劉華

近期，筆者通過(guò)在湘南農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)多年的努力，農(nóng)村變化很大。通村通組道路硬化了，自來(lái)水進(jìn)村入戶了，電線網(wǎng)線架通了，衛(wèi)生有人打掃了，旱廁拆了、戶廁改了、公廁建了等等，農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施逐步完善起來(lái)了。但是，距離全面小康社會(huì)仍有差距。農(nóng)村廢棄房屋太多，廢棄雜房、豬牛欄舍、旱廁、殘?jiān)珨啾陔S處可見，既影響了村容村貌，又給村民生產(chǎn)生活帶來(lái)了極大的安全隱患，還造成大量土地資源閑置。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一個(gè)農(nóng)村人口近60萬(wàn)的縣，危舊房所占的土地面積達(dá)3萬(wàn)多畝，即2000萬(wàn)平方米，農(nóng)民新建住宅集中在村莊外圍，內(nèi)空外延，村內(nèi)存在大量的空閑宅基地及閑置土地，外延過(guò)長(zhǎng)增加農(nóng)村鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的難度、加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和成本、影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、空心村大量存在的原因分析

（一）原址新建少。由于舊村莊大多巷道狹窄，交通不便，加上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)村建設(shè)資金投入不足，致使村莊內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和交通條件難以改善，從土坯房到原址改建磚木房，再到21世紀(jì)新建磚混房屋，在選址建房時(shí)，村民大多選址到村莊外圍異地新建，有條件的則離開舊村莊到公路邊去建房。久而久之，村莊中心地帶就出現(xiàn)大量空心房，空心村就產(chǎn)生了，村外新房林立、村內(nèi)斷垣殘壁。

（二）建新不拆舊。一直以來(lái)，農(nóng)民建了新房后，都不會(huì)主動(dòng)拆舊房，主要用于堆放雜物，有的就是空置著。

（三）各種用房多。由于傳統(tǒng)生產(chǎn)生活習(xí)慣，在村莊里，除了村民居住用房，還有牛欄、廁所、曬谷坪等其他生活和生產(chǎn)用房，占用了大量村莊土地。

（四）進(jìn)城居住增加。一些農(nóng)民為了享受城里的優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源，憑借自身努力在城里購(gòu)置了房子，但農(nóng)村的房子又不舍得拆除或者不舍得賣掉。

（五）農(nóng)村循舊觀念重。無(wú)論是喬遷村外的，還是進(jìn)城購(gòu)房的，還是在城市參加工作的，都有落葉歸根的思想，不愿意拆除或轉(zhuǎn)讓農(nóng)村廢舊房屋，導(dǎo)致農(nóng)村大量舊房空置。

（六）各級(jí)管理不到位。20世紀(jì)80年代末就成立了國(guó)土管理部門，推動(dòng)了農(nóng)村建房管理，但現(xiàn)實(shí)管理與國(guó)土法要求差距較大，特別是從1999年后至今，國(guó)土部門實(shí)行管理體制改革，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土權(quán)上收到縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)置中心國(guó)土所，2～3個(gè)國(guó)土員管理2～3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村沒有了監(jiān)管責(zé)任，導(dǎo)致大量未批先建的情況出現(xiàn)；而且，薄弱的國(guó)土管理力量只能被動(dòng)應(yīng)付守法村民的建房審批，無(wú)力來(lái)落實(shí)“一戶一宅”“建新拆舊”等要求。

二、空心村大量存在的危害

空心村基本集中在自然村中心地帶，多以舊宗祠為中心向外呈輻射狀排列，大量空心村的存在，對(duì)農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)步提出了挑戰(zhàn)。一是造成大量土地資源浪費(fèi)。土地是一種不可再生的資源，空心村的存在，造成大量土地的閑置，無(wú)法發(fā)揮土地的應(yīng)有效益。二是造成村莊外延式擴(kuò)張。較大的村莊大多依山而居、前面是農(nóng)田，而空心村舊的房屋擁擠，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以展開，空心村宅基地盤活、流轉(zhuǎn)困難，更加加劇了村民建房向村外拓展，大量農(nóng)田被占用，造成耕地減少。三是影響美麗鄉(xiāng)村建設(shè)?？招拇鍍?nèi)房屋排列無(wú)序、前后不一、面積差異大，且多為土木結(jié)構(gòu)，年代較久，房屋破舊；大多住房和豬欄、牛舍混雜相鄰，造成進(jìn)出不便、垃圾遍地、污水橫流，但又難以有效處理，嚴(yán)重影響農(nóng)村面貌和新農(nóng)村建設(shè)。四是影響出行安全?？招拇宓缆藩M窄，村內(nèi)住房居住率低，僅限于一些老人或生活特別困難的家庭；廢舊房屋大多年久失修，一遇到刮風(fēng)下雨，容易倒塌，給過(guò)往行人帶來(lái)較大的安全隱患。五是影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定?？招拇鍍?nèi)人口少，以老人居多，人際交往困難，信息閉塞，文化生活落后而單調(diào)，留守老人、婦女、兒童缺乏關(guān)愛；少數(shù)在家的少、青、壯年人乘機(jī)實(shí)施盜竊、行騙等違法犯罪行為，村民缺乏安全感，農(nóng)村公益事業(yè)無(wú)人維護(hù)。

三、開展空心村整治的困難

（一）集體所有制的土地制度帶來(lái)的空心房拆除難。農(nóng)村宅基地是集體的，村民沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)，農(nóng)村房子拆除了，宅基地又要?jiǎng)潥w集體所有，造成農(nóng)村對(duì)一些空心房不會(huì)主動(dòng)拆除，即使是斷壁殘?jiān)膊徊鸪?，以防集體或別人占用。同時(shí)，根據(jù)國(guó)土法規(guī)定，農(nóng)村宅基地是集體所有，只能在本集體內(nèi)流轉(zhuǎn)。但現(xiàn)實(shí)中，宅基地要流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)出方如果沒有獲得收益是不會(huì)同意的，而轉(zhuǎn)入方認(rèn)為自己集體的土地轉(zhuǎn)入還要花錢就接受不了。這樣一來(lái)，宅基地就無(wú)法進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)，需建房的農(nóng)民只好在自己的責(zé)任田、自留地去建房，村莊規(guī)劃難以執(zhí)行，村民建房布局混亂的現(xiàn)象難以改變。

（二）實(shí)行家庭承包責(zé)任制帶來(lái)的宅基地調(diào)整難。湘南地區(qū)在實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)政策中，沒有“統(tǒng)”的落實(shí)，只有“分”的執(zhí)行。大部分村都將農(nóng)村土地完全承包到了戶，村組集體沒有留出集體用地，且承包方案一直沿襲第一次承包分配，沒有對(duì)承包的土地、山林進(jìn)行過(guò)調(diào)整，甚至有部分自然村簽訂了“非國(guó)家強(qiáng)制性政策要求，一律不得調(diào)整承包合同”的協(xié)議。從而，事實(shí)上已形成村民對(duì)承包田土、山林的絕對(duì)控制，村集體對(duì)村民承包土地的使用權(quán)缺乏必要的約束手段，村民的土地使用權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于村組集體的所有權(quán)，從而常常出現(xiàn)村民的現(xiàn)有土地的“寸土必爭(zhēng)、寸土不讓”的情況。而在空心村改造過(guò)程中，村內(nèi)房屋、土地涉及人數(shù)和戶數(shù)眾多，內(nèi)部利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，村莊改造的阻礙因素多。

（三）改造成本高，空心村改造難。舊村改造中，老房子的拆除補(bǔ)償、拆除清運(yùn)、土地平整等等，比異地新建每戶要增加3萬(wàn)～4萬(wàn)元的宅基地和道路設(shè)施成本。另外，大部分舊宅住戶都是貧困戶，拆了舊房建新房的經(jīng)濟(jì)壓力大，有的根本難以依靠自身力量建新房，如舊房不拆，便可勉強(qiáng)維持生計(jì)。而整縣要實(shí)施“空心村整治”，所需包括村民房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)和拆除施工費(fèi)在內(nèi)的費(fèi)用較大。

（四）執(zhí)法力度不足，影響了管理的效力。無(wú)論是土地管理法還是城鄉(xiāng)規(guī)劃法，對(duì)違法占地建房和違規(guī)建房中不符合土地利用總體規(guī)劃或村莊規(guī)劃的，都要求予以拆除。但各級(jí)政府和管理部門考慮農(nóng)村村民建房耗資不少，強(qiáng)制拆除后損失較大，會(huì)引發(fā)村民上訪或其他群體行為，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，實(shí)際工作中基本上是“以罰款代替拆除”，相關(guān)法律法規(guī)中雖然規(guī)定可以處罰，但村民違規(guī)建房的成本較低。部分村民采取先斬后奏或先建不批的辦法在耕地甚至基本農(nóng)田搶建、違建，造成建房既成事實(shí)，使得空心村的改造處于管理空檔狀態(tài)。

四、幾點(diǎn)建議

（一）加大村莊規(guī)劃編制力度。要按照“搬遷邊遠(yuǎn)村、合并微小村、發(fā)展中心村、打造民宿村、保護(hù)古村落”的要求，積極引導(dǎo)農(nóng)村居民適當(dāng)向集鎮(zhèn)、中心村集中規(guī)范建房，以節(jié)約農(nóng)村公共設(shè)施資金。搞好中心村控制性詳細(xì)規(guī)劃的修訂工作，合理布局村莊內(nèi)各項(xiàng)公共設(shè)施；嚴(yán)肅規(guī)劃管理，強(qiáng)化規(guī)劃的執(zhí)行力度。搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃技術(shù)人員的配備及培訓(xùn)工作，確保懂規(guī)劃、管規(guī)劃、用規(guī)劃。堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，規(guī)范村莊空間。

（二）出臺(tái)專項(xiàng)扶持政策。按照“政府主導(dǎo)、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，建議上級(jí)財(cái)政安排專項(xiàng)的空心村整治或改造項(xiàng)目資金，實(shí)行項(xiàng)目規(guī)劃申報(bào)、項(xiàng)目逐級(jí)審核、項(xiàng)目跟蹤管理、項(xiàng)目驗(yàn)收獎(jiǎng)補(bǔ)的程序化管理。建立“財(cái)政加大扶持，鎮(zhèn)村統(tǒng)一組織，村民積極配合”的工作機(jī)制，開展一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的農(nóng)村空心房整治行動(dòng)，將整治后騰出的集體土地，進(jìn)行村莊綠化、公共設(shè)施建設(shè)或解決村民剛性建房需求，有灌溉條件且集中連片的，可實(shí)施耕地復(fù)墾。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村可以建敬老院來(lái)對(duì)農(nóng)村孤寡老人實(shí)行集中供養(yǎng)，以騰出危舊房進(jìn)行統(tǒng)一整治；還要放寬農(nóng)村危房改造一般扶持對(duì)象的扶持條件，引導(dǎo)村民改造空心村。

（三）積極探索空心村治理模式。一是創(chuàng)新宅基地的開發(fā)模式?？梢酝ㄟ^(guò)宅基地的整體置換和競(jìng)價(jià)選位，發(fā)揮農(nóng)村宅基地的一部分物權(quán)功能和價(jià)值潛能，使新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生內(nèi)生動(dòng)力，緩解農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問(wèn)題。二是引入市場(chǎng)機(jī)制。充分利用民間資本，由民間和村集體共同籌資改造空心村，例如讓房地產(chǎn)開發(fā)商介入空心村改造，讓開發(fā)商承擔(dān)部分建設(shè)資金，然后讓新建農(nóng)民公寓的部分物業(yè)用房或尾房作為其收益，實(shí)現(xiàn)彼此雙贏的目標(biāo)；還可以發(fā)動(dòng)在外成功人士資助空心村改造。三是采取激勵(lì)措施。鼓勵(lì)各類涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)向空心村改造提供低息貸款，以擴(kuò)大資金酬措渠道。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村村民建房管理的政策法規(guī)建設(shè)。當(dāng)前的空心村改造中，舊房難拆除、土地難調(diào)整、管理難規(guī)范等問(wèn)題，一個(gè)重要方面是政策太硬、執(zhí)法太軟。所謂“政策太硬”，就是“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期不變”，使一些村組責(zé)任制以來(lái)的承包土地一直維持第一次分配的狀況，隨著時(shí)間的推移，積累的利益矛盾增多，土地調(diào)整越來(lái)越難。而“執(zhí)法太軟”，就是對(duì)違背土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的村民建房，《土地管理法》規(guī)定就是要強(qiáng)制拆除，但現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中大多處罰每宗違法建房2000元～3000元了事，村民的違法建房成本低，肆意未批亂建，違法占地遏制難。一方面，建議制定出臺(tái)“農(nóng)村宅基地有償、有序流轉(zhuǎn)管理辦法”，規(guī)范農(nóng)村宅基地有償使用機(jī)制，方便民間資金參與空心村改造。特別是一些在外購(gòu)房者，可以采取貨幣置換的流轉(zhuǎn)形式出讓舊房、宅基地、自留地、責(zé)任田等，讓其獲得農(nóng)村的資產(chǎn)性收入，轉(zhuǎn)而尋求在城市更好發(fā)展。另一方面，要加強(qiáng)土地管理和村莊規(guī)劃管理實(shí)施辦法的建設(shè)，特別是要調(diào)整更新《湖南省村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施管理辦法》，借鑒遼寧省1997年出臺(tái)的《遼寧村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》的相關(guān)內(nèi)容強(qiáng)化對(duì)村莊建房、村莊衛(wèi)生等方面的管理。對(duì)一些難以拆除的違規(guī)建房，從規(guī)劃管理方面強(qiáng)化處罰力度，增加村民違規(guī)建房的成本，有利于規(guī)范農(nóng)村建房行為。

（作者系民進(jìn)郴州市委專職副主委）