宋美螢

[摘 ? ? ? ? ? 要] ?改革開放40年以來，我國高等教育管理體制改革基本實現(xiàn)了“中央宏觀調控、省政府管理為主體”和“充分發(fā)揮高校自主辦學能力”的改革目標。但我國高等教育管理體制改革依然存在著政府集權模式難以突破、高校自主辦學能力不足、中介機構治理作用難以發(fā)揮、法律保障體系尚未形成、地方政府配套措施不到位等問題。為實現(xiàn)高等教育管理體制深入發(fā)展，需明確政府定位;提高高校自主自辦的實踐能力;加強中介組織協(xié)同建設;準確傳達中央精神。

[關 ? ?鍵 ? 詞] ?高等教育管理體制;改革開放;回顧;反思;展望

[中圖分類號] ?G640 ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標志碼] ?A ? ? ? ? ? ?[文章編號] ?2096-0603（2019）18-0262-02

高等教育管理體制是國家在現(xiàn)有體制的基礎上建立的高等教育組織管理制度的總和，包括中央和地方行政組織的建立、隸屬關系、職權劃分及政府部門與高校的關系。中華人民共和國成立以來，隨著我國政治、經(jīng)濟、文化以及科學技術的蓬勃發(fā)展，中國的高等教育管理體制也在不斷的改革中發(fā)展。

一、我國高等教育管理體制改革的回顧

（一）我國高等教育管理體制的初步形成

1.中央集權式管理（1949-1957年）

新中國成立初期，隨著經(jīng)濟的復蘇和發(fā)展，高等教育相關領域建立了以教育部和國務院各部委直接管理為主的集中管理體制。1950年7月，國務院發(fā)布的《高等學校領導關系決定》，明確規(guī)定中央人民政府教育部統(tǒng)一領導全國的高等學校。[1]“這標志著集中統(tǒng)一的高等教育管理體制在中國開始建立了。1952年11月，高等教育部設立?！吨腥A人民共和國高等學校條例》規(guī)定，執(zhí)行其他一系列規(guī)章制度，必須經(jīng)中央高等教育部或者中央高等教育部報政務院批準。[2]

該階段我國的高等教育管理體制總體實行中央集中統(tǒng)一領導的管理體制。

2.由集權向放權的改革（1958-1960年）

在高等教育管理體制改革方面，中央于1958年4月發(fā)布了《關于高等教育機構和中等職業(yè)技術學校分權的意見》，要求除少數(shù)綜合性大學和部分中等技術學校外，其他學校必須分權。[1]同年8月，中國共產(chǎn)黨中央頒布了《教育行政權力條例》，強調“必須改變以前條為主導的管理體制。按照集中與分散相結合的原則，加強地方教育領導?！备鶕?jù)這兩份文件，高等教育的管理權逐步下放給地方政府，發(fā)揮了地方政府辦學的主動性和積極性。

3.由放權到收權的調整（1961-1965年）

中央政府針對當時實施權力下放所產(chǎn)生的一系列問題，強調統(tǒng)一領導在教育管理中的重要性。1963年5月，《關于加強高校統(tǒng)一領導和分級管理的決定》（試行草案），明確提出了實行中央政府統(tǒng)一領導，中央與省、市、自治區(qū)兩級管理體制。地方按照中央授權原則，開展教育工作，各高等學校接受中央有關部門業(yè)務上的協(xié)調和指導，重新建立高等教育集中管理體系。

4.“文化大革命”的再次放權（1966-1976年）

1966年6月，教育部黨委《關于改進1966年高校招生工作的請示報告》由中共中央批準執(zhí)行。報告指出“招生工作要委托到大區(qū)、省、市、自治區(qū)來分層化辦理”。1971年，中央部署的176所高校中，只有6所在中央政府和有關部門的領導下，機械工業(yè)第二至第六部委軍工學院除外，軍工學院由各部門和地方政府雙重領導。[3]

（二）我國高等教育管理體制的恢復與調整

1.統(tǒng)一領導、分級管理制度的恢復

1977年以來，我國恢復了全國統(tǒng)一的高等教育高考制度。當時的“集權”不是照搬“文化大革命”之前的高等教育管理模式，而是為適應經(jīng)濟體制改革的要求，中央和地方對原有的高等教育管理體制有選擇地揚棄和調整。

1977年8月，鄧小平同志提到教育和科學的體制和制度問題。指出，當時的教育需要一個全面的組織來計劃、安排和協(xié)調。1981年，恢復中央對地方統(tǒng)一領導的工作在全國范圍內基本完成，中央和省、市、自治區(qū)呈現(xiàn)出兩級管理模式。

2.國家初步調整高等學校管理權限

隨著十一屆三中全會的召開，我國社會主義建設進入發(fā)展的新時期。在大會精神的指導和鼓舞下，高?！皵U大辦學自主性”的愿望和要求更加強烈。1979年12月，《人民日報》刊登了復旦大學校長蘇步青等著名高校校長、書記的觀點，“給高等教育一點自主權”?！度嗣袢請蟆愤M一步提問：學校是否應該有一定的自主權、應該有哪些自主權、實行什么樣的自主以及如何改革教育體制。

這場呼吁在全國引起了巨大的反響與共鳴，1979年以來，上海交通大學在全國率先對我國高校進行改革創(chuàng)新。學校以人事、勞動、分配制度為核心，進行了管理體制改革。由此開始，全國高校內部的管理體制改革逐步拉開帷幕。

3.高等教育管理體制改革全面展開

1984年，我國開始實行有計劃的商品經(jīng)濟體制。在這樣的經(jīng)濟環(huán)境下，我國教育事業(yè)也有了新的發(fā)展要求與目標。1985年5月，中共中央發(fā)布《關于教育體制改革的決定》。該決定指出了當時我國高等教育管理體制存在管理雜亂無章、避重就輕的問題。這一決定的發(fā)表為新時期中國高等教育體制改革打開了序幕。

（三）新世紀我國高等教育管理體制改革深入發(fā)展

2000年后，逐步建立了以地方管理為主的中央和地方兩級高等教育管理體制。2010年《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》發(fā)布，這是進入21世紀后中國第一個教育規(guī)劃。提出要堅持和完善黨委領導下的校長負責制，推進政企分開，落實和擴大學校自治。2010年12月底，教育部直屬28所高校啟動了現(xiàn)代大學體系建設試點。

2015年修訂《中華人民共和國高等教育法》，進一步細化和明確高校學術委員會的職責。[2]從高校、教育行政部門和社會三個方面明確了辦學水平建設的責任。2017年9月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于深化教育體制機制改革的意見》，提出要堅持權力統(tǒng)一發(fā)放，深化精簡和分權改革，放權與分權相結合。

二、我國高等教育管理體制改革中存在的問題

改革開放以來，盡管教育一直被放在我國優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標位置。但從改革開放以來四十年的發(fā)展歷程來看，高等教育管理體制改革依然出現(xiàn)了許多問題與矛盾，與國家教育政策目標存在一定差距，問題具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）政府集權模式難以突破

中華人民共和國成立后，國家承擔統(tǒng)一管理高等教育的任務是符合當時國情的。但隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，我國高等教育管理體制未能很好的適應經(jīng)濟體制改革。盡管國家先后頒布了分權政策并實施一系列改革，但政府與高校之間的權力分割尚未有效確立，政府辦學自主權長期未得到落實，我國高等學校的集中管理體制亟待實現(xiàn)真正的突破。

（二）高校自主辦學能力不足

我國的高等教育出現(xiàn)時間晚于西方，教育管理理論對我國教育發(fā)展來說也是“舶來品”。在高等教育管理體制改革方面缺少實踐的探索與經(jīng)驗的總結。在高等學校發(fā)展歷程中，一開始由政府主導產(chǎn)生，導致高校很難擺脫政府主導的慣性思維，自主權意識薄弱，缺乏政府的指導往往會感覺無從下手，依然奉行政府指揮高校執(zhí)行的歷史模式，不能主動利用自身辦學資源去摸索發(fā)展。

（三）法律保障體系尚未形成

高等教育領域缺乏以法律形式規(guī)定的轉變政府職能的強制性要求。即使賦予了高校一定自主權，權力運行過程中，常常發(fā)生政府的權力侵占問題，且在有關高等學校與政府的法律關系中政府始終處于絕對優(yōu)勢地位，高校自主權力的發(fā)揮受到政府掣肘，法律法規(guī)存在諸多籠統(tǒng)性、模糊性。我國教育法的修訂跨越時間過長，部分內容已不適應社會發(fā)展實際情況，與社會經(jīng)濟脫節(jié)，阻礙高等教育的發(fā)展。

三、我國高等教育管理體制改革的建議

高等教育管理體制改革任重而道遠，我國高等教育管理發(fā)展歷程不長，在“摸著石頭過河”過程中經(jīng)歷過一些曲折。但目前，我國的高等教育管理體制改革已經(jīng)找到了一條比較合理的模式，即“條塊結合，收放結合”，多主體聯(lián)合辦學。教育直接影響一個國家的人口素質，決定國家未來，為迎接新時代的挑戰(zhàn)，改革需要從多個方面進一步發(fā)展。

（一）提高高校自主辦學能力，培養(yǎng)創(chuàng)新型人才

我國于1988年頒布《高等教育法》，至此，高等學校的辦學獨立法人實體地位以法律形式得到了確認。首先，提高自主辦學能力要進一步落實辦學自主權，雖然高等學校的辦學自主權在政策文件上得到了確認，但并不意味著高校的辦學自主權真正得到了落實。自主辦學能力并不是追求辦學的量化結果，而重點在于質上的突破。新時期，學校應著力提高高校辦學質量，這是提高高校自主辦學能力的根本途徑，也有利于高校發(fā)揮社會服務職能，為推進地方經(jīng)濟建設起到輻射帶動作用，將知識資源、人才資源轉化為社會經(jīng)濟生產(chǎn)力，促進高校提高自主辦學能力。

（二）加強中介組織建設，增強其公信力與權威性

西方的高等教育管理體制中，社會力量和組織對高等教育有很大影響，專業(yè)化、職業(yè)化的中介組織隨處可見，我國應在堅持本國高等教育管理體制獨特風格的前提下，改變管理觀念，積極大膽地吸取國外的經(jīng)驗和教訓，給予中介組織和社會力量明確的法律主體地位，增強中介組織權威性，聘請專家參與評議，增強中介組織公信力，以法律形式確定社會中介組織地位，努力促進社會成員重視高等教育，形成交流和共享辦學經(jīng)驗，政府、學校、社會共同進步的高等教育管理體制有助于促進高等教育發(fā)展。

（三）準確傳達中央精神，加快地方放權改革腳步

國家在統(tǒng)一發(fā)布管理地方高校的政策文件時，地方對部分文件精神的解讀不到位，很容易發(fā)生措施滯后或措施誤判等現(xiàn)象。增強地方放權和中央改革腳步與節(jié)奏的緊密度，更加精準傳達中央放權精神，及時實施放權政策，確保放權改革按計劃進行。地方政府與高校改革銜接過程中，根據(jù)中央高等教育管理體制改革政策，制定符合本地、本校的政策措施。正確的傳達給基層機構組織執(zhí)行，保證中央文件能真正在高校改革中及時準確使用。修正部分政府網(wǎng)站頁面更新滯后、網(wǎng)站跳轉失靈、網(wǎng)站維護不到位等問題，掃除政府權力公開和高校用權干擾。

參考文獻：

[1]劉寶存.改革開放以來我國高等教育管理體制的回顧與前瞻[J].復旦教育論壇，2009（1）：43-47，57.

[2]陳權.我國高等教育管理體制改革：回顧、反思與建議[J].長春大學學報，2017，27（2）：38-42.

[3]紀寶成.世紀之交中國高等教育管理體制改革的歷史回顧[J].中國高教研究，2013（8）：6-13.

編輯 趙瑞峰