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        農(nóng)村公路助力扶貧的典型調(diào)查

        2019-10-08 06:44:38文/圖|
        中國公路 2019年17期
        關(guān)鍵詞:牛蹄農(nóng)村公路公路

        文/圖|

        交通扶貧是脫貧攻堅的重中之重,貧困地區(qū)要改變面貌,實現(xiàn)脫貧致富,要從通村路的改變開始。本文通過實地調(diào)研陜西省集中連片特困區(qū)三個典型村落,了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公路助力扶貧實際情況,結(jié)合當(dāng)?shù)卮迕瘛⒏刹考跋嚓P(guān)部門的座談,找出目前存在的問題,并提出相關(guān)建議。

        調(diào)研實例

        貧困地區(qū)一直是我國在交通發(fā)展過程中的短板,是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵所在?!八暮棉r(nóng)村路”作為農(nóng)村交通的主力,從中央到地方都極為重視其建設(shè)與發(fā)展。為深入了解集中連片特困區(qū)農(nóng)村公路助力扶貧情況,長安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院課題組于2018年8月對陜西集中連片特困區(qū)——六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、呂梁山區(qū)的3個典型村落展開了實地調(diào)研。

        咸陽市淳化縣上常社村

        陜西省咸陽市淳化縣地處渭北黃土高原溝壑區(qū)南緣,屬于國家劃定的集中連片特困區(qū)——六盤山區(qū)。上常社村位于淳化縣東北部,全村共204戶,下轄4個村民組。截至2014年年底,上常社村貧困人口為63戶206人。

        過去上常社村接連縣城的道路為砂石路面,村內(nèi)道路泥濘,居民出行困難,是淳化縣典型的貧困村。2015年投資1.3億元修建固賢至胡家廟公路和通村水泥路2公里后,制約該村發(fā)展的交通瓶頸被徹底破解,引進(jìn)了生態(tài)農(nóng)業(yè)公司,成立了農(nóng)民專業(yè)合作社,發(fā)展了農(nóng)作物大棚產(chǎn)業(yè),有力地助推了該村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。上常社村大棚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對貧困戶也有很大幫助,對于因病因殘及缺乏勞動力的貧困戶家庭而言,將土地租出去,不僅能獲得固定租金,還能就近在合作社通過勞動換取酬勞。

        自修建通村公路后,上常社村成功引進(jìn)了合坤生態(tài)農(nóng)業(yè)公司,并結(jié)合蘇陜合作的有利時機(jī),成立了隆海農(nóng)民專業(yè)種植合作社,帶動村民建成食用菌大棚。此外,上常社村還引進(jìn)了廣豐農(nóng)民專業(yè)種植合作社,流轉(zhuǎn)土地13.46萬平方米,帶動村民建成韭菜種植大棚。

        對于上常社村村民而言,在未修路之前,村中只有早上7時一班經(jīng)過的班車通往縣城,下午16時左右返回,且搭車點(diǎn)離村子很遠(yuǎn)。路通以后,村民在村口可以等車,以前需要花一個半小時才能到縣城,現(xiàn)在只需半個小時左右。

        安康市漢濱區(qū)牛蹄鎮(zhèn)

        牛蹄鎮(zhèn)位于陜西省安康市漢濱區(qū)鳳凰山麓,屬于國家劃定的集中連片特困區(qū)——秦巴山區(qū),總面積46.8平方公里,轄8個村民委員會,85個村民小組,7729人。該鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主,農(nóng)作物主要有玉米、水稻、小麥,以及豆類、紅苕等。近年來,全鎮(zhèn)充分發(fā)揮內(nèi)在優(yōu)勢,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),著力發(fā)展黃姜、蠶桑、魔芋、畜牧、食用菌五大產(chǎn)業(yè)。另外,茶葉種植也是當(dāng)?shù)氐闹匾a(chǎn)業(yè)之一,牛蹄鎮(zhèn)茶葉企業(yè)眾多且整體實力雄厚,有不少成規(guī)模的茶園產(chǎn)地。

        目前,牛蹄鎮(zhèn)的通村公路基本完成,公路從之前的3.5米已加寬到了4.5米??h道和鄉(xiāng)道一般是三級或四級公路,有少量的二級公路;村道都是三級和四級公路;專用公路一般是四級公路,也有部分是等外公路。通向村子的山路加寬到了4.5米,在拐彎處基本都有防護(hù)欄等安全措施。村民外出以摩托車和小轎車為主,在起伏的山路上既方便又快捷。

        陜西安康市牛蹄鎮(zhèn)通村路

        自農(nóng)村公路修建及翻修以來,牛蹄鎮(zhèn)大力發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)。以茶葉園來說,當(dāng)?shù)夭枞~企業(yè)業(yè)主多為該鎮(zhèn)本地人,在家鄉(xiāng)交通便利后返鄉(xiāng)投資建立茶葉加工廠,租入當(dāng)?shù)卮迕裢恋匾源蛟觳鑸@。由于政府資金建設(shè)不足,企業(yè)甚至在茶園附近修建了生產(chǎn)路,可見農(nóng)村公路對企業(yè)生產(chǎn)及運(yùn)輸?shù)闹匾浴?/p>

        對于身處山區(qū)的普通養(yǎng)殖戶來說,交通的便利程度對農(nóng)產(chǎn)品的銷量產(chǎn)生了至關(guān)重要的影響。如果山區(qū)交通不便,收購商們會由于運(yùn)輸成本高而打壓養(yǎng)殖戶的銷售價格;如果遇到市場波動或天氣不好,養(yǎng)殖戶們則很難將農(nóng)產(chǎn)品銷售出去。交通條件改善后,山區(qū)的養(yǎng)殖戶不僅可以以市場價格銷售,還可以擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模,獲取更多收入。據(jù)調(diào)研了解,如果運(yùn)送豬的路況變好,每頭豬能增加100元的收益。如果養(yǎng)殖場每年的生豬出欄數(shù)量為100頭,那么養(yǎng)殖場每年能多增加收入10000元,這對貧困地區(qū)的家庭來說是一筆不小的數(shù)目。

        農(nóng)村公路的建成不僅帶動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,也給當(dāng)?shù)刎毨魩砹烁嗑蜆I(yè)機(jī)會。農(nóng)村公路多為重建輕養(yǎng),而牛蹄鎮(zhèn)則將農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)工作交給了貧困戶,這不僅解決了農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)問題,也輔助了扶貧工作。

        榆林市佳縣西山村

        榆林市佳縣地處陜西省東北部,屬于國家劃定的集中連片特困區(qū)——呂梁山區(qū)。西山村屬于榆林市佳縣的一個典型貧困村,沒有完善的生活生產(chǎn)設(shè)施,缺乏基本的醫(yī)療和教育保障。村莊常住人口不足200人,貧困戶多為老年人及缺乏生活能力的人。由于地形的限制,村民的居住地點(diǎn)較為分散,每戶之間距離相隔較遠(yuǎn),耕地以人工耕作為主。

        西山村由于環(huán)境惡劣,沒有適宜的產(chǎn)業(yè)支撐,多數(shù)年輕人遷至鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣市城區(qū),收入大多以打零工為主。留在村里的居民收入主要以種地或打短工為主,少數(shù)農(nóng)戶發(fā)展小型養(yǎng)殖業(yè),如養(yǎng)羊、養(yǎng)雞等,同時兼顧種植。為鼓勵貧困村通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)脫貧致富,2017年,佳縣政府頒布了相應(yīng)的精準(zhǔn)扶貧脫貧政策,村民發(fā)展不同的產(chǎn)業(yè)有相應(yīng)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),如種植業(yè)補(bǔ)助、蜜蜂養(yǎng)殖補(bǔ)助、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)助等。

        陜西安康市牛蹄鎮(zhèn)新建的農(nóng)村公路

        陜西安康市牛蹄鎮(zhèn)茶園

        通村公路建成后,隨著近兩年政府扶貧力度的增加,在扶貧干部及扶貧政策的支持下,外出打工的人慢慢開始回村發(fā)展牲畜養(yǎng)殖、蜜蜂養(yǎng)殖、手工掛面加工等產(chǎn)業(yè),產(chǎn)品最終運(yùn)輸?shù)洁l(xiāng)鎮(zhèn)或縣城按市場價格出售,獲得收入較為可觀。

        在健康扶貧方面時,在通村公路未開通時,由于村里沒有醫(yī)療設(shè)施,村民生病沒有條件就診。近年來,隨著通村公路的開通和醫(yī)療設(shè)施的完善,去鄉(xiāng)鎮(zhèn)看病不再是難事。

        在教育扶貧方面,通村公路在很大程度上方便了適齡兒童求學(xué)。通村公路未開通前,每到周五放學(xué),學(xué)生只能步行15公里山路回家,需要時間大概3個小時左右;通村公路開通后,多數(shù)家庭都購買了摩托車、三輪車等交通工具,去鎮(zhèn)上只需半小時左右,更方便接送子女上學(xué)。

        存在的問題

        雖然目前大多數(shù)農(nóng)村公路已完成建制村100%通路,但是農(nóng)村公路在助力扶貧方面仍存在很多問題。

        修建資金不足

        資金是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的首要問題,農(nóng)村公路也不例外。農(nóng)村公路由于交通量較小,公路技術(shù)等級較低,無法像高速公路那樣具有明顯的極差效應(yīng),導(dǎo)致收費(fèi)政策難以實施。根據(jù)在三市交通運(yùn)輸局分別了解的情況,由于貧困村大多處于山區(qū),山區(qū)修路比平原修路更困難,需要先鑿山再修路,在山上鋪裝幾米道路需要耗費(fèi)大量的人力、物力、財力。另外,山區(qū)自然災(zāi)害較多,農(nóng)村公路容易受到損壞,在修建時需要考慮農(nóng)村公路的抗災(zāi)能力。

        陜西榆林市佳縣西山村新建的農(nóng)村公路

        陜西省緯度跨度較大,不同地區(qū)農(nóng)村公路的建設(shè)資金也有很大差距。如果修建配套齊全的公路,陜北地區(qū)的修建價格為80萬元/公里至120萬元/公里,陜南地區(qū)約為85萬元/公里,關(guān)中地區(qū)約為65萬元/公里。農(nóng)村公路的修建資金主要來自于省級補(bǔ)貼和市縣自籌,雖然省市給予的補(bǔ)助資金和自籌資金比重逐年增加,但仍不夠修建所需資金,剩余需要籌備的資金對貧困地區(qū)的縣鄉(xiāng)各級政府而言,仍存在巨大的壓力。

        在省級補(bǔ)貼和市縣自籌資金方式下,省級給予各地市每公里公路相等金額補(bǔ)助的政策,如陜西省對各地市均按每公里40萬元給予補(bǔ)助。一般而言,農(nóng)村公路越難修建的縣鄉(xiāng),自然環(huán)境越惡劣,貧困比例也更大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠佳的縣鄉(xiāng)卻要承擔(dān)更多需要自籌的農(nóng)村公路修建資金,不利于扶貧工作的開展。

        上常社村、牛蹄鎮(zhèn)、西山村都是已受益于農(nóng)村公路,且經(jīng)濟(jì)得到提升的貧困村。地方相關(guān)工作人員表示,建設(shè)資金的缺乏導(dǎo)致仍有不少貧困地區(qū)未通行農(nóng)村公路,或只修建了一部分,交通運(yùn)輸條件仍然很差。交通的滯后嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和人民出行,精準(zhǔn)脫貧工作難以實施。

        部分道路未硬化

        目前,陜西省各市都在朝著建制村100%通車通路的目標(biāo)發(fā)展,大部分地區(qū)農(nóng)村主干道都已修建完成,但多數(shù)輔路還未硬化。由于各村內(nèi)的農(nóng)村公路由每個村負(fù)責(zé)修建,因此部分村莊之間存在斷頭路的情況。由于村莊地域劃分不明確,村與村之間的農(nóng)村公路修建責(zé)任主體也尚不明確。在資金有限的情況下,各貧困村都不愿意花費(fèi)人力物力財力修建責(zé)任不明確的道路,村民日常出行、運(yùn)輸農(nóng)產(chǎn)品等存在不便。

        同時,由于資金有限及修建農(nóng)村公路的人員專業(yè)性不強(qiáng),在缺乏技術(shù)指導(dǎo)和工程修建監(jiān)督的情況下,不少農(nóng)村公路路面質(zhì)量不佳。在遇到雨雪天氣時,路面不平的公路存在大量積水;天氣較冷時,甚至出現(xiàn)大面積結(jié)冰,這對日常出行和產(chǎn)品運(yùn)輸都極為不便且危險。

        在受訪的村莊里,農(nóng)村公路一般只修建到村民日常需要的地方,如村莊的主干道、村莊到集鎮(zhèn)的道路等,而田野間需要裝載農(nóng)產(chǎn)品貨車通過的道路卻很少被硬化。在生產(chǎn)路未硬化的情況下,重型貨車運(yùn)輸效率低。另外,生產(chǎn)路“最后一公里”未得到修建,不僅影響企業(yè)的運(yùn)輸效率,還會導(dǎo)致不易保存的農(nóng)產(chǎn)品有變質(zhì)的危險。

        阻礙發(fā)展規(guī)劃

        貧困地區(qū)的顯著特點(diǎn)之一是產(chǎn)業(yè)類型太過單一,基本只發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn),傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展已不足以支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展,也無法提高當(dāng)?shù)卮迕袷杖胨健R虼?,目前貧困地區(qū)出現(xiàn)了多種多樣的農(nóng)村發(fā)展模式,如休閑產(chǎn)業(yè)帶動型(多以農(nóng)家樂為主)、旅游產(chǎn)業(yè)帶動型(打造特色小鎮(zhèn)、開發(fā)自然風(fēng)光)、合作組織帶動型(農(nóng)民專業(yè)合作社,發(fā)展大棚種植產(chǎn)業(yè))。每種發(fā)展模式都離不開良好的交通條件。沒有良好的交通條件,就無法吸引外來資金的投入,從而影響政府的招商引資和當(dāng)?shù)氐拿撠毠怨ぷ鳌?/p>

        建議與對策

        通過對集中連片特困區(qū)3個典型村落進(jìn)行調(diào)查,深入分析研究發(fā)現(xiàn)的問題,提出相關(guān)建議。

        合理分配資金

        對于農(nóng)村公路資金短缺的問題,政府應(yīng)結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)村公路的建造價格,因地制宜分配農(nóng)村公路建設(shè)資金?!耙虻刂埔恕辈粌H表現(xiàn)在建設(shè)方面,更需在資金分配方面把控。政府在分配資金時,應(yīng)根據(jù)各地區(qū)貧困程度及各地區(qū)對農(nóng)村公路的需求程度多方面考慮資金分配的均衡性。同時,交通運(yùn)輸局要加強(qiáng)與中央、省級相關(guān)部門的銜接,最大限度爭取中央及省級政策資金的扶持,積極組建交通發(fā)展集團(tuán),通過PPP等建設(shè)模式,推進(jìn)政府與社會資本合作,激發(fā)民間投資活力,拓寬融資渠道,緩解建設(shè)資金不足。

        由于農(nóng)村公路不能以收費(fèi)通行的方式回收資金,且農(nóng)村公路的修建以村鎮(zhèn)為單元,項目較小且分散,容易出現(xiàn)因村鎮(zhèn)實際界限劃分不清而引起建設(shè)責(zé)任主體不明確的問題,導(dǎo)致難以吸引社會資本的投入。因此,政府需要通過招標(biāo)方式及優(yōu)惠政策予以彌補(bǔ),例如,政府可以將農(nóng)村公路按照地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)格局等標(biāo)準(zhǔn)劃分成一個整體區(qū)域,將以村鎮(zhèn)為單元的農(nóng)村公路建設(shè)項目打包成區(qū)域性的整體項目,再通過招商引資籌集農(nóng)村公路的建養(yǎng)資金。通過PPP運(yùn)作模式,鼓勵當(dāng)?shù)亻_發(fā)商籌資修路,政府給予開發(fā)商一定的優(yōu)惠,如土地使用權(quán),延長土地使用年限,開發(fā)路的廣告權(quán)和冠名權(quán),減免稅收優(yōu)惠,或者在旅游門票中提取一定的比例作為投資者的回報等,以吸引社會資本投入到建設(shè)農(nóng)村公路中,帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)村建設(shè)發(fā)展和扶貧工作。

        多元建管方式

        農(nóng)村公路作為公共設(shè)施服務(wù)于群眾,它的質(zhì)量監(jiān)管離不開群眾與政府,其中政府監(jiān)督尤為重要。各級政府在加大對縣級公路、重要鄉(xiāng)道等質(zhì)量監(jiān)督的同時,各縣級交通運(yùn)輸部門質(zhì)量監(jiān)管單位也要加大對技術(shù)人員的培訓(xùn)力度,加強(qiáng)對一般鄉(xiāng)道和村道的質(zhì)量監(jiān)管。在群眾監(jiān)督及政府監(jiān)督的基礎(chǔ)上,社會監(jiān)督也起著非常重要的作用。專業(yè)的社會監(jiān)督可以減少施工過程中在施工管理、施工工藝、原材料等方面出現(xiàn)問題,提高農(nóng)村公路質(zhì)量監(jiān)督水平。同時,在采用招商引資等模式時,可以將質(zhì)量監(jiān)督的一部分責(zé)任落實到開發(fā)商,要求開發(fā)商做到施工自檢。

        農(nóng)村公路的基礎(chǔ)建設(shè)、項目管理及監(jiān)督,都需要專業(yè)的技術(shù)水平,政府可以加大對農(nóng)村公路從業(yè)人員的培訓(xùn)力度,分批次對從業(yè)人員培訓(xùn),提高相關(guān)人員的技術(shù)水平。對建設(shè)工人予以專業(yè)培訓(xùn),既可以解決建設(shè)資源的不足,提高農(nóng)村公路建設(shè)效率及質(zhì)量,又能達(dá)到精準(zhǔn)扶貧、解決當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)的目的。另外,在勞動力資源缺乏地區(qū),政府可采取以工代賑和民工建勤的方法,讓村民參與到農(nóng)村公路的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)中。

        農(nóng)村公路作為基礎(chǔ)設(shè)施,對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生先導(dǎo)、助力和引導(dǎo)作用。因此,在修建農(nóng)村公路時,當(dāng)?shù)卣Y(jié)合本地實際情況,學(xué)習(xí)借鑒經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展模式,制定適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧攻堅的規(guī)劃,改革傳統(tǒng)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式,發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?;?、工業(yè)化,打造適合自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局。

        探索新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式

        目前,全國農(nóng)村擺脫傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的方法有很多,較為常見的有以下三種:一是采用“企業(yè)+農(nóng)戶”“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等經(jīng)營模式擴(kuò)大當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。這種模式主要是通過對農(nóng)作物和農(nóng)產(chǎn)品就地加工,創(chuàng)立特色品牌,加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向制造業(yè)、物流業(yè)發(fā)展,延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,帶動當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)及運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。二是結(jié)合互聯(lián)網(wǎng),運(yùn)行“農(nóng)業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”模式。這種模式不僅需要打造地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品品牌,而且需要在宣傳上加大力度。采取電商的銷售模式,需要當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品大規(guī)模、科學(xué)性且高質(zhì)量生產(chǎn)產(chǎn)品,帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展,擴(kuò)大當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè),吸引人才向農(nóng)村流動。三是采用“農(nóng)業(yè)+休閑業(yè)”的經(jīng)營模式,發(fā)展農(nóng)村休閑經(jīng)濟(jì),推進(jìn)農(nóng)業(yè)與服務(wù)、文化、綠色相結(jié)合,因地制宜地打造出具有歷史文化和民俗特色的鄉(xiāng)村旅游村鎮(zhèn),充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的附加功能及延伸功能。

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