城市議程》是城市實現這一議程的寶貴資源。良性城市化與發(fā)展之間的相關性成為一種新的理解方式，它強調了良性城市化與新職位創(chuàng)設、就業(yè)機會增加、生活質量提高之間的聯系，這些都應該被囊括在所有城市政策和戰(zhàn)略之中。這也進一步凸顯了《新城市議程》與《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》之間的緊密聯系，特別是其中關于可持續(xù)城市和社區(qū)的目標11。(37)“《新城市議程》”，人居三大會，http://habitat3.org/wp-content/uploads/NUA-Chinese.pdf，訪問時間：2019年4月3日。在跨國多利益攸關方伙伴關系(目標17)中，政府、城市、國際組織、私營行為體(如商業(yè)與市民社會組織等)可以提供公共產品和服務。(38)Marianne Beisheim, et al., “Meta-governance of Partnerships for Sustainable Development: Actors’ Perspectives from Kenya”, Public Administration & Development, Vol.38, No.3, 2018, pp.105-119.

3.3 城市參與2030年議程的路徑

在這個城市化以空前的規(guī)模和速度迅猛發(fā)展的時代，2030年議程、《巴黎協(xié)定》以及《新城市議程》已經構成了全球框架。與此同時，這些議程與協(xié)議是全球的政治承諾，其意義在于指引了世界城市化的發(fā)展方向。

2016年《世界城市狀況報告》表明，排名前600位的城市擁有全球五分之一的人口，制造的國內生產總值占全球國內生產總值的60%。然而，如果不對城市化加以規(guī)劃和管理，必將導致不平等現象加劇、貧民區(qū)增多、氣候變化帶來的災難性影響。報告指出，預計到2030年，發(fā)展中國家城市人口將增加一倍，而城市占據的面積將增加兩倍。此類城市擴張浪費土地、消耗能源，并且會增加溫室氣體排放量。可見，城市的可持續(xù)發(fā)展十分重要，是2030年議程落實的核心，而城市也有相應的治理動力與決心。

表5 城市參與2030年議程的基本路徑

資料來源：筆者自制。

第一，將城市發(fā)展戰(zhàn)略與2030年可持續(xù)發(fā)展目標進行深度整合。城市作為次國家行為體在國際領域表現積極，很大程度上是因為新技術和新領域的發(fā)展促使全球交流與合作不斷深化，逐漸模糊了國家、城市與國際政治權威的邊界，其中，地方政府往往通過國際網絡尋求國際影響。(39)董亮：“跨國氣候伙伴關系治理及其對中國的啟示”，《中國人口·資源與環(huán)境》，2017年第9期，第120-127頁。2015年，紐約市發(fā)布《一個紐約》(OneNYC)報告，提出紐約未來的城市規(guī)劃側重于四個相互依存的維度：增長、公平、可持續(xù)性和彈性。紐約市長辦公室發(fā)布并制作的“有目標的城市”報告，闡述了可持續(xù)發(fā)展目標與“一個紐約”愿景的關系及具體如何落實目標等問題。(40)NYC Mayor Links SDGs to Blueprint for City’s Future, New York City, November 21, 2017, http://www1.nyc.gov/site/sustainability/onenyc/onenyc.page，訪問時間：2019年4月3日。可見，紐約已經將2030年可持續(xù)發(fā)展目標與城市的發(fā)展戰(zhàn)略進行了深度整合，這對其他城市具有重要的借鑒意義。

第二，突出本土化治理并兼顧與中央政府協(xié)調。眾所周知，全球化城市在參與國際事務的廣度和深度方面都有極大的提高，其中一些主題已經涉及 “高級政治”中的反恐和核擴散等國家安全議題，而其他傳統(tǒng)議題如世界經濟復蘇、全球氣候變化、控制大規(guī)模傳染病以及控制非法移民等許多問題也十分重要。(41)馬琳、鄭英、謝錚：“建構主義視角下城市行為體與健康城市建設的啟示”，《中國公共衛(wèi)生管理》，2017年第6期，第764-766頁。城市與其中央政府進行有效對接，不僅有利于提升城市競爭力，還能獲得廣泛的支持。以英國為例，英國政府已經開始采取行動，利用市場支持可持續(xù)發(fā)展。英國財政部與倫敦市聯合推出了一項綠色金融倡議，以推進和激勵綠色經濟中私營部門的發(fā)展。(42)“UK Implementation of the Sustainable Development Goals (2016-2017)”, Parliament, 2016, https://publications.parliament.uk/pa/cm201617/cmselect/cmintdev/103/103.pdf，訪問時間：2019年4月3日。同時，英國政府也提出借助倫敦的城市地位和資本市場實現2030年議程目標，并且2016年倫敦全球反貪污峰會(Anti-Corruption Summit)的影響正在擴大，以應對經濟不確定性、地區(qū)性貧窮以及激進和極端主義。

第三，形成城市網絡，突出自主治理的路徑。高度全球化的城市意味著自然資源、能源、資本、服務、貨物、通信及人才的自由流動。 “全球城市”不斷自主創(chuàng)建全球性治理網絡，(43)Mark Amen, Noah J. Toly, Patricia l. McCarney and Klaus Segbers, eds., Cities and Global Governance: New Sites for International Relations, Farnham: Ashgate Publishing, 2011, p.4.成為重要的治理主體?？梢哉f，這些具有國際領導力的城市已經成為全球治理政策工具的先鋒，通過本地治理、國內推動與跨國網絡等途徑，將自主方案傳播到全球治理體系的其他部分，從而推動聯合國體系的發(fā)展和轉型。其中，城市網絡或聯盟是城市參與全球治理的一個維度，這種聯盟已經呈現了多樣性，利用地方政府間的跨國聯系，不斷發(fā)揮其在全球治理中的影響力。加入城市治理網絡或是城市聯盟，次國家行為體形成合力并可在國際舞臺上扮演更為重要的角色。此外，城市合作在特定的領域交錯，有助于促進本土的可持續(xù)發(fā)展，特別是相關最佳實踐的學習與統(tǒng)一標準、規(guī)則的確立。

例如，針對2030年議程目標13，全球大城市形成了C40世界大都市氣候先導集團(C40 Cities-Climate Leadership Group)。(44)C40通過與多個部門和機構合作組建的網絡，為城市應對氣候變化提供一系列的服務，C40在六大行動領域下組建了17個網絡。在網絡和技術的支持下，C40在中國已開展了幾個重要項目：“正氣候開發(fā)項目”，創(chuàng)建一種既能實現溫室氣體排放為負，又具經濟性的大規(guī)模城市發(fā)展模式；“城市溫室氣體清單編制項目”，按國際公認的《城市溫室氣體核算國際標準》(GPC)為城市編制或完善其溫室氣體清單；“能源與建筑能效項目”，在既有建筑和新建建筑的能效監(jiān)測、標準與政策制定、管理與實施等方面開展試點工作。C40進入中國已近4年，其主要工作是為中國成員城市提供服務，推動其實現低碳發(fā)展。北京、上海、廣州、深圳、香港、武漢、南京、大連、成都和青島是這一機制的成員?！皯獙夂蜃兓某鞘新摵闲袆印保?http://c40-production-images.s3.amazonaws.com/other_uploads/images/1286_Global_Initiatives_Factsheet_Mandarin.original.pdf，訪問時間：2019年4月30日。C40集團是世界各大城市認識到氣候變化的嚴重影響后，為了應對這種情況而自發(fā)形成的城市聯盟。(45)Michele M. Betsill, and Harriet Bulkeley, “Transnational Networks and Global Environmental Governance: The Cities for Climate Protection Program”, International Studies Quarterly, Vol.48, No.2, 2004, pp.471-493.C40城市網絡促進了城市的對話，建立了信任關系，促進全球氣候治理。目前，這一組織已經在50多個國家、90多個城市建立了聯系，加速地方行動的同時，也對全球產生了重大影響。(46)“C40 Cities-Climate Leadership Group”, C40 Cities, http://www.c40.org/cities，訪問時間：2019年4月30日。

第四，與聯合國相關機構進行合作。例如，聯合國目前已經將人居署推到了聯合國發(fā)展議程減貧工作的中心位置。聯合國人居署已經為全球制定了城市發(fā)展的新戰(zhàn)略，以及未來15年的居住目標。(47)“History, Mandate & Role in the UN System”, UN-HABITAT, https://unhabitat.org/history-mandate-role-in-the-un-system/，訪問時間：2019年4月30日。其他機構如聯合國環(huán)境規(guī)劃署等也在積極推進2030年可持續(xù)發(fā)展目標(見表6)。因此，城市與聯合國系統(tǒng)內各機構形成伙伴關系有助于可持續(xù)發(fā)展議程的落實，并提升了城市參與全球治理的能力。

表6 城市與聯合國系統(tǒng)的政策協(xié)調

資料來源：筆者自制，參見2030可持續(xù)發(fā)展議程目標11， http://www.un.org/sustainabledevelopment/zh/cities/，訪問時間：2019年1月17日。

總之，理解城市在全球議程中的作用需要突破單純“城市外交”視角的局限性，從不同維度界定城市參與2030年議程及其治理全球事務的路徑。城市作為全球多層與多元治理的重要構成，有推動城市本土化治理和2030年議程在全球層面落實的動力與責任。

3.4 中國城市參與2030年議程問題

就中國而言，城鎮(zhèn)化已成為經濟增長的重要引擎。近20年來，中國城鎮(zhèn)化率由1996年的30%提高到2018年的59%，發(fā)展十分迅速。(48)“2018年年末中國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%”，經濟日報-中國經濟網，2019年2月28日，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201902/28/t20190228_31585118.shtml，訪問時間：2019年3月5日。2016年12月，國務院印發(fā)了《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設方案》文件，明確了創(chuàng)新示范區(qū)的主要建設任務?？梢哉f，推動省、市、地區(qū)做好自身發(fā)展戰(zhàn)略目標與國家落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程整體規(guī)劃的銜接，已經成為中國落實議程的重要戰(zhàn)略之一。

按照國家“十三五”規(guī)劃綱要的總體要求，中國大陸地區(qū)31個省、自治區(qū)和直轄市已制定了各自的“十三五”規(guī)劃，各市、縣等也已制定實施行動路線圖和年度計劃，落實各項具體工作，切實貫徹國家可持續(xù)發(fā)展統(tǒng)一部署，實現了中央與地方在落實2030年議程行動上的有效對接。中國也提出不斷深化國際發(fā)展合作，為落實議程提供保障。(49)“中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案”，中華人民共和國外交部，2016年10月12日，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/P020170414688733850276.pdf，訪問時間：2019年3月5日。

當前，以北京為例，中國主辦的多次重要國際會議已經使世界深化了對北京的了解，建設“國際交往中心”的戰(zhàn)略定位也為其參與全球事務提出了更高的要求。這些因素要求北京在落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程目標過程中不斷內化國內外的先進經驗，進而為其城市治理提供新的動力，促使城市在全球治理中發(fā)揮本土化作用。從實際情況出發(fā)，北京參與可持續(xù)發(fā)展議程的基本路徑，包括與駐京聯合國系統(tǒng)的進一步合作、廣泛參與國際城市治理聯盟等方面。與此同時，中國通過設立國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)來破解中國城市治理的困境，這也是為全球可持續(xù)發(fā)展提供中國經驗而作出的重要決策與戰(zhàn)略部署。2018年3月，國務院正式批復同意深圳市、太原市、桂林市建設國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)。2019年5月14日，國務院分別批復同意湖南省郴州市、云南省臨滄市、河北省承德市建設國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)?？梢哉f，從中央層面，這些中國城市參與和落實2030年議程已經具有了良好的政策基礎，有助于探索出符合國際潮流，具有中國特色、地方特點的可持續(xù)發(fā)展治理模式。(50)“首批國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設啟動”，新華網，2018年3月24日，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-03/24/c_1122583670.htm?baike，訪問時間：2019年3月5日?？傊?，這為中國城市參與2030年議程提供了制度保障和機遇。因此，中國城市如何參與2030年可持續(xù)發(fā)展議程以及完善自身城市治理等問題值得深入研究。

四、結 語

城市是《2030年全球發(fā)展議程》得以貫徹實施的最后落地環(huán)節(jié)，城市集中的人口數量最多，資源最豐富，城市如果無法充分承擔全球發(fā)展議程落地實施的任務，那么全球發(fā)展的目標必將成為空談。2030年可持續(xù)發(fā)展議程是一個以目標系統(tǒng)為核心的全球議程，而城市是該目標體系的重要行為體。在議程落實過程中，城市可以關聯兩個或多個目標，并協(xié)同相互間在全球治理中的作用。城市在承擔可持續(xù)發(fā)展全球治理的能力、資源優(yōu)勢和有效性等方面具有巨大的潛力。在這種背景下，城市在國際事務中具有了較大的制度空間和可能性。

其一，城市行為體在全球發(fā)展治理的任務承擔方面相比其他行為體具有優(yōu)勢和不可替代性。其二，城市已經成為多元合作的有效渠道，成為支撐和擴散2030年議程核心理念的重要平臺。2030年議程作為全球性的綱領文件，需要在城市網絡中不斷內化。其三，作為行為體的城市是全球治理主體多元化的重要特征之一，它無疑是推動2030年議程的主要力量，有助于建構2030年議程所倡議的多種伙伴關系。其四，城市在參與2030年議程過程中正不斷統(tǒng)籌和規(guī)劃戰(zhàn)略、治理內容及實施路徑。

可見，城市在參與國際事務的廣度和深度方面都有極大的提高。面對充滿權衡和相互依存的現實，各國需要整合相關工作，并側重在本國和國際兩級參與治理，提供激勵措施，以實施相關可持續(xù)發(fā)展項目。(51)David Le Blanc, “Towards Integration at Last? The Sustainable Development Goals as a Network of Targets”, Sustainable Development, Vol.23, No.3, 2015, p.186.而城市可以通過跨國網絡方便地交換信息和專業(yè)知識，憑借平行維度的優(yōu)勢進行外交，并與具體問題相結合，這得益于城市作為人類聚集模式的基礎性功能，以及國際機制的政治進程對城市具有低約束性的特點。

而從聯合國系統(tǒng)看，聯合國人居署發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調作用。僅對于目標11而言，城市治理的好壞是《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》能否實現的關鍵。在全球化的過程中，由于多種原因，很多地方的“城市病”開始集中顯現，特別是土地和生態(tài)資源約束開始凸顯，環(huán)境污染日趨嚴重，弱勢群體無法同等享受城市化發(fā)展的成果。因此，在全面落實《新城市議程》方面，各國應該向人居署提供有力支持。(52)“推進城市可持續(xù)發(fā)展是落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重要內容”，人民網，2017年9月7日，http://world.people.com.cn/n1/2017/0907/c1002-29521562.html，訪問時間：2019年3月5日。

同時，對于像北京這樣的超大城市而言，參與全球可持續(xù)發(fā)展議程是衡量其對外開放水平的重要標準，也是提升其國際競爭力的有效外部動因。借助聯合國相關對接機制，北京可以拓展其在國際交往中的影響力，并推動城市可持續(xù)性治理能力。據此，北京可以在打造旗艦國際會議的同時，強化與聯合國系統(tǒng)十幾個專門機構的合作，提升在全球議程中的能見度，有效應對衛(wèi)生、環(huán)境、氣候變化、知識產權等領域的突發(fā)問題。

總之，城市對2030年議程落實的意義十分重大。目前，城市行為體在參與全球議程時，其內在邏輯、選擇路徑及優(yōu)先領域都已比較清晰?？梢哉f，城市處于參與《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的重要戰(zhàn)略機遇期。在這種情況下，一些國際性大城市已具備對國際事務深度介入的能力，其未來的作用將十分突出。(53)Jacqueline Corbett and Sehl Mellouli, “Winning the SDG Battle in Cities: How an Integrated Information Ecosystem Can Contribute to the Achievement of the 2030 Sustainable Development Goals”, Information Systems Journal, Vol.27, No.4, 2017, pp.427-461.