徐洋 陳錦濤 秦留志

摘要：近年來，隨著國家經(jīng)濟轉型進入關鍵時期，有關地方政府債務的問題出現(xiàn)頻率也越來越高。截至2015年，我國地方政府債務總額已經(jīng)達到16億。為適應經(jīng)濟形勢的變化和緩解地方政府債務到期償還壓力，從2015年3月開始，國家分三批實行了總額為22000億元的債務置換。今年作為地方政府債務置換的收官之年，地方政府債務的形勢也受到各方的關注。研究目前地方政府債務存在的問題，尋找解決方法，對下一步工作具有十分重要意義。

關鍵詞：地方債務;債務置換;PPP項目

一、引言

我國地方債起于1994年進行分稅制改革，分稅制改革大大提高了中央政府收入，但是相應的，地方政府收入也大幅降低。但國家的大部分政策都需要地方政府來具體執(zhí)行，這就導致了中央和地方財權事權的不匹配。為了落實中央下達的各項政策和進行大規(guī)模的地方基礎建設，各級地方政府開始發(fā)行地方債。

二、我國的地方債

我國真正意義上的地方債是指政府作為債務主體，向市場上的機構或資本進行借債的債務，但是2014年之前國家的《預算法》不允許地方政府作為主體債務人進行借貸。所以，本文將之前的政府地方性融資平臺債務，即銀行貸款和城投債也稱為地方政府債務。其可以分為三個類別：地方政府負有償還責任的債務、地方政府負有擔保責任的債務和地方政府可能承擔一定救助責任的債務。三類債務對地方政府的償還壓力一次減小。本文主要研究前兩類債務的影響。

根據(jù)發(fā)行債券的方式，又可以將地方債分為三種類型：

以國家代為發(fā)行的地方公債;以地方投融資平臺作為發(fā)行主體， 為地方基礎設施建設或公益性項目而公開發(fā)行的城投債;地方自主直接發(fā)行債券，實行自發(fā)自還的直接發(fā)行債券。

由于三種地方債類型中國家代為發(fā)行的地方公債和地方自主直接發(fā)行的債券所占比例比較低，本文主要以城投債為主的地方債務進行研究。如無特殊說明，下文所述地方債都為城投債。

三、我國地方政府債務存在的問題及原因

（一）數(shù)量龐大

目前我國的地方債總體體量是十分巨大的，目前解決到期債務的方法是新發(fā)債券和債務置換，需要注意的是新發(fā)和置換不是靠地方政府自身去償還債務，而是對債務進行重新分配。這樣一個龐大的負債體量，不僅僅制約了地方的持續(xù)性發(fā)展，而且在很大程度上會對國家的經(jīng)濟基礎造成沖擊。在我國現(xiàn)行的社會主義公有制和多種所有制經(jīng)濟并存的經(jīng)濟基礎下，巨額的地方債累積無論是償付壓力還是運行壓力，都會拖累以對方政府為代表的公有制經(jīng)濟的發(fā)展。受制于此，私有制經(jīng)濟等混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展也將難以為繼。

導致我國目前地方政府債務數(shù)量龐大的原因主要有以下兩點：

其一，我國分稅制造成的中央和地方財權和事權的不均衡，地方為了執(zhí)行事權就需要大量的財權，但是財權大都集中在中央手里，這就導致地方政府發(fā)行大量的地方債來彌補資金的缺口。

其二，目前的行政考核體系存在很大的問題，在對地方政府的政績考核上，GDP還是占據(jù)了考核的主導地位。在外貿、投資、消費這三個主要GDP拉動點中，外貿因為受全球經(jīng)濟危機導致的大環(huán)境下行影響，一直處于低迷狀態(tài)、而消費則一直受制于百姓收入增長較為緩慢，所以也為成為主動力。因此帶動投資就成了各地GDP的主要增長點，尤其是對基礎設施的投資，數(shù)額巨大。通過債券數(shù)額換取GDP數(shù)字，這就很難抑制地方政府的發(fā)債熱情。

（二）風險較大

地方政府債券雖然信用較高，但不可避免，也存在著各式各樣的風險，比如利率風險和投資風險，其中影響較大的風險還是地方政府的償付風險和中央的調控風險。

一方面地方政府債券的還本付息主要是以地方政府財政收入為擔保的，但是由于分稅制的影響，地方政府很難自主決定稅收的量，再加上債務額度巨大，這就導致了地方政府債務在未來存在一定的償付風險。

另一方面地方政府發(fā)行地方政府債券進行大各類資料成本價格上升，極易導致通貨膨脹。盲目追求政績，項目審批過松、過亂規(guī)模的基礎設施建設，造成投資過熱。通過供求關系的影響，會引起市場上，造成資源的浪費也加大了中央進行宏觀調控的可能。

（三）過度依賴土地收入

地方債對土地收入的依賴度高。通過土地收入“變相” 償還地方債的情形大量存在于各級地方政府中;同時，地方債受國家房地產(chǎn)政策和土地政策的影響較大。2013年12月國家審計署公布的審計數(shù)據(jù)顯示，我國的地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。在2015年國家對地方債的大審計中，11個省級、316個市級、1396個縣級政府累計存有34865.24億元以土地出讓收入為擔保的債務余額，占三級政府負有償還責任債務余額的37.23%。地方債對土地依賴程度高，必然導致其對土地政策反應敏感，近年隨著我國土地政策的日漸收緊，地方債的償還將變得更加困難。

四、地方政府債務問題的解決措施

1. 要解決債務規(guī)模龐大的問題，還需要從根本上來進行管理，首先就是要限制地方債的發(fā)行數(shù)額。地方政府發(fā)行債務，其主要還是用于大規(guī)模的基礎設施建設。大力發(fā)展政府和社會資本合作即PPP項目，通過PPP模式，社會資本引入到基礎設施項目的建設中去。既吸收了社會的空余資本，可以在很大程度上減輕地方政府的建設資金壓力，從根本上解決地方債的數(shù)量問題。

2. 針對目前地方政府債務存在的比較嚴重的風險，還是要從監(jiān)管和政策上進行解決。首先是監(jiān)管方面，加強對于地方性融資平臺的監(jiān)管力度，對于不符合資質或是存在問題的平臺，及時叫停或整改。對于融資數(shù)額，也要提前進行審批，看是否合規(guī)合理。在政策方面，中央政府可以加大置換的數(shù)量，進一步降低地方政府當前面臨的債務的還債壓力，也可以降低地方政府的融資成本。

3. 要解決地方債過度依賴土地收入的問題，要從兩點入手解決。首先，要逐步改變地方政府收入來源，使地方政府收入逐漸擺脫對土地的依賴，目前我國正在實施的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉型，就是其中一部分。積極促進第三產(chǎn)業(yè)和高新產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，已更好的適應當前的經(jīng)濟環(huán)境，擺脫土地收入的束縛。

其次就是要堅持進行樓市調控政策，抑制樓市價格出現(xiàn)高泡沫，從而可以更好的防止土地過熱的現(xiàn)象，可以從根本上防止土地價格泡沫危機的出現(xiàn)，為地方政府提前打好紅燈，防止因地價下跌導致的債務危機。

五、結論

我國地方政府債務數(shù)量雖然很大，但是尚處在一個整體可控的范圍內。我國目前的地方政府債務，主要存在著體量龐大、存在風險和還債方式單一的問題。解決地方政府債務問題，不僅僅要靠來自上層的政策，還需要各級地方政府自身從根本上來解決，積極向新型投資、新興消費和“一帶一路”的新三駕馬車靠攏，同時大力發(fā)展PPP項目，實現(xiàn)多元化融資，來擺脫巨額債務帶來的發(fā)展限制。

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