紀秀娟　張景奇

[摘 要]公共管理是一門實踐性和綜合性較強的學科，其越來越重視研究的規(guī)范化、定量化和可視化，國外已有許多院校開設(shè)了適用于公共管理本科生的GIS課程，而我國開設(shè)此課程的多為理工類院校。為提升公共管理本科生運用現(xiàn)代信息技術(shù)的能力，增強學生處理公共管理實際問題的技能，研究從實驗課程、軟件操作、地學思維和大數(shù)據(jù)治理四個方面對公共管理本科GIS課程內(nèi)容進行探討，短期內(nèi)，對拓展公共管理本科生的科學視野、提升其知識技能有著重要的意義;長期來看，對于地方政府適應大數(shù)據(jù)時代、適應數(shù)字政府治理則有著非凡的意義。

[關(guān)鍵詞]公共管理;本科課程;地理信息系統(tǒng)（GIS）;課程改革

[中圖分類號] G642.0 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2019）10-0101-03

公共管理作為一種社會實踐活動是指政府制定公共政策，與其他公共組織一起，處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動，是研究政府及其他公共組織的價值定位和實踐活動規(guī)律的一門實踐性和綜合性較強的學科[1]。在美國高校，公共管理的原則和傳統(tǒng)有三大重要理念：培養(yǎng)專業(yè)化管理人才、注重公共服務(wù)精神、強調(diào)實踐和操作[2]，例如美國哈佛大學的社會科學定量研究所、斯坦福大學的社會學定量研究所、加州大學洛杉磯分校的社會科學計算中心、亞利桑那州立大學的社會動力學與復雜性研究中心等，都在強調(diào)社會科學研究的定量化[3]。而這其中，地理信息系統(tǒng)（Geographical Information System， GIS）的作用功不可沒。它是一門技術(shù)引導的多技術(shù)交叉的信息空間科學，具有獲得、存儲、編輯、處理、分析和顯示地理數(shù)據(jù)的功能;同時它也是一門以應用為目的，具有服務(wù)于科學研究和造福人類并創(chuàng)造價值的信息產(chǎn)業(yè)[4]?；诘乩矸治龊驼故镜腉IS，能夠用來解決繪地圖和空間分析的問題，被廣泛使用到管理、政治、經(jīng)濟、社會等許多學科[5]。在我國，據(jù)不完全統(tǒng)計，2011年時已有155所高校開設(shè)有GIS專業(yè)，2018年這一數(shù)字增至173所，GIS專業(yè)教育發(fā)展態(tài)勢蓬勃。但是目前開設(shè)GIS課程的院校多以理工類為主，開設(shè)該專業(yè)的也是以測繪類、師范類（地理類）和農(nóng)業(yè)類為主，相對而言，在本科階段開設(shè)公共管理GIS課程的國內(nèi)院校并不多見。

一、GIS在公共管理中的應用

1997年，國務(wù)院學位委員會和原國家教委在《授予博士、碩士學位和培養(yǎng)研究生的學科、專業(yè)目錄》中設(shè)立了管理學門類，設(shè)置了公共管理學、管理科學與工程等共5個一級學科，其中公共管理學一級學科下設(shè)行政管理學、社會醫(yī)學與衛(wèi)生事業(yè)管理學、教育經(jīng)濟與管理學、社會保障學和土地資源管理學5個二級學科[6]，而在這些領(lǐng)域GIS均有所涉及，為國民經(jīng)濟社會的發(fā)展起到了不可低估的作用。

（一）GIS的行業(yè)應用概覽

在人類所接觸到的信息中有80%與地理位置和空間分布有關(guān)，地球空間信息是信息高速公路上的貨和車[7]。在國外，從西方公共管理研究方法發(fā)展來看，科學化主要體現(xiàn)在兩個方向：一是強調(diào)運用自然科學的計量分析方法和數(shù)學模型建構(gòu)世界;第二個方向就是空間化與數(shù)字化，它關(guān)注政府、經(jīng)濟與社會現(xiàn)象的空間變化和相互作用[8]。在國內(nèi)，從GIS在我國各行各業(yè)中的實際應用來看，它涵蓋了政府、公共安全與應急減災、公共事業(yè)、教育、交通運輸、自然資源和商業(yè)與公共服務(wù)6大方面的37個主要功能（如表1所示），特別是在政府部門，GIS在城市治理、社區(qū)規(guī)劃、公共安全、應急管理以及教育醫(yī)療服務(wù)等方面發(fā)揮著重要的作用。

（二）GIS與公共管理可視化

GIS的特點之一，是將復雜的、晦澀的數(shù)字可視化，以地圖的形式呈現(xiàn)，讓受眾一目了然。例如“一帶一路”的地理空間認知和大數(shù)據(jù)支持[9]、大數(shù)據(jù)時代的數(shù)字城市管理[10]等，GIS能夠演示政策變遷的歷史和演化過程，能夠分析數(shù)字背后的地域相關(guān)性，能夠提高城市政府決策過程的透明度以及提升政府的決策品質(zhì)與程序。而可視化于教學方面，是將知識通過可視化的形式傳授出來，它能有效解決隱性知識難以傳播的問題。其實質(zhì)是將知識通過顯性化的圖解手段表示出來，形成能夠作用于人體感官的知識外在表現(xiàn)形式，從而促進知識的傳播和創(chuàng)新[11]。在GIS常用的可視化工具中，美國的ArcGIS、國產(chǎn)的超圖（SuperMap）等都在各個行業(yè)得到了廣泛的應用。以ArcGIS為例，它是美國Esri公司的主打產(chǎn)品，全球市場占有比最高（約43%），它具有強大的空間分析和可視化功能，可以用來做鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中精確到戶的精準扶貧，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的板塊差異比較，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中幼兒園、小學、醫(yī)院等公共資源的布局調(diào)整，以及健康中國戰(zhàn)略中的流行病傳播與預防等。它不僅可以向決策者提供更為直觀的決策依據(jù)，更可以向普通百姓提供簡單易懂、便于執(zhí)行的政策內(nèi)容。

但是，就國內(nèi)目前已經(jīng)開設(shè)的GIS相關(guān)課程來看，如地理信息系統(tǒng)導論、遙感導論、數(shù)據(jù)庫編程與開發(fā)等，其課程內(nèi)容的理論性和技術(shù)性都過強，這對于公共管理專業(yè)的本科生（多是以文科高考生為主）來說接受起來速度較慢，并不完全適合。需要建立一套符合文科生知識結(jié)構(gòu)和接受能力的、符合公共管理學科發(fā)展時代特征的GIS課程體系。

二、課程改革的目標和內(nèi)容

GIS可以使公共管理理論更接“地氣”，這對于公共管理類本科生以及眾多奮戰(zhàn)在各級政府一線崗位的MPA學員而言都至關(guān)重要，這便于他們更好地理解政策、制定方針。課程以案例教學為主，降低GIS、遙感等方面的理論傳授難度，減少軟件二次開發(fā)及編程環(huán)節(jié)，取而代之用鮮活的案例作為公共管理本科GIS課程改革的重點。

（一）課改目標

1.提升學生運用現(xiàn)代信息技術(shù)的技能

隨著信息化社會的不斷推進，政府部門每天都要和各種各樣的海量信息打交道，相關(guān)人員需要具備處理現(xiàn)代復雜信息的能力。而在人類所接觸到的信息中，有80%與地理位置和空間分布有關(guān)，對于地球空間信息來說，它就是“信息高速公路”上的貨和車[12]。對于公共管理類的GIS課程而言，需要培養(yǎng)能夠駕馭“信息高速公路”的人才，但與理工科GIS課程要有所區(qū)別（就業(yè)市場導向，GIS相關(guān)公司多需要工程開發(fā)、軟件開發(fā)和銷售人員），重在軟件的應用而不是重在軟件的開發(fā)。通過課程培養(yǎng)公共管理本科生具有信息管理的思維和GIS軟件基礎(chǔ)操作的能力，并能夠在和專業(yè)技術(shù)人員討論系統(tǒng)架構(gòu)的過程中，準確地描述出系統(tǒng)建設(shè)和升級的具體需求。

2.增強學生處理公共管理實際問題的能力

圍繞設(shè)立并優(yōu)化公共管理專業(yè)的GIS課程這一目標，在公共管理的行政管理、公共事業(yè)管理、教育經(jīng)濟管理、醫(yī)療衛(wèi)生管理、土地資源管理以及城市管理6個方向上進行案例研究。以工作中的實際問題進行情境導入，先進行外業(yè)操作，通過現(xiàn)場勘測、調(diào)研訪談、搜集數(shù)據(jù)加深對問題的理解，而后的內(nèi)業(yè)操作將以點帶面，通過案例教學逐步了解ArcGIS、ENVI等軟件的基礎(chǔ)操作程序，一步一步拓展到常用的空間分析功能，到最后的可視化地圖制作和對策建議，向?qū)W生展示一個完整的政策分析過程，便于其將內(nèi)容拓展應用到相似的情境中。綜合運用“課堂教學服務(wù)”和“實用導向”的原則制定實踐教學內(nèi)容[13]，使學生對復雜的公共管理問題產(chǎn)生濃厚的興趣，提高學生的創(chuàng)新能力，提升學生學習的自主性和創(chuàng)造性。

3.滿足大數(shù)據(jù)時代政府治理的新需求

大數(shù)據(jù)時代的政府治理，對于數(shù)字政府建設(shè)、公共政策模擬以及公共管理科學化有著巨大的需求。數(shù)字政府實質(zhì)是“政府運用地球信息系統(tǒng)、遙控、遙感、網(wǎng)絡(luò)、多媒體、虛擬仿真等高新技術(shù)搜集信息、整合信息、產(chǎn)生信息，并依據(jù)所產(chǎn)生的信息對城市和社會實施有效管理的技術(shù)手段”[14]。而GIS的特點之一就是運用地學大數(shù)據(jù)幫助政府部門做出科學決策，在推進我國新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設(shè)，國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，鄉(xiāng)村振興與精準扶貧，地緣政治治理與“一帶一路”發(fā)展等方面給予理論、方法和技術(shù)的支撐。

（二）課改側(cè)重

課程改革需要結(jié)合授課對象的特點，發(fā)揮公共管理類文科生地理學基礎(chǔ)的優(yōu)勢（多數(shù)省份的文科生學習過三年的地理課程），規(guī)避其在抽象思維和計算能力方面的相對劣勢，適當弱化關(guān)于坐標轉(zhuǎn)換、算法原理和編程開發(fā)等內(nèi)容，而突出更為實用的“拿來主義”。

1.側(cè)重豐富公共管理本科實驗課程內(nèi)容

公共管理本科課程實驗環(huán)節(jié)較少，以至于部分用人單位反饋畢業(yè)生只會紙上談兵，缺乏實際的動手實驗能力。因此，GIS在公共管理中應用的課程，需要結(jié)合學生特點，從公共管理的角度出發(fā)，適當弱化坐標系統(tǒng)、地理符號、拓撲關(guān)系、空間句法等地學方面的內(nèi)容，弱化數(shù)據(jù)庫建模、定制開發(fā)、編程等計算機軟件方面的內(nèi)容，而著重強化ArcGIS在公共管理、公共服務(wù)等方面的操作和應用，將公共管理的部分理論更直觀地在地圖上表達。

2.側(cè)重培養(yǎng)學生GIS軟件的操作能力

GIS可以令公共政策定量化和可視化，做到精準投放、執(zhí)行高效。在傳統(tǒng)的公共管理研究方法中，強調(diào)文獻分析和政策解讀，但現(xiàn)今各地政府在全力提高治理能力的過程中，更需要有科學數(shù)據(jù)、空間影響等方面的分析做支撐，GIS可以將政策效果模擬并可視化，易于領(lǐng)導決策，避免“三拍”政策的出現(xiàn)，同時便于公眾理解。對于學生來說，既能夠“遇到問題找工具”，又能夠“拿著工具找問題”，通過課程學習能夠迸發(fā)出解決傳統(tǒng)公共管理問題的創(chuàng)新思維。

3.側(cè)重培養(yǎng)公共管理本科生的地學思維能力

地學思維能力可以有助于公共政策更好地“落地”。之前公共政策制定后在執(zhí)行環(huán)節(jié)受阻，是因為政策執(zhí)行時并沒有充分考慮到自然地理環(huán)境和人文地理環(huán)境對公共政策效果的影響，或是不同微環(huán)境對決策執(zhí)行的影響。簡單地說，傳統(tǒng)的公共管理更多是“自上而下”的管理，但課程擬通過多智能體模型（Multi-ABM）等案例分析，更多地培養(yǎng)學生“自下而上”的思維能力，更加符合黨中央強調(diào)的“以人為本”治理能力提升的時代精神。

4.側(cè)重培養(yǎng)公共管理本科生處理大數(shù)據(jù)的能力

大數(shù)據(jù)是時代發(fā)展的趨勢，具有大數(shù)據(jù)的5V特點（IBM提出）：Volume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多樣）、Value（價值）、Veracity（真實性），對于政府部門來說，掌握大數(shù)據(jù)有利于構(gòu)建和諧社會（網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)督和犯罪熱點區(qū)域治理等），有利于推進城鄉(xiāng)建設(shè)（公眾需求分析和公共設(shè)施布局等），有利于提高地方公共財政的經(jīng)濟性（公共設(shè)施效用評價和政策精準投放等），課程通過案例教學提升本科生對于大數(shù)據(jù)的理解和認識，以及大數(shù)據(jù)是如何在政府管理中發(fā)揮功效的。

三、課程改革的前景及展望

黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，研究GIS在公共管理本科教學的課程開展，從理論上看，這短期內(nèi)對于拓展公共管理本科生的科學視野、提升其知識技能有著重要意義;長期來看，則對于地方政府適應大數(shù)據(jù)時代、適應數(shù)字政府治理有著非凡的意義。

（一）課改前景

探索GIS在本科實驗教學中如果能夠增加GIS應用環(huán)節(jié)，將能夠大大增加公共管理本科生的動手能力，提高公共管理的技術(shù)水平和應用GIS挖掘時空數(shù)據(jù)信息的能力，有利于將決策依據(jù)空間化、定量化和可視化，從而為決策部門提供最為基礎(chǔ)和最為可靠的科學依據(jù)。對于公共管理本科生而言，一方面，這能讓他們多掌握一門實用技能，就業(yè)后更受用人單位認可;另一方面，這能夠讓他們更加清楚考研深造的專業(yè)選擇和未來研究方向的選取。

（二）課改展望

一直以來，公共管理的科學性都受到非議，這一方面是因為公共管理學科相對于其他學科來說出現(xiàn)的時間短，自己的學科體系建設(shè)尚不完善;另一方面，缺乏足夠可驗證的重復試驗是其飽受詬病的重要原因。而從西方公共管理研究方法發(fā)展來看，公共管理的科學化主要體現(xiàn)在兩個方向，一是強調(diào)運用自然科學的計量分析方法和數(shù)學模型建構(gòu)世界;第二個方向就是空間化與數(shù)字化，它關(guān)注政府、經(jīng)濟與社會現(xiàn)象的空間變化和相互作用[15]?？梢姡诒究齐A段植入GIS的相關(guān)教學與訓練，能夠從一個新的視角向?qū)W生展示公共管理學科的魅力，在公共管理學科已有的傳統(tǒng)理論和研究方法基礎(chǔ)上進行傳承和拓展，有助于公共管理學科的升華，培育出更適應時代要求的公共管理學科人才。

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[責任編輯：陳 明]