[摘要]基層干部是黨和政府的“窗口”，在國家基層社會治理體系中扮演著重要的角色。進入新時代，在全面從嚴治黨向縱深發(fā)展背景下，“為官不為”現(xiàn)象開始從“主要領導干部”向“基層干部”蔓延。本文主要以溫州市基層干部“為官不為”的典型案例，分析溫州市基層干部為官不為具體表現(xiàn)，結合安東尼·唐斯理論從基層干部的行為動機因素、政府體制運行因素、外部環(huán)境影響因素進行原因分析，提出基層干部“為官不為”的治理對策。

[關鍵詞]基層干部;“為官不為”;原因;治理對策

[作者簡介]童吉鵬（1989-），男，漢族，江西上饒人，溫州市社科院，助教，碩士，研究方向：馬克思主義基礎理論、基層黨建。

[中圖分類號] D261.3[文獻標識碼] A[文章編號] 1006-8031（2019）09-0047-03

在黨的十八屆五中全會上，習近平指出黨員干部“存在一定程度的‘為官不為”。在習近平指出“為官不為”問題后，2016年，溫州市在浙江省范圍內(nèi)率先制定了《溫州市治理領導干部為官不為實施辦法（試行）》，開始向“為官不為”的現(xiàn)象動刀，辦法當中列出了16種“為官不為”的具體表現(xiàn)形式：工作落實不力，不思進取、安于現(xiàn)狀;工作不在狀態(tài)，不催不辦、推諉扯皮;不愿攻堅碰硬，缺乏擔當、怕得罪人;刁難群眾企業(yè)，敷衍塞責、整改不力。

自2016年實施以來，溫州市開展“為官不為”專項整治。溫州市紀委通報的典型“為官不為”案件5起，通報瑞安市就有206名干部因為“為官不為”問題受到問責，其中基層干部135名。據(jù)巡察辦調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，溫州基層“為官不為”現(xiàn)象高達23.5%，這些地方主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道部門。截至目前，通報有87名因履職不力導致重點工作落實不到位、破壞生態(tài)環(huán)境的干部受到嚴肅問責，有14人受到黨紀政紀處分。其中，針對“五水共治”監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，對監(jiān)管不力的15名干部進行問責;針對“溫商回歸”項目進展緩慢問題，嚴肅處理4名履職不力干部;針對出租房消防安全整治推進慢的問題，通過約談問責等，督促553名黨員干部帶頭整改問題出租房。

一、基層干部“為官不為”的主要表現(xiàn)

（一）本領不足“不善為”

“不善為”一方面是指工作能力與思想水平脫鉤，主要反映了基層干部專業(yè)知識水平不夠，導致工作能力不能與現(xiàn)有崗位工作需要相匹配;另一個方面是指工作方式較為死板，想事辦事主要靠經(jīng)驗，導致自我工作主動性和創(chuàng)新性能力不夠。一部分基層干部不重視自我專業(yè)知識學習提升，守舊思想嚴重，對中央政策學習只是停留在走馬觀花似的學習，很難入腦入心，因此，面對新的情況出現(xiàn)，工作能力難以應對新問題。

基層干部的本領不足，導致所辦事情總是南轅北轍，事與愿違，實際上“不善為”就是“為官不為”的典型表現(xiàn)之一。瑞安市飛云街道黃某把村里集體資產(chǎn)投資挖修的小渠道算作自己養(yǎng)殖場面積，順利通過虛報養(yǎng)殖場面積獲得4萬元的補助。在整個虛報騙補的過程當中，街道辦普通辦事員葉某、街道辦農(nóng)辦副主任應某作為此次事件主要經(jīng)辦人，由于缺乏相關的農(nóng)業(yè)專業(yè)知識，竟然在對申補材料審核過程中沒有提出過任何異議，致使養(yǎng)殖戶黃某能夠蒙混過關。這是傳統(tǒng)為官的思維理念與新時期為官的要求之間出現(xiàn)的矛盾，思想上沉醉于過去的成績，滿足于現(xiàn)狀，不求業(yè)務和技術能力的進步。

（二）無利不往“不想為”

“不想為”是指個體主觀能動性減弱，不想主動作為。馬克思說“人們所奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！秉h的十八大以來，黨中央提出要轉(zhuǎn)變政府與市場的職能，要讓市場在資源配置中起決定性作用，特別是在全面從嚴治黨背景下，使得大量基層黨員干部的權利尋租空間被壓縮，直接破除一大批基層黨員干部的“隱性”福利，導致很多黨員干部開始不想主動作為，消極應對崗位任務。

一部分基層黨員干部心理上存在只想當官發(fā)財，不想多干事，這是典型的“為官不為”表現(xiàn)。溫州市甌海區(qū)仙巖街道輸變電拆遷安置房建設工程作為街道的年度重點民生工程，早在2007年12月就獲得區(qū)里的審批立項，經(jīng)過了10年仍然未竣工完成。前期項目審批和招投標就歷時將近5年，主體工程建設期延期了650天，因為該社區(qū)社會事務辦主任劉某等人在整個項目建設過程中無法獲得相應的利益，消極應對重點工作任務。在從嚴治黨背景下，很多基層干部表面上支持中央政府反腐敗行動，但實際上許多基層干部產(chǎn)生很大落差感，私下抱怨“應酬是少了，福利也少了”。部分基層干部遇到對自己有利可圖的事情就積極去做，遇到?jīng)]好處的事情就積極閃躲。

（三）推諉?；安桓覟椤?/p>

“在每個官僚組織中都存在一種內(nèi)在壓力，促使大部分官員最后都變成保守者?！痹诜锤瘮「邏盒纬蓧旱剐詣倮谋尘跋?，社會政治風氣不斷得到好轉(zhuǎn)，政治生態(tài)持續(xù)向好轉(zhuǎn)變，黨員領導干部的純潔性不斷得到提高。但是在基層，原本經(jīng)濟待遇相對較低的基層干部出現(xiàn)了“反腐恐懼癥”，他們在反腐敗零容忍的高壓態(tài)勢下，一度擔心自己跟群眾打交道，替群眾辦事情一不小心會踏入“雷區(qū)”，怕承擔責任，怕出問題，怕得罪人。

一部分基層黨員干部畏手畏腳，不敢主動擔當，一旦出現(xiàn)拿不準的事情，就往其他辦事部門推，形成各部門相互“踢皮球”的現(xiàn)象，這也是典型“為官不為”的表現(xiàn)。溫州平陽縣昆陽鎮(zhèn)練川社區(qū)某村集體資產(chǎn)被拆遷所得補償款90萬元，按照管理規(guī)定，村集體資產(chǎn)的拆遷補償款應該進入村里的集體戶口，由于社區(qū)黨委書記高某擔心村集體資產(chǎn)補償款管理不善，所以高某私自授意社區(qū)干部吳某某直接將村集體資產(chǎn)的拆遷補償款分發(fā)到村干部和其他村村民手中，高某作為社區(qū)書記不敢擔當、不作為，在地方上造成不良影響，受到黨內(nèi)警告的處分。在全面從嚴治黨背景下，各級政府的問責體系開始建立起來，一部分基層黨員干部在主觀上認為現(xiàn)在對干部條條框框太多了，一不小心容易踩上“紅線”，做事的風險性系數(shù)相對較高，與其如此，不如做“太平官”，寧可少干事，也要確保每次都不出事。

二、溫州市“為官不為”現(xiàn)象存在的主要原因

進入新時代以來，在全面從嚴治黨向縱深推進背景下，溫州市基層干部“為官不為”現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，并成為人民群眾反應強烈的事情之一。對此，很多基層干部試圖以在基層“為官不易”的理由來遮蔽自身的行徑。安東尼·唐斯官僚制理論是國外研究政府機構運行與政府工作人員工作效率關系之間的成熟理論，它主要從官員的行為動機因素、政府體制機制因素和外部環(huán)境因素來進行分析。

（一）行為與職責的不匹配

從行為動機上來看，“為官不為”的心理動機是目前基層黨員干部管理的困境之一，困境在于它是政府在公共管理領域內(nèi)公益管理目標要求與部分黨員干部追求個人私利之間的矛盾問題。根據(jù)唐斯官僚制理論，可以概括出一般官員的行為動機主要包括利己和利他兩類，利己類包括：權力的擁有、金錢的收入、更高的聲望、辦事的便利;利他類包括：組織忠誠度、業(yè)務精通能力、為公共服務成就感等?；鶎狱h員干部肩上肩負著為廣大人民群眾提供社會公共服務，為百姓謀福利的重任，但是基層干部的“為官不為”行為將打破公益心與私利心之間的平衡，致使基層黨員干部不能很好的履行本崗位職責和任務。

許多身處基層的黨員干部往往從事繁重的行政事務，面對的對象較為復雜，崗位責任壓力較大，更為重要的是“社會財富快速增長與自身工資增長不成比例”。因此，基層黨員干部在個人基本物質(zhì)利益沒有得到滿足情況下，就很容易形成“不想為”或“不作為”心理，不能更好地履行崗位職位，上述基層黨員干部的“為官不為”主要還是由于個人的私利行為動機作為決策行為的驅(qū)動力，這種私利行為動機往往在基層組織單位中很難被發(fā)現(xiàn)。長此以往，將導致基層黨組織的領導力、組織能力大大減弱，公共利益受損害。

（二）基層干部管理制度不夠完善

從政府管理的內(nèi)部制度來看，公務人員的工作效率主要取決于政府內(nèi)部的制度設計和組織運行機制。高效的組織運行機制能夠有效匹配人員和資源，能夠保障政府的公共權力得到有效運行。從安東尼·唐斯的官僚體制政府的體制因素來看，基層干部“為官不為”行為是政府內(nèi)部運行機制設置不合理，使得政府運行存在一定程度的“失靈”，使得一定數(shù)量基層干部行為不能得到有效調(diào)控，也可以說政府的運行機制中缺少相應的激勵機制和監(jiān)督機制。

政府的內(nèi)部激勵機制不夠?qū)е铝藘煞N情況：一種是為了獲得之前存在“隱性福利”，不少基層黨員干部存在鋌而走險的心理，替老百姓辦事情的時候變相的“吃拿卡要”;另一種在個人仕途升遷無望時，往往就會存在“不求無功但求無過”“當一天和尚撞一天鐘”的心理，這是典型的政府內(nèi)部激勵機制不夠健全引發(fā)黨員干部的“為官不為”。此外，基層干部出現(xiàn)“為官不為”的現(xiàn)象，主要問題是黨和政府的內(nèi)部監(jiān)督體制不能起到相應的監(jiān)督效應。中國雖然已經(jīng)設立問責制，但問責對象主要針對領導干部的主體責任設定，加之各項改革處于深水期，很多錯綜復雜的利益藩籬沒有破除，終生責任制并沒有得到細化實施，特別是基層組織的問責制還不夠健全。

（三）外部不良環(huán)境因素影響

外部環(huán)境主要是從基層組織和黨員干部個體所處的社會環(huán)境來解讀，外部環(huán)境指的是基層黨員干部在從事行政工作時，容易受到外部環(huán)境的負面因素誘導，進而造成組織內(nèi)部控制弱化，它在一定程度上誘導基層干部產(chǎn)生“為官不為”的行為。隨著十八大以來，全面從嚴治黨背景下，一部分基層干部發(fā)出“為官不易”的論調(diào)，有不少黨員干部出現(xiàn)“裸辭”歸隱，甚至下海經(jīng)商，引發(fā)社會輿論環(huán)境震動。在這種外部環(huán)境負面因素的影響下，不少沒有選擇辭職的基層干部，面對“越來越不好過”的官場日子，逐漸產(chǎn)生了“做太平官”或“不求無功，但求無過”的思想。

整個社會外部輿論環(huán)境的改變、不良為官文化的因素誘導，給基層干部“為官不為”行為提供了生長的土壤?；鶎痈刹渴桥c廣大人民群眾直接接觸的政府群體，而正是這些看似不起眼的“為官不為”行為將帶來嚴重的負面影響，廣大人民群眾會因為部分基層干部“為官不為”行為直接降低對政府的公信力，政府的公信力和執(zhí)行力被破壞后將很難得到重塑，帶來最壞的結果將直接導致整個政府陷入“塔西佗陷阱”。

三、溫州市基層干部“為官不為”的治理對策

中國特色社會主義偉大事業(yè)關鍵在黨的領導，因此，治理基層干部“為官不為”問題需要形成以黨和政府為主導的多元治理主體，打造系統(tǒng)化、多維度的共同治理途徑。本文通過對溫州市基層干部“為官不為”問題的調(diào)研基礎上，運用安東尼·唐斯的官僚制理論對官員的主要行為動機因素、政府運行機制因素和外部環(huán)境影響因素進行原因分析，對此提出從官員個體行為動機的矯正、政府監(jiān)察運行機制的完善、清正廉潔外部環(huán)境的整治這三個方面來進行治理基層干部“為官不為”的行為。

（一）拓寬激勵路徑，矯正執(zhí)政動機

通過對溫州市的基層干部薪資狀況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層公務員的薪資在浙江省整個公務員薪資結構中處于中下水平，在經(jīng)濟較為發(fā)達的沿海城市中并不具有競爭力。這對進入公務員體系門檻較高、工作量較大、工作壓力較大的基層干部群體而言，目前的薪資水平并不具有強的激勵效應。在公務員的穩(wěn)定性和“官本位”思想的影響下，很多政治精英涌入了政府體制，但是基層單位過低的待遇不可能讓廣大干部都成為公共利益的“政治人”，因此，在這種不對稱的體系中，就會出現(xiàn)“權力尋租”“為官不為”的行為。

追求更高的激勵是勞動者重要內(nèi)生動力來源之一，作為在基層工作的黨員干部也不例外，這類干部群體對晉升渠道和薪資待遇非常重視，這兩項因素是影響廣大基層干部行為動機的主要因素。因此，黨和政府作為治理基層干部“為官不為”的主體，一方面，應該積極科學設置基層公務人員薪資體系，要將基層干部“經(jīng)濟人”和“政治人”屬性結合考慮，逐步解決基層干部工作量與薪資待遇不匹配的體系，提高基層干部的待遇福利;另一方面，科學設置基層干部考核機制，將基層干部的政績考核標準向多元化元素轉(zhuǎn)變，擴寬基層黨員干部的晉升渠道，改變基層干部黨員晉升“千軍萬馬過獨木橋”的局面。

（二）完善監(jiān)督問責體系，扎緊制度籠子

在全面從嚴治黨背景下，除了要對基層黨員工作和生活進行嚴管、嚴抓之外，要結合基層黨員干部崗位的特點、職責等因素，進一步完善基層黨員干部權力使用清單制度，讓基層黨員干部在用權時明確“能干什么”“不能干什么”。對于一些職責有交叉的崗位，要預防一些基層干部“相互踢皮球”，要分清不同崗位的職責邊界，為基層干部指明工作方向，將基層干部權力放進制度的籠子里，這是治理基層干部“為官不為”的根本有效途徑。

對不按權力清單制度執(zhí)行的黨員干部要即時問責處理，建立監(jiān)督問責體系。要積極構建起以黨內(nèi)問責、行政問責和社會問責三者為一體的問責機制。首先，加強黨內(nèi)問責監(jiān)督制度建設，要在推進全面從嚴治黨過程中，積極強化一把手的主體責任，將責任進行層層倒逼;其次，還要積極完善政府監(jiān)委的監(jiān)督機制，使得黨內(nèi)監(jiān)督和政府監(jiān)督形成合力，完成對所有干部“為官不為”的監(jiān)督。最后，要將長期缺位的社會問責機制建立起來。“要發(fā)揮輿論監(jiān)督包括互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的作用，將權力關進制度的籠子里?！币杂X接受新媒體的監(jiān)督，要改變以往一味壓制對基層干部“為官不為”不對外進行曝光的思維，對基層干部“為官不為”行為敢于亮劍。

（三）重塑官場文化，提升行政能力

治理基層干部“為官不為”的行為，需要積極構建一個健康和諧的官場文化，健康的官場文化對黨內(nèi)組織生態(tài)能夠起到正本清源的效果，因此，要從外部輿論效應、公民政治參與意識、廉潔政治環(huán)境等方面重塑官場文化，提升基層干部的行政能力?；鶎庸賵霏h(huán)境中，外部環(huán)境監(jiān)督力量弱小也是不爭的事實，治理基層黨員干部“為官不為”的行為，需要進一步疏通居民的監(jiān)督渠道，增強外部監(jiān)督的效力，進一步營造好社會群眾監(jiān)督文化，形成群眾積極有序參與政治活動的良好文化氛圍。

為想干事、能干事的基層干部營造責任共擔、容錯免責的文化氛圍。當一些基層干部為百姓干事過程中出現(xiàn)一些非原則性失誤和偏差時，要包容和鼓勵有理想、勇作為、敢當擔的基層黨員干部，要客觀、公正、全面、準確認識和評價在基層干事創(chuàng)業(yè)失敗的黨員干部，在全社會營造容錯免責和責任共擔的寬容文化環(huán)境氛圍，激勵廣大基層干部在基層“為官有為”?！凹で椤崆槭侨藦娏易非笞约旱膶ο蟮谋举|(zhì)力量?！被鶎庸賵鑫幕瘜Ω刹扛墒聵I(yè)有著重要的影響，要善于營造廉潔和奮發(fā)有為的官場政治文化環(huán)境。形成全社會奮發(fā)有為干事業(yè)的外部官場文化環(huán)境。

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