楊瑞龍

如何理解國(guó)有企業(yè)在中國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程中的地位和作用？國(guó)企改革究竟面臨什么樣的難題？

中國(guó)的改革從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市改革的方向就是要把市場(chǎng)機(jī)制引到計(jì)劃體制里來(lái)，基于這個(gè)目標(biāo)，改革的重點(diǎn)就聚焦到國(guó)有企業(yè)上來(lái)。因?yàn)楫?dāng)它能夠靈敏地對(duì)市場(chǎng)供求做出反應(yīng)，市場(chǎng)機(jī)制才能起作用。因此，國(guó)有企業(yè)的改革成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心。

國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)

國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)是要把國(guó)有企業(yè)改造成自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。因此，沒有一項(xiàng)改革和國(guó)有企業(yè)改革一樣，非常早就找到清晰的目標(biāo)。

但改了40年，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的過程卻非常艱難，難在什么地方呢？難在中國(guó)既要放棄計(jì)劃體制，同時(shí)又不想復(fù)制西方自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我們改革的目標(biāo)是要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，也就是說(shuō)我們想把社會(huì)主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合在一起。

這樣一來(lái)我們有兩個(gè)目標(biāo)：一是要堅(jiān)持公有制為主，最終要通過國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)來(lái)體現(xiàn);二是想讓市場(chǎng)機(jī)制起決定性或基礎(chǔ)性作用。既要讓國(guó)有企業(yè)成為市場(chǎng)主體，又想讓國(guó)有企業(yè)扮演公有制為主的載體，這個(gè)目標(biāo)應(yīng)該說(shuō)是前無(wú)古人。把國(guó)有企業(yè)變成市場(chǎng)主體很簡(jiǎn)單，產(chǎn)權(quán)非國(guó)有就能解決。但既要讓企業(yè)保持國(guó)有，又要讓它成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度中的市場(chǎng)主體并不很容易。因此，我們做了很多探索……

國(guó)企改革繞不開兩個(gè)難題

第一個(gè)難題是政企分開?，F(xiàn)代企業(yè)制度四句話：產(chǎn)權(quán)明晰、政企分開、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)，當(dāng)中最重要的是兩句話，產(chǎn)權(quán)明晰、政企分開，如果這兩句話能實(shí)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧就能解決。如果政企不能分開，產(chǎn)權(quán)明晰就不能落到實(shí)處。

第二個(gè)難題是所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓。20世紀(jì)90年代，國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股份制改造，很多國(guó)有企業(yè)改造之后上市，最后發(fā)現(xiàn)上市以后也沒解決問題，原因非常簡(jiǎn)單：我們對(duì)股份做了成分限定。國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改制一定要講“成分”，全部股份分為國(guó)有股、法人股、社會(huì)公眾股。

要讓市場(chǎng)起決定性作用，不僅是一般商品隨著價(jià)格波動(dòng)，更重要的是資本也要具有流動(dòng)性，這就是我們遇到的第二個(gè)大的矛盾：國(guó)有企業(yè)要真正成為市場(chǎng)主體，所有權(quán)要具有可轉(zhuǎn)讓性。但所有權(quán)一旦具有可轉(zhuǎn)讓性，國(guó)有制就不保了。要保證國(guó)有制，所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，哪怕公司上市，這個(gè)大股東就是政府，政企就分不開。

解決難題的兩種思路

一是西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)思路。所謂西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，就是在經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)下形成一套個(gè)體主義的成本收益分析方法?；谶@樣的邏輯驗(yàn)證市場(chǎng)的有效性問題，假設(shè)前提是產(chǎn)權(quán)明晰，而這個(gè)明晰的產(chǎn)權(quán)就是私有產(chǎn)權(quán)，這是一套西方的主流邏輯。你用這套西方的主流邏輯來(lái)套到國(guó)有企業(yè)改革身上，唯一的途徑就是私有化。

二是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思路。傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)回答也不行。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)在社會(huì)假設(shè)下形成整體主義階級(jí)利益分析方法，馬克思在勞動(dòng)價(jià)值論基礎(chǔ)上創(chuàng)造了剩余價(jià)值理論，他認(rèn)為人類社會(huì)未來(lái)的前景就是要建立社會(huì)所有制替代私有制，消滅商品貨幣關(guān)系。因此，用這個(gè)邏輯指導(dǎo)國(guó)企改革，國(guó)有企業(yè)就沒有邊界了。

國(guó)企改革改了40年，但是，國(guó)有企業(yè)到底是什么，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為什么要有國(guó)有企業(yè)，到底想讓國(guó)有企業(yè)扮演什么樣的角色，這樣的基本問題沒有達(dá)成共識(shí)。由于沒有共識(shí)，我們對(duì)國(guó)有企業(yè)的評(píng)價(jià)也是很混亂的。

國(guó)企股份制改造的困境

國(guó)有企業(yè)改革遇到了兩大矛盾：你要讓它市場(chǎng)主體，政企要分開，但政企分開國(guó)有就沒有了;你要讓它成為市場(chǎng)主體，所有權(quán)要具有轉(zhuǎn)讓性，但所有權(quán)可轉(zhuǎn)讓，國(guó)有制就沒有了。怎么辦？我們的思路是搞現(xiàn)代企業(yè)制度，或者叫股份改造。

國(guó)有企業(yè)股份制改造，即兩權(quán)分離，所有權(quán)和控制權(quán)發(fā)生分離，所有權(quán)歸政府所有，歸國(guó)家。經(jīng)營(yíng)層拿了實(shí)際控制權(quán)。按照委托代理一般框架理論，當(dāng)兩權(quán)發(fā)生分離時(shí)，委托人與代理人的目標(biāo)不一致和信息不對(duì)稱，掌握所有權(quán)的委托人和掌握控制權(quán)的代理人目標(biāo)是不一致的。即使假定在純粹的市場(chǎng)化條件下，委托人會(huì)追求利潤(rùn)最大化，代理人不會(huì)天然追求利潤(rùn)最大化，因?yàn)槔麧?rùn)是不歸代理人所有的。把企業(yè)交給經(jīng)理人，你不去控制他，經(jīng)理人會(huì)憑借控制權(quán)追求自身利益最大化。第一個(gè)表現(xiàn)為貨幣目標(biāo)，表現(xiàn)為年薪、獎(jiǎng)金、期權(quán)，假定代理人僅僅追求貨幣目標(biāo)就簡(jiǎn)單了，只要把他的貨幣目標(biāo)和利潤(rùn)掛鉤，就可以建立一個(gè)激勵(lì)機(jī)制。但沒有那么簡(jiǎn)單，代理人憑借控制權(quán)還可以追求非貨幣收益目標(biāo)，就是他能憑借控制權(quán)獲得的收益，并不能在公司財(cái)務(wù)報(bào)表里顯示出來(lái)的，但可以給他個(gè)人帶來(lái)實(shí)實(shí)在在好處的那部分，從而會(huì)產(chǎn)生所謂的代理問題。

兩權(quán)分離條件下，就必須對(duì)代理人進(jìn)行激勵(lì)和約束。股份制改革有沒有效率的一個(gè)重要標(biāo)志，就是要看你有沒有建立一個(gè)有效的激勵(lì)約束機(jī)制。問題在于，在國(guó)有企業(yè)股份制改造情況下，建立這樣的激勵(lì)約束機(jī)制很困難，困難在于代表國(guó)家掌握大股東的是政府，具體是一個(gè)個(gè)自然人的政府官員。他和私人老板不太一樣，私人老板收益權(quán)是自己的。但國(guó)有企業(yè)股份制改造因?yàn)榇韲?guó)家掌握國(guó)有股投票權(quán)的官員可以像一個(gè)真正的股東那樣行使投票權(quán)，但他并不能分享投票權(quán)帶來(lái)的收益，這時(shí)候擁有投票權(quán)的官員對(duì)這個(gè)股票的投票權(quán)評(píng)估值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它的實(shí)際價(jià)值，所以我們把這個(gè)投票權(quán)叫廉價(jià)投票權(quán)。

如果這個(gè)投票權(quán)是廉價(jià)的，那么國(guó)有企業(yè)股份制改造中的代理人的最優(yōu)選擇就是收買擁有廉價(jià)投票權(quán)的投票人，從而會(huì)出現(xiàn)公司內(nèi)部人通過收買廉價(jià)投票權(quán)，與國(guó)有股代表人進(jìn)行合謀，瓜分國(guó)有資產(chǎn)。隨著股份制改造不斷深化，國(guó)有企業(yè)效率在改善，但讓我們痛心的事情還在頻繁發(fā)生，國(guó)有資產(chǎn)還在頻繁流失。

國(guó)有企業(yè)改革方向——分類改革

一方面，國(guó)有企業(yè)毫無(wú)疑問必須成為市場(chǎng)主體。另一方面，在成為市場(chǎng)主體的過程中，如果改革邏輯不對(duì)，很可能導(dǎo)致一場(chǎng)不公平的改革。國(guó)有企業(yè)分類改革的基本想法是，在市場(chǎng)化進(jìn)程當(dāng)中，并不是所有的國(guó)有企業(yè)都應(yīng)該市場(chǎng)化。有的國(guó)有企業(yè)應(yīng)該市場(chǎng)化，而有的國(guó)有企業(yè)并不一定需要市場(chǎng)化。因?yàn)橛幸徊糠止骖惖膰?guó)有企業(yè)并不需要成為市場(chǎng)主體，應(yīng)該針對(duì)不同類型的國(guó)有企業(yè)選擇不同的改革思路與路徑。

第一類是公益類。從事公共品生產(chǎn)的國(guó)企應(yīng)該國(guó)有國(guó)營(yíng)，凡是提供公共產(chǎn)品的國(guó)企應(yīng)該是國(guó)家所有、國(guó)家經(jīng)營(yíng)。這個(gè)領(lǐng)域中的國(guó)有企業(yè)一般不需要進(jìn)行股權(quán)層面的混改。

第二類是自然壟斷行業(yè)，主要在國(guó)計(jì)民生行業(yè)，該行業(yè)主要是能源、原材料和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然，在中國(guó)還包括一些支柱產(chǎn)業(yè)。這個(gè)領(lǐng)域里，除了要提高市場(chǎng)效率，還有一些國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)在里面。因此，可以對(duì)這類國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股份制改造，也可以進(jìn)行海外上市，但國(guó)有資本要占主體，所以叫“國(guó)有國(guó)控”。

針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國(guó)企改革。要解決政企不分和所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓的問題，最終的途徑是非國(guó)有化，非國(guó)有化背后涉及龐大的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，大型競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)可以進(jìn)行股份制改造和實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化，最終股權(quán)結(jié)構(gòu)是由市場(chǎng)說(shuō)了算。如果干得好，那政府仍然可以控股，干得不好，政府可以慢慢退出。我之前構(gòu)建了一個(gè)“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)”，這個(gè)微觀基礎(chǔ)是公共產(chǎn)品國(guó)有國(guó)營(yíng)，自然壟斷行業(yè)國(guó)有國(guó)控，這些都是國(guó)計(jì)民生行業(yè)，政府在里面保持控制地位，不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，也是社會(huì)主義的要求。

國(guó)有企業(yè)分類改革的思路

國(guó)企分類改革的思路，橫坐標(biāo)由競(jìng)爭(zhēng)到壟斷，縱坐標(biāo)由私人產(chǎn)品到公共產(chǎn)品，分為四個(gè)象限。在象限中，如果它的產(chǎn)品性質(zhì)是公共產(chǎn)品，行業(yè)性質(zhì)是壟斷的，那么就是國(guó)家所有、國(guó)家經(jīng)營(yíng);如果它的產(chǎn)品性質(zhì)的是私人產(chǎn)品，行業(yè)性質(zhì)是壟斷，就應(yīng)該國(guó)有國(guó)控;如果產(chǎn)品性質(zhì)是私人產(chǎn)品，行業(yè)性質(zhì)是競(jìng)爭(zhēng)的，那么實(shí)施產(chǎn)權(quán)多元化或非國(guó)有化。

這個(gè)思路很清晰，既能夠有效保證以公有制為主的原則，又能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)有企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體的目標(biāo)，還能有效地防范國(guó)有資產(chǎn)流失問題。不要簡(jiǎn)單再搞沒有前提條件的股份制改革，國(guó)有企業(yè)股份制改造很有可能出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失問題，雖不是必然的，但是有可能的。

第二象限內(nèi)的企業(yè)提供的產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品類，行業(yè)特征具有壟斷性，一般采用國(guó)有國(guó)營(yíng)模式，分為三個(gè)類型：

純公共產(chǎn)品。這是既不具有競(jìng)爭(zhēng)性也不具有排他性的物品，如國(guó)防。由于純公共產(chǎn)品難以通過私人部門供給，由政府提供公共產(chǎn)品時(shí)能夠準(zhǔn)確地匹配社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求。這樣一來(lái)，提供純公共產(chǎn)品的國(guó)有企業(yè)就可以以社會(huì)福利最大化為運(yùn)營(yíng)目標(biāo)，提供的產(chǎn)品對(duì)于全社會(huì)來(lái)說(shuō)是有效率的。

準(zhǔn)公共類產(chǎn)品。其中，一類是具有非排他性和不充分的非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品，像地下水流域、牧區(qū)、森林等，要實(shí)行國(guó)有國(guó)營(yíng)。另一類是具有非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，但非排他性不充分，比如，自來(lái)水、電網(wǎng)、郵政、市政建設(shè)、鐵路、港口、碼頭、城市公共交通等。這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品不充分的排他性可能帶來(lái)“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”的問題，從而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。因此，最好實(shí)行國(guó)家經(jīng)營(yíng)，若是讓私人資本進(jìn)來(lái)，則難以保證物品提供的質(zhì)量合格與價(jià)格穩(wěn)定。

公益類產(chǎn)品。這類產(chǎn)品具有很強(qiáng)的正外部性，但物品的技術(shù)特征可能是競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的，如醫(yī)療、教育、社保等。我們要把醫(yī)療、教育、社保分為基本和非基本的，基本的教育，基本的醫(yī)療，基本的社保應(yīng)該歸國(guó)家所有、國(guó)家經(jīng)營(yíng)，為普通老百姓提供最基本的醫(yī)療、教育、社保服務(wù)和保障。政府要把基本的需求解決，把非基本的放開。

第三象限內(nèi)的國(guó)有企業(yè)提供的產(chǎn)品具有排他性，但具有自然壟斷特征，一般宜采用國(guó)有國(guó)控模式，即壟斷性國(guó)有企業(yè)應(yīng)該進(jìn)行股份制改造，但國(guó)有資本應(yīng)具有控制地位。

自然壟斷行業(yè)，如能源、原材料、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，包括中國(guó)的支柱產(chǎn)業(yè)，特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，這個(gè)領(lǐng)域不能太相信市場(chǎng)，當(dāng)然我們要利用市場(chǎng)，但這個(gè)領(lǐng)域我們有國(guó)家利益目標(biāo)、國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。這個(gè)領(lǐng)域的壟斷和產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是沒關(guān)系的，這與行業(yè)性質(zhì)有關(guān)系。航空、石油、橋梁、道路、郵政、通信產(chǎn)業(yè)。這部分國(guó)有資本我們還是要處于控制地位。這時(shí)候我們可以讓它海外上市，讓它參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但不是完全按照市場(chǎng)化的標(biāo)準(zhǔn)將其改造為單純以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的市場(chǎng)主體。

第四象限內(nèi)的國(guó)有企業(yè)所提供的是具有競(jìng)爭(zhēng)性與消費(fèi)上排他性的私人產(chǎn)品，原則上應(yīng)完全走向市場(chǎng)。

分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革

混合所有制改革的新方向。混合所有制有多種形式，具體來(lái)說(shuō)就是國(guó)企入股民企，民企入股國(guó)企，國(guó)企員工持股。處于壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)具有市場(chǎng)支配勢(shì)力和融資優(yōu)勢(shì)，這是民營(yíng)企業(yè)的短板;民營(yíng)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)是經(jīng)營(yíng)機(jī)制靈活，這是國(guó)有企業(yè)短板，兩個(gè)混合，各取所需，是很好的一件事情。

混合所有制改革中的“宏觀分類”與“微觀分類”。就宏觀分類來(lái)講，可以通過投入產(chǎn)出法和其他分析方法，也可以測(cè)度企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性和壟斷性問題。有了客觀的分類標(biāo)準(zhǔn)，就可以向社會(huì)公示，各個(gè)國(guó)有企業(yè)對(duì)照分類標(biāo)準(zhǔn)，就可以明確知道自己的企業(yè)是屬于公益類企業(yè)還是商業(yè)類企業(yè)，公益類企業(yè)一般采取國(guó)有國(guó)營(yíng)，處于商業(yè)類中的自然壟斷行業(yè)，混改時(shí)國(guó)有資本保持控制地位，如果屬于一般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，混改時(shí)民營(yíng)資本處于控制地位也沒有任何問題。有了這個(gè)宏觀分類還不夠，還有個(gè)微觀分類。對(duì)于混改中的國(guó)企要進(jìn)行微觀分類，主業(yè)以其市場(chǎng)支配實(shí)力和融資優(yōu)勢(shì)，吸引民營(yíng)企業(yè)作為財(cái)務(wù)投資人;副業(yè)則吸收民企作為戰(zhàn)略投資人，這才能激發(fā)混改的動(dòng)力。

混合所有制改革實(shí)踐中的問題。觀察混改實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)很多國(guó)有企業(yè)參與了混改。但是仔細(xì)分析一下，發(fā)現(xiàn)混改主體大都是國(guó)企與國(guó)有，并沒有讓國(guó)企與民企真正混起來(lái)。第二個(gè)問題在于，本來(lái)我們希望民營(yíng)資本進(jìn)入到國(guó)有里，他持有一定股份，進(jìn)入公司董事會(huì)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)很多民營(yíng)企業(yè)被國(guó)有企業(yè)混掉了，這就是所謂的新公私合營(yíng)。第三個(gè)問題，國(guó)有企業(yè)混改時(shí)壟斷行業(yè)不開放，競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)讓民營(yíng)企業(yè)參股，卻不能派董事，民營(yíng)資本真金白銀投進(jìn)來(lái)最后啥話說(shuō)了都不算，還要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這樣一來(lái)民企沒熱情，混改推進(jìn)陷入窘境。

推行混改還需引入動(dòng)力機(jī)制?；旌纤兄聘母镫m然有好的文件和指導(dǎo)，但沒有真正完全落地，四年來(lái)只混不改、只混少改的問題仍存在。我們要在制度設(shè)計(jì)當(dāng)中，進(jìn)行分類標(biāo)準(zhǔn)客觀化，進(jìn)行微觀分類，政策設(shè)計(jì)上要打消人家的顧慮，讓改革者有回報(bào)，不能讓改革者背負(fù)成本，這是改革的動(dòng)力機(jī)制，這樣能夠真正推進(jìn)分類改革，才能真正在分類改革原則上推進(jìn)混合所有制改革。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能不能再向前邁一步，就看國(guó)有企業(yè)改革能不能再向前邁一步了。市場(chǎng)改革核心是產(chǎn)權(quán)改革，產(chǎn)權(quán)改革里，沒有國(guó)有企業(yè)改革做先行，民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門還會(huì)存在。如何通過國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革把國(guó)有企業(yè)推向市場(chǎng)，我認(rèn)為要引入一個(gè)改革動(dòng)力機(jī)制，只有重塑改革動(dòng)力機(jī)制才是推動(dòng)混合所有制改革的關(guān)鍵。

（文章源自作者在人大重陽(yáng)論壇上的發(fā)言，編輯有刪減）