[摘要]基層干部是黨和政府的“窗口”，在國(guó)家基層社會(huì)治理體系中扮演著重要的角色。進(jìn)入新時(shí)代，在全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展背景下，“為官不為”現(xiàn)象開(kāi)始從“主要領(lǐng)導(dǎo)干部”向“基層干部”蔓延。本文主要以溫州市基層干部“為官不為”的典型案例，分析溫州市基層干部為官不為具體表現(xiàn)，結(jié)合安東尼·唐斯理論從基層干部的行為動(dòng)機(jī)因素、政府體制運(yùn)行因素、外部環(huán)境影響因素進(jìn)行原因分析，提出基層干部“為官不為”的治理對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]基層干部;“為官不為”;原因;治理對(duì)策

[作者簡(jiǎn)介]童吉鵬（1989-），男，漢族，江西上饒人，溫州市社科院，助教，碩士，研究方向：馬克思主義基礎(chǔ)理論、基層黨建。

[中圖分類(lèi)號(hào)] D261.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1006-8031（2019）09-0047-03

在黨的十八屆五中全會(huì)上，習(xí)近平指出黨員干部“存在一定程度的‘為官不為”。在習(xí)近平指出“為官不為”問(wèn)題后，2016年，溫州市在浙江省范圍內(nèi)率先制定了《溫州市治理領(lǐng)導(dǎo)干部為官不為實(shí)施辦法（試行）》，開(kāi)始向“為官不為”的現(xiàn)象動(dòng)刀，辦法當(dāng)中列出了16種“為官不為”的具體表現(xiàn)形式：工作落實(shí)不力，不思進(jìn)取、安于現(xiàn)狀;工作不在狀態(tài)，不催不辦、推諉扯皮;不愿攻堅(jiān)碰硬，缺乏擔(dān)當(dāng)、怕得罪人;刁難群眾企業(yè)，敷衍塞責(zé)、整改不力。

自2016年實(shí)施以來(lái)，溫州市開(kāi)展“為官不為”專(zhuān)項(xiàng)整治。溫州市紀(jì)委通報(bào)的典型“為官不為”案件5起，通報(bào)瑞安市就有206名干部因?yàn)椤盀楣俨粸椤眴?wèn)題受到問(wèn)責(zé)，其中基層干部135名。據(jù)巡察辦調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，溫州基層“為官不為”現(xiàn)象高達(dá)23.5%，這些地方主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道部門(mén)。截至目前，通報(bào)有87名因履職不力導(dǎo)致重點(diǎn)工作落實(shí)不到位、破壞生態(tài)環(huán)境的干部受到嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，有14人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。其中，針對(duì)“五水共治”監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)監(jiān)管不力的15名干部進(jìn)行問(wèn)責(zé);針對(duì)“溫商回歸”項(xiàng)目進(jìn)展緩慢問(wèn)題，嚴(yán)肅處理4名履職不力干部;針對(duì)出租房消防安全整治推進(jìn)慢的問(wèn)題，通過(guò)約談問(wèn)責(zé)等，督促553名黨員干部帶頭整改問(wèn)題出租房。

一、基層干部“為官不為”的主要表現(xiàn)

（一）本領(lǐng)不足“不善為”

“不善為”一方面是指工作能力與思想水平脫鉤，主要反映了基層干部專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平不夠，導(dǎo)致工作能力不能與現(xiàn)有崗位工作需要相匹配;另一個(gè)方面是指工作方式較為死板，想事辦事主要靠經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致自我工作主動(dòng)性和創(chuàng)新性能力不夠。一部分基層干部不重視自我專(zhuān)業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)提升，守舊思想嚴(yán)重，對(duì)中央政策學(xué)習(xí)只是停留在走馬觀花似的學(xué)習(xí)，很難入腦入心，因此，面對(duì)新的情況出現(xiàn)，工作能力難以應(yīng)對(duì)新問(wèn)題。

基層干部的本領(lǐng)不足，導(dǎo)致所辦事情總是南轅北轍，事與愿違，實(shí)際上“不善為”就是“為官不為”的典型表現(xiàn)之一。瑞安市飛云街道黃某把村里集體資產(chǎn)投資挖修的小渠道算作自己養(yǎng)殖場(chǎng)面積，順利通過(guò)虛報(bào)養(yǎng)殖場(chǎng)面積獲得4萬(wàn)元的補(bǔ)助。在整個(gè)虛報(bào)騙補(bǔ)的過(guò)程當(dāng)中，街道辦普通辦事員葉某、街道辦農(nóng)辦副主任應(yīng)某作為此次事件主要經(jīng)辦人，由于缺乏相關(guān)的農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，竟然在對(duì)申補(bǔ)材料審核過(guò)程中沒(méi)有提出過(guò)任何異議，致使養(yǎng)殖戶黃某能夠蒙混過(guò)關(guān)。這是傳統(tǒng)為官的思維理念與新時(shí)期為官的要求之間出現(xiàn)的矛盾，思想上沉醉于過(guò)去的成績(jī)，滿足于現(xiàn)狀，不求業(yè)務(wù)和技術(shù)能力的進(jìn)步。

（二）無(wú)利不往“不想為”

“不想為”是指?jìng)€(gè)體主觀能動(dòng)性減弱，不想主動(dòng)作為。馬克思說(shuō)“人們所奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！秉h的十八大以來(lái)，黨中央提出要轉(zhuǎn)變政府與市場(chǎng)的職能，要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，特別是在全面從嚴(yán)治黨背景下，使得大量基層黨員干部的權(quán)利尋租空間被壓縮，直接破除一大批基層黨員干部的“隱性”福利，導(dǎo)致很多黨員干部開(kāi)始不想主動(dòng)作為，消極應(yīng)對(duì)崗位任務(wù)。

一部分基層黨員干部心理上存在只想當(dāng)官發(fā)財(cái)，不想多干事，這是典型的“為官不為”表現(xiàn)。溫州市甌海區(qū)仙巖街道輸變電拆遷安置房建設(shè)工程作為街道的年度重點(diǎn)民生工程，早在2007年12月就獲得區(qū)里的審批立項(xiàng)，經(jīng)過(guò)了10年仍然未竣工完成。前期項(xiàng)目審批和招投標(biāo)就歷時(shí)將近5年，主體工程建設(shè)期延期了650天，因?yàn)樵撋鐓^(qū)社會(huì)事務(wù)辦主任劉某等人在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中無(wú)法獲得相應(yīng)的利益，消極應(yīng)對(duì)重點(diǎn)工作任務(wù)。在從嚴(yán)治黨背景下，很多基層干部表面上支持中央政府反腐敗行動(dòng)，但實(shí)際上許多基層干部產(chǎn)生很大落差感，私下抱怨“應(yīng)酬是少了，福利也少了”。部分基層干部遇到對(duì)自己有利可圖的事情就積極去做，遇到?jīng)]好處的事情就積極閃躲。

（三）推諉?；安桓覟椤?/p>

“在每個(gè)官僚組織中都存在一種內(nèi)在壓力，促使大部分官員最后都變成保守者?！痹诜锤瘮「邏盒纬蓧旱剐詣倮谋尘跋?，社會(huì)政治風(fēng)氣不斷得到好轉(zhuǎn)，政治生態(tài)持續(xù)向好轉(zhuǎn)變，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的純潔性不斷得到提高。但是在基層，原本經(jīng)濟(jì)待遇相對(duì)較低的基層干部出現(xiàn)了“反腐恐懼癥”，他們?cè)诜锤瘮×闳萑痰母邏簯B(tài)勢(shì)下，一度擔(dān)心自己跟群眾打交道，替群眾辦事情一不小心會(huì)踏入“雷區(qū)”，怕承擔(dān)責(zé)任，怕出問(wèn)題，怕得罪人。

一部分基層黨員干部畏手畏腳，不敢主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，一旦出現(xiàn)拿不準(zhǔn)的事情，就往其他辦事部門(mén)推，形成各部門(mén)相互“踢皮球”的現(xiàn)象，這也是典型“為官不為”的表現(xiàn)。溫州平陽(yáng)縣昆陽(yáng)鎮(zhèn)練川社區(qū)某村集體資產(chǎn)被拆遷所得補(bǔ)償款90萬(wàn)元，按照管理規(guī)定，村集體資產(chǎn)的拆遷補(bǔ)償款應(yīng)該進(jìn)入村里的集體戶口，由于社區(qū)黨委書(shū)記高某擔(dān)心村集體資產(chǎn)補(bǔ)償款管理不善，所以高某私自授意社區(qū)干部吳某某直接將村集體資產(chǎn)的拆遷補(bǔ)償款分發(fā)到村干部和其他村村民手中，高某作為社區(qū)書(shū)記不敢擔(dān)當(dāng)、不作為，在地方上造成不良影響，受到黨內(nèi)警告的處分。在全面從嚴(yán)治黨背景下，各級(jí)政府的問(wèn)責(zé)體系開(kāi)始建立起來(lái)，一部分基層黨員干部在主觀上認(rèn)為現(xiàn)在對(duì)干部條條框框太多了，一不小心容易踩上“紅線”，做事的風(fēng)險(xiǎn)性系數(shù)相對(duì)較高，與其如此，不如做“太平官”，寧可少干事，也要確保每次都不出事。

二、溫州市“為官不為”現(xiàn)象存在的主要原因

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，在全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)背景下，溫州市基層干部“為官不為”現(xiàn)象開(kāi)始顯現(xiàn)，并成為人民群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的事情之一。對(duì)此，很多基層干部試圖以在基層“為官不易”的理由來(lái)遮蔽自身的行徑。安東尼·唐斯官僚制理論是國(guó)外研究政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行與政府工作人員工作效率關(guān)系之間的成熟理論，它主要從官員的行為動(dòng)機(jī)因素、政府體制機(jī)制因素和外部環(huán)境因素來(lái)進(jìn)行分析。

（一）行為與職責(zé)的不匹配

從行為動(dòng)機(jī)上來(lái)看，“為官不為”的心理動(dòng)機(jī)是目前基層黨員干部管理的困境之一，困境在于它是政府在公共管理領(lǐng)域內(nèi)公益管理目標(biāo)要求與部分黨員干部追求個(gè)人私利之間的矛盾問(wèn)題。根據(jù)唐斯官僚制理論，可以概括出一般官員的行為動(dòng)機(jī)主要包括利己和利他兩類(lèi)，利己類(lèi)包括：權(quán)力的擁有、金錢(qián)的收入、更高的聲望、辦事的便利;利他類(lèi)包括：組織忠誠(chéng)度、業(yè)務(wù)精通能力、為公共服務(wù)成就感等?；鶎狱h員干部肩上肩負(fù)著為廣大人民群眾提供社會(huì)公共服務(wù)，為百姓謀福利的重任，但是基層干部的“為官不為”行為將打破公益心與私利心之間的平衡，致使基層黨員干部不能很好的履行本崗位職責(zé)和任務(wù)。

許多身處基層的黨員干部往往從事繁重的行政事務(wù)，面對(duì)的對(duì)象較為復(fù)雜，崗位責(zé)任壓力較大，更為重要的是“社會(huì)財(cái)富快速增長(zhǎng)與自身工資增長(zhǎng)不成比例”。因此，基層黨員干部在個(gè)人基本物質(zhì)利益沒(méi)有得到滿足情況下，就很容易形成“不想為”或“不作為”心理，不能更好地履行崗位職位，上述基層黨員干部的“為官不為”主要還是由于個(gè)人的私利行為動(dòng)機(jī)作為決策行為的驅(qū)動(dòng)力，這種私利行為動(dòng)機(jī)往往在基層組織單位中很難被發(fā)現(xiàn)。長(zhǎng)此以往，將導(dǎo)致基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、組織能力大大減弱，公共利益受損害。

（二）基層干部管理制度不夠完善

從政府管理的內(nèi)部制度來(lái)看，公務(wù)人員的工作效率主要取決于政府內(nèi)部的制度設(shè)計(jì)和組織運(yùn)行機(jī)制。高效的組織運(yùn)行機(jī)制能夠有效匹配人員和資源，能夠保障政府的公共權(quán)力得到有效運(yùn)行。從安東尼·唐斯的官僚體制政府的體制因素來(lái)看，基層干部“為官不為”行為是政府內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制設(shè)置不合理，使得政府運(yùn)行存在一定程度的“失靈”，使得一定數(shù)量基層干部行為不能得到有效調(diào)控，也可以說(shuō)政府的運(yùn)行機(jī)制中缺少相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

政府的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制不夠?qū)е铝藘煞N情況：一種是為了獲得之前存在“隱性福利”，不少基層黨員干部存在鋌而走險(xiǎn)的心理，替老百姓辦事情的時(shí)候變相的“吃拿卡要”;另一種在個(gè)人仕途升遷無(wú)望時(shí)，往往就會(huì)存在“不求無(wú)功但求無(wú)過(guò)”“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”的心理，這是典型的政府內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制不夠健全引發(fā)黨員干部的“為官不為”。此外，基層干部出現(xiàn)“為官不為”的現(xiàn)象，主要問(wèn)題是黨和政府的內(nèi)部監(jiān)督體制不能起到相應(yīng)的監(jiān)督效應(yīng)。中國(guó)雖然已經(jīng)設(shè)立問(wèn)責(zé)制，但問(wèn)責(zé)對(duì)象主要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任設(shè)定，加之各項(xiàng)改革處于深水期，很多錯(cuò)綜復(fù)雜的利益藩籬沒(méi)有破除，終生責(zé)任制并沒(méi)有得到細(xì)化實(shí)施，特別是基層組織的問(wèn)責(zé)制還不夠健全。

（三）外部不良環(huán)境因素影響

外部環(huán)境主要是從基層組織和黨員干部個(gè)體所處的社會(huì)環(huán)境來(lái)解讀，外部環(huán)境指的是基層黨員干部在從事行政工作時(shí)，容易受到外部環(huán)境的負(fù)面因素誘導(dǎo)，進(jìn)而造成組織內(nèi)部控制弱化，它在一定程度上誘導(dǎo)基層干部產(chǎn)生“為官不為”的行為。隨著十八大以來(lái)，全面從嚴(yán)治黨背景下，一部分基層干部發(fā)出“為官不易”的論調(diào)，有不少黨員干部出現(xiàn)“裸辭”歸隱，甚至下海經(jīng)商，引發(fā)社會(huì)輿論環(huán)境震動(dòng)。在這種外部環(huán)境負(fù)面因素的影響下，不少?zèng)]有選擇辭職的基層干部，面對(duì)“越來(lái)越不好過(guò)”的官場(chǎng)日子，逐漸產(chǎn)生了“做太平官”或“不求無(wú)功，但求無(wú)過(guò)”的思想。

整個(gè)社會(huì)外部輿論環(huán)境的改變、不良為官文化的因素誘導(dǎo)，給基層干部“為官不為”行為提供了生長(zhǎng)的土壤?；鶎痈刹渴桥c廣大人民群眾直接接觸的政府群體，而正是這些看似不起眼的“為官不為”行為將帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響，廣大人民群眾會(huì)因?yàn)椴糠只鶎痈刹俊盀楣俨粸椤毙袨橹苯咏档蛯?duì)政府的公信力，政府的公信力和執(zhí)行力被破壞后將很難得到重塑，帶來(lái)最壞的結(jié)果將直接導(dǎo)致整個(gè)政府陷入“塔西佗陷阱”。

三、溫州市基層干部“為官不為”的治理對(duì)策

中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)關(guān)鍵在黨的領(lǐng)導(dǎo)，因此，治理基層干部“為官不為”問(wèn)題需要形成以黨和政府為主導(dǎo)的多元治理主體，打造系統(tǒng)化、多維度的共同治理途徑。本文通過(guò)對(duì)溫州市基層干部“為官不為”問(wèn)題的調(diào)研基礎(chǔ)上，運(yùn)用安東尼·唐斯的官僚制理論對(duì)官員的主要行為動(dòng)機(jī)因素、政府運(yùn)行機(jī)制因素和外部環(huán)境影響因素進(jìn)行原因分析，對(duì)此提出從官員個(gè)體行為動(dòng)機(jī)的矯正、政府監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制的完善、清正廉潔外部環(huán)境的整治這三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行治理基層干部“為官不為”的行為。

（一）拓寬激勵(lì)路徑，矯正執(zhí)政動(dòng)機(jī)

通過(guò)對(duì)溫州市的基層干部薪資狀況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層公務(wù)員的薪資在浙江省整個(gè)公務(wù)員薪資結(jié)構(gòu)中處于中下水平，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海城市中并不具有競(jìng)爭(zhēng)力。這對(duì)進(jìn)入公務(wù)員體系門(mén)檻較高、工作量較大、工作壓力較大的基層干部群體而言，目前的薪資水平并不具有強(qiáng)的激勵(lì)效應(yīng)。在公務(wù)員的穩(wěn)定性和“官本位”思想的影響下，很多政治精英涌入了政府體制，但是基層單位過(guò)低的待遇不可能讓廣大干部都成為公共利益的“政治人”，因此，在這種不對(duì)稱(chēng)的體系中，就會(huì)出現(xiàn)“權(quán)力尋租”“為官不為”的行為。

追求更高的激勵(lì)是勞動(dòng)者重要內(nèi)生動(dòng)力來(lái)源之一，作為在基層工作的黨員干部也不例外，這類(lèi)干部群體對(duì)晉升渠道和薪資待遇非常重視，這兩項(xiàng)因素是影響廣大基層干部行為動(dòng)機(jī)的主要因素。因此，黨和政府作為治理基層干部“為官不為”的主體，一方面，應(yīng)該積極科學(xué)設(shè)置基層公務(wù)人員薪資體系，要將基層干部“經(jīng)濟(jì)人”和“政治人”屬性結(jié)合考慮，逐步解決基層干部工作量與薪資待遇不匹配的體系，提高基層干部的待遇福利;另一方面，科學(xué)設(shè)置基層干部考核機(jī)制，將基層干部的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)向多元化元素轉(zhuǎn)變，擴(kuò)寬基層黨員干部的晉升渠道，改變基層干部黨員晉升“千軍萬(wàn)馬過(guò)獨(dú)木橋”的局面。

（二）完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系，扎緊制度籠子

在全面從嚴(yán)治黨背景下，除了要對(duì)基層黨員工作和生活進(jìn)行嚴(yán)管、嚴(yán)抓之外，要結(jié)合基層黨員干部崗位的特點(diǎn)、職責(zé)等因素，進(jìn)一步完善基層黨員干部權(quán)力使用清單制度，讓基層黨員干部在用權(quán)時(shí)明確“能干什么”“不能干什么”。對(duì)于一些職責(zé)有交叉的崗位，要預(yù)防一些基層干部“相互踢皮球”，要分清不同崗位的職責(zé)邊界，為基層干部指明工作方向，將基層干部權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里，這是治理基層干部“為官不為”的根本有效途徑。

對(duì)不按權(quán)力清單制度執(zhí)行的黨員干部要即時(shí)問(wèn)責(zé)處理，建立監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系。要積極構(gòu)建起以黨內(nèi)問(wèn)責(zé)、行政問(wèn)責(zé)和社會(huì)問(wèn)責(zé)三者為一體的問(wèn)責(zé)機(jī)制。首先，加強(qiáng)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)監(jiān)督制度建設(shè)，要在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨過(guò)程中，積極強(qiáng)化一把手的主體責(zé)任，將責(zé)任進(jìn)行層層倒逼;其次，還要積極完善政府監(jiān)委的監(jiān)督機(jī)制，使得黨內(nèi)監(jiān)督和政府監(jiān)督形成合力，完成對(duì)所有干部“為官不為”的監(jiān)督。最后，要將長(zhǎng)期缺位的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制建立起來(lái)?！耙l(fā)揮輿論監(jiān)督包括互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的作用，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。”要自覺(jué)接受新媒體的監(jiān)督，要改變以往一味壓制對(duì)基層干部“為官不為”不對(duì)外進(jìn)行曝光的思維，對(duì)基層干部“為官不為”行為敢于亮劍。

（三）重塑官場(chǎng)文化，提升行政能力

治理基層干部“為官不為”的行為，需要積極構(gòu)建一個(gè)健康和諧的官場(chǎng)文化，健康的官場(chǎng)文化對(duì)黨內(nèi)組織生態(tài)能夠起到正本清源的效果，因此，要從外部輿論效應(yīng)、公民政治參與意識(shí)、廉潔政治環(huán)境等方面重塑官場(chǎng)文化，提升基層干部的行政能力?；鶎庸賵?chǎng)環(huán)境中，外部環(huán)境監(jiān)督力量弱小也是不爭(zhēng)的事實(shí)，治理基層黨員干部“為官不為”的行為，需要進(jìn)一步疏通居民的監(jiān)督渠道，增強(qiáng)外部監(jiān)督的效力，進(jìn)一步營(yíng)造好社會(huì)群眾監(jiān)督文化，形成群眾積極有序參與政治活動(dòng)的良好文化氛圍。

為想干事、能干事的基層干部營(yíng)造責(zé)任共擔(dān)、容錯(cuò)免責(zé)的文化氛圍。當(dāng)一些基層干部為百姓干事過(guò)程中出現(xiàn)一些非原則性失誤和偏差時(shí)，要包容和鼓勵(lì)有理想、勇作為、敢當(dāng)擔(dān)的基層黨員干部，要客觀、公正、全面、準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)在基層干事創(chuàng)業(yè)失敗的黨員干部，在全社會(huì)營(yíng)造容錯(cuò)免責(zé)和責(zé)任共擔(dān)的寬容文化環(huán)境氛圍，激勵(lì)廣大基層干部在基層“為官有為”。“激情、熱情是人強(qiáng)烈追求自己的對(duì)象的本質(zhì)力量?！被鶎庸賵?chǎng)文化對(duì)干部干事業(yè)有著重要的影響，要善于營(yíng)造廉潔和奮發(fā)有為的官場(chǎng)政治文化環(huán)境。形成全社會(huì)奮發(fā)有為干事業(yè)的外部官場(chǎng)文化環(huán)境。

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