劉金東，陶 然

(1.山東大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100；2.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

一、引言

2011 年，針對(duì)住宅房產(chǎn)稅的試點(diǎn)工作在上海和重慶兩大直轄市展開。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。2018 年3 月，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆透露，將按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施。2019 年3 月，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告進(jìn)一步明確提出，“穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”。縱觀中國(guó)稅制歷史，從未有任何一個(gè)稅種試點(diǎn)展開如此曠日持久，征收方案的落地卻又如此拖延日久。除了技術(shù)問題之外，一個(gè)重要原因就在于房地產(chǎn)稅是針對(duì)自然人個(gè)人的直接稅，長(zhǎng)期以來中國(guó)稅制均以間接稅作為主要稅收來源、以企業(yè)作為主要納稅人群體，造成自然人個(gè)人對(duì)直接稅有所抗拒[1-2]。這種抗拒情緒來自于主觀和客觀的兩個(gè)層面。與個(gè)人所得稅改革不同的是，房地產(chǎn)稅的推出是一個(gè)從無(wú)到有的過程，從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，自然人個(gè)人尚未給房地產(chǎn)稅開設(shè)一個(gè)“心理賬戶”。除了主觀意義上的問題，客觀上，中國(guó)的房?jī)r(jià)收入比偏高也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，房地產(chǎn)稅存在稅基與稅源不一致的弊端，以房產(chǎn)價(jià)值作為稅基，卻要以家庭收入作為稅源，由于高凈值家庭不一定是高收入家庭，房?jī)r(jià)收入比過高的家庭很容易出現(xiàn)“收不抵稅”的問題，造成納稅能力不足。

Bahl 和Martinez-Vasquez[3]統(tǒng)計(jì)了部分國(guó)家房地產(chǎn)稅拖欠比例，發(fā)現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家的房地產(chǎn)稅納稅能力堪憂，家庭拖欠比例甚至達(dá)到了20%以上。即使是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，家庭拖欠比例依然存在，約在5%以內(nèi)。特別是在房地產(chǎn)稅歷史最為悠久的美國(guó)，專門針對(duì)納稅能力較差的群體(主要是老人)設(shè)計(jì)了“斷路器(circuit breaker)”減免機(jī)制，確保應(yīng)繳稅額不要超過家庭收入，一旦超出則將家庭收入征盡為止[4]。蓋伊·彼得斯[5]提出了稅收評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)框架，房地產(chǎn)稅的納稅能力問題同時(shí)涉及到其中的政治標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估和行政標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估。從政治標(biāo)準(zhǔn)來看，納稅能力問題會(huì)在政府和民眾之間制造不和諧因素，造成征納關(guān)系緊張，故而危及了稅收的政治可接受程度。從行政標(biāo)準(zhǔn)來看，房地產(chǎn)稅不僅征管成本較高，由于中國(guó)《稅收征收管理法》規(guī)定稅收強(qiáng)制執(zhí)行措施不涉及自然人個(gè)人，也不涉及住房，故而房地產(chǎn)稅的納稅主體和納稅客體均存在行政適用性問題。

國(guó)外關(guān)于房地產(chǎn)稅納稅能力的研究早有述及，如Mark 和Carruthers[6]針對(duì)加拿大的研究認(rèn)為，房屋市場(chǎng)價(jià)值與現(xiàn)金流之間的相關(guān)程度極其微弱，“富資產(chǎn)、貧現(xiàn)金”的特殊情況將會(huì)危及房地產(chǎn)稅的支付能力。Allen和Woodbury[7]以美國(guó)緬因州家庭微觀數(shù)據(jù)為例，測(cè)算了房地產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)的家庭分布，發(fā)現(xiàn)因?yàn)榧彝シ慨a(chǎn)價(jià)值和家庭收入之間的不匹配，很容易帶來家庭支付能力問題，不僅如此，還造成了高收入家庭繳低稅、低收入家庭繳高稅的極端累退現(xiàn)象。Alm 等[8]以次貸危機(jī)下的底特律為案例分析了地方政府與居民之間社會(huì)契約關(guān)系的脆弱性，次貸危機(jī)造成的房?jī)r(jià)下跌使得房地產(chǎn)稅收入銳減，越來越多的納稅人拒絕支付房地產(chǎn)稅，次貸危機(jī)由此衍生出公共治理危機(jī)。

相比而言，國(guó)內(nèi)關(guān)于房地產(chǎn)稅納稅能力的研究仍然較為稀少，已有的文獻(xiàn)主要沿著兩個(gè)脈絡(luò)進(jìn)行：其一是相對(duì)納稅能力研究，如張平和侯一麟[9-10]，從財(cái)富、消費(fèi)、收入視角測(cè)算了國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)稅的相對(duì)納稅能力，該指標(biāo)是一個(gè)相對(duì)概念，可以在不同群體、不同地區(qū)的宏觀層面作內(nèi)部差異比較，但并不足以對(duì)具體某一個(gè)微觀家庭是否具有納稅能力作定性分析。其二是絕對(duì)納稅能力研究，包括劉金東和丁兆陽(yáng)[11]、劉金東等[12]，其所做的研究是對(duì)比房地產(chǎn)稅應(yīng)納稅額和家庭凈收入，如果流量的家庭凈收入不足以支付房地產(chǎn)稅，則視其為無(wú)納稅能力家庭。兩類研究各有利弊，相對(duì)納稅能力更多是用來判斷區(qū)域間稅負(fù)差異，不足以判斷微觀層面到底有多少家庭無(wú)法支付稅款，而后者顯然是房地產(chǎn)稅方案設(shè)計(jì)的關(guān)鍵參考因素；絕對(duì)納稅能力雖然可以對(duì)微觀家庭納稅能力作定性分析，但其所使用的收入口徑有值得商榷之處，實(shí)際上房地產(chǎn)稅支付能力要依家庭持久性收入而定，文章基于當(dāng)年收入的計(jì)算沒有考慮短期收支波動(dòng)對(duì)結(jié)果的影響[13]。不僅如此，絕對(duì)納稅能力的已有研究只考慮了客觀上無(wú)支付能力的情形，而實(shí)際上房地產(chǎn)稅拖欠發(fā)生是基于兩種情形，除了“客觀交不起”，還有“主觀不愿交”，絕對(duì)納稅能力的判斷標(biāo)準(zhǔn)是將所有收入超過應(yīng)納稅額的家庭視為都愿意繳稅看待，與現(xiàn)實(shí)并不符合。故而，劉金東和丁兆陽(yáng)[11]、劉金東等[12]得到的無(wú)納稅能力家庭占比無(wú)法與Bahl 和Martinez-Vasquez[3]統(tǒng)計(jì)的部分國(guó)家房地產(chǎn)稅拖欠率直接比較。

基于此，本課題組在中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)委托下，以“房地產(chǎn)稅的支付意愿和納稅能力調(diào)查”為主題調(diào)研了全國(guó)30 個(gè)省份、130 個(gè)城市的1 240 個(gè)城鎮(zhèn)家庭，以期解決房地產(chǎn)稅納稅能力的測(cè)算偏差問題。該調(diào)研設(shè)計(jì)了一個(gè)可接受標(biāo)準(zhǔn)來衡量家庭的納稅能力，分“[0，500]”“(500，1000]”“(1000，2000]”“(2000，3000]”“(3000，4000]”“(4000，5000]”“(5 000，+∞)”七個(gè)區(qū)間詢問受訪者可接受的房地產(chǎn)稅年稅額范圍，該標(biāo)準(zhǔn)是引導(dǎo)受訪者基于常年的平均收支水平給出，故而更接近持久性收入，也兼顧了主觀接受程度，有助于我們?cè)谝粋€(gè)更加可信的基礎(chǔ)上測(cè)算國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)家庭房地產(chǎn)稅納稅能力。依靠第一手的全國(guó)調(diào)研數(shù)據(jù)，本文的邊際貢獻(xiàn)有兩點(diǎn)：一是在指標(biāo)設(shè)計(jì)上能夠克服以往絕對(duì)納稅能力研究短期收支波動(dòng)和忽略主觀意愿所帶來的偏差；二是首次實(shí)證檢驗(yàn)了房地產(chǎn)稅納稅能力在家庭和區(qū)域?qū)用娴挠绊懸蛩亍?/p>

二、房地產(chǎn)稅家庭納稅能力的統(tǒng)計(jì)分析與影響因素

從1 240 個(gè)城鎮(zhèn)受訪者家庭對(duì)房地產(chǎn)稅開征的態(tài)度選項(xiàng)可以看到，持總體支持或堅(jiān)定支持態(tài)度的有505 個(gè)家庭，占比40.72%，持總體反對(duì)或堅(jiān)決反對(duì)態(tài)度的有391 個(gè)家庭，占比31.53%。如圖1 所示。這表明，房地產(chǎn)稅雖然有所爭(zhēng)議，但主觀認(rèn)可態(tài)度仍然要好于預(yù)期，其中一個(gè)重要的支持力量來自于住房弱勢(shì)群體。低價(jià)房持有者和少房者都主觀認(rèn)為自己屬于未來減免的群體，希望通過房地產(chǎn)稅來滿足他們調(diào)節(jié)財(cái)富分配差距的期望。

圖1 房地產(chǎn)稅支持度統(tǒng)計(jì)

表1 房地產(chǎn)稅可接受年稅額統(tǒng)計(jì)

表1 前兩列統(tǒng)計(jì)了受訪者可接受的房地產(chǎn)稅年稅額，61.37%的家庭認(rèn)為自己可接受的年稅額要在500 元以下，22.98%的家庭認(rèn)為自己可接受的年稅額要在500～1000 元之間，9.6%的家庭認(rèn)為自己可接受的年稅額在1000～2000 元之間。后兩列統(tǒng)計(jì)了最為廣大的單套房家庭可接受的年稅額，65.23%的家庭認(rèn)為自己可接受的年稅額要在500 元以下，21.51%的家庭認(rèn)為自己可接受的年稅額要在500～1000 元之間，8.14%的家庭認(rèn)為自己可接受的年稅額在1000～2000 元之間?？傮w來看，總家庭樣本中意味著有93.95%的家庭可接受的年稅額不能超過2 000 元，有94.88%的單套房家庭可接受的年稅額不能超過2 000 元。這個(gè)指標(biāo)不僅體現(xiàn)了家庭的客觀納稅能力，還體現(xiàn)了家庭的主觀納稅意愿，我們需要明晰該指標(biāo)受到哪些因素的影響，為未來進(jìn)一步提高家庭納稅能力提供可信的依據(jù)。

考慮到問卷中的可接受年稅額的七級(jí)指標(biāo)具有從小到大的優(yōu)劣排序特征，此處選擇更為穩(wěn)妥的排序probit 和排序logit 回歸方法。被解釋變量和解釋變量的描述性統(tǒng)計(jì)如表2 所示：

表2 描述性統(tǒng)計(jì)

續(xù)表2

排序probit 和排序logit 回歸結(jié)果如表3 所示：

表3 回歸結(jié)果

回歸結(jié)果顯示，家庭可接受年稅額受到四個(gè)變量的顯著正影響：越是支持開征房地產(chǎn)稅的群體和家庭凈收入越高的群體，家庭可接受年稅額越高，這一點(diǎn)驗(yàn)證了前文所述，即納稅能力本身就應(yīng)該兼顧主觀意愿和客觀收入水平，也更加表明了本文基于可接受標(biāo)準(zhǔn)的納稅能力評(píng)估有其現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)房產(chǎn)總價(jià)值越高和房產(chǎn)總面積越大的家庭，可接受年稅額越高，原因可能有兩點(diǎn)：一是這樣的家庭納稅能力本身就較強(qiáng)，二是這樣的家庭經(jīng)過長(zhǎng)期的思想建設(shè)，也已經(jīng)主觀認(rèn)定自身由于房產(chǎn)價(jià)值或者面積偏大而很容易進(jìn)入征稅范圍，故而表現(xiàn)出更高的心理可接受域。同時(shí)，家庭可接受年稅額還受到了“是否體制內(nèi)”的顯著負(fù)影響，即越是體制內(nèi)工作的受訪者反而可接受年稅額越低，這一點(diǎn)與劉金東和丁兆陽(yáng)[11]的研究不謀而合，他們認(rèn)為體制內(nèi)群體由于住房分配制度的歷史原因造成房?jī)r(jià)收入比偏高，故而容易發(fā)生納稅能力不足的問題。不僅如此，由于體制內(nèi)掌握配置公共服務(wù)資源的公權(quán)力，即使是住房分配制度取消之后，體制內(nèi)群體以市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)置的商品房增值幅度顯著高于普通家庭，同樣會(huì)造成房?jī)r(jià)收入比偏高進(jìn)而納稅能力不足的問題[14]。

三、房地產(chǎn)稅家庭納稅能力的測(cè)算

本文按照受訪者的可接受標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)對(duì)于單套房家庭進(jìn)行了數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。多套房家庭實(shí)際上并無(wú)支付能力問題，多套房持有者多余住房已經(jīng)超出基本的生活居住需求，保值增值的投資需求居多，完全可以通過以租養(yǎng)稅或出售多余房產(chǎn)的方式解決支付能力問題，而單套房持有者的房屋持有是為滿足基本居住需求，所以本文認(rèn)為，房地產(chǎn)稅的納稅能力研究應(yīng)著重針對(duì)單套房家庭。此處考慮四種典型方案：上海試點(diǎn)疊加使用了首套房免稅和人均面積扣減兩種方案，重慶試點(diǎn)使用了家庭面積扣減方案，張平和侯一麟[9]、侯一麟等[15]基于歐美經(jīng)驗(yàn)提出了人均價(jià)值減免方案。家庭面積扣減方案以重慶試點(diǎn)中較大的180 平米為參數(shù)，人均面積扣減方案以上海試點(diǎn)的60 平米為參數(shù)，人均價(jià)值減免方案選擇等量齊觀的60 平米為參數(shù)[16]。與人均面積扣減所不同的是，人均價(jià)值減免方案是按照當(dāng)?shù)刈》科骄鶈蝺r(jià)(每平米價(jià)格)來計(jì)算每個(gè)家庭所減免的價(jià)值部分?？紤]到劉甲炎和范子英[17]、Bai 等[18]的研究發(fā)現(xiàn)差別性稅率容易產(chǎn)生房?jī)r(jià)溢出效應(yīng)，對(duì)低稅率住房?jī)r(jià)格產(chǎn)生不利影響，因此，本文測(cè)算采用0.6%的單一稅率。0.6%是上海試點(diǎn)過程中實(shí)行的稅率，相比歐美國(guó)家的稅制設(shè)計(jì)和國(guó)內(nèi)研究者普遍使用的0.8%[19-20]而言屬于偏低的一檔稅率。表4 分四種征收方案對(duì)征稅超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的單套房家庭數(shù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，人均扣減60 平米、家庭扣減180 平米和人均減免60 平米方案下均存在無(wú)納稅能力家庭，分別達(dá)到了1.37%、1.05%和3.79%，該比例非常接近于Bahl 和Martinez-Vasquez[3]統(tǒng)計(jì)的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家房地產(chǎn)稅拖欠率，而低于發(fā)展中國(guó)家拖欠率。對(duì)單套房家庭而言，首套房免稅方案具有天然的優(yōu)勢(shì)，能夠保證他們的絕對(duì)納稅能力，無(wú)納稅能力家庭數(shù)始終為0。下文將著重針對(duì)首套房免稅以外的三套方案分不同地區(qū)家庭和不同階層計(jì)算家庭的納稅能力。

表4 征稅超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的單套房家庭統(tǒng)計(jì)

區(qū)域分布上，首先考慮按照三大經(jīng)濟(jì)地帶分別考慮單套房家庭納稅能力①此處三大經(jīng)濟(jì)地帶的劃分是以中國(guó)“七五”計(jì)劃為依據(jù)。東部沿海地帶包括遼寧、北京、天津、上海、河北、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南12 個(gè)省份；中部地帶包括黑龍江、吉林、山西、內(nèi)蒙古、安徽、河南、湖北、湖南、江西9 個(gè)省份；西部地帶包括重慶、四川、云南、貴州、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆10 個(gè)省份。。在人均扣減60 平米、家庭扣減180 平米、人均價(jià)值減免60 平米的三種不同征收方案下，征稅超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的單套房家庭的區(qū)域分布統(tǒng)計(jì)見表5 所示，考慮到三大經(jīng)濟(jì)地帶的樣本數(shù)量有相對(duì)差異，表5 同時(shí)采用樣本數(shù)量和相對(duì)占比兩種形式呈現(xiàn)。從區(qū)域分布角度來看，三種征收方案下征稅超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的受訪者數(shù)量均呈現(xiàn)“東部＞中部＞西部”的特征，與各經(jīng)濟(jì)地帶之間經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的比較、房?jī)r(jià)高低的比較方向一致。究其原因，在于東部沿海地帶房?jī)r(jià)收入比偏高，房產(chǎn)價(jià)值與家庭收入水平偏離過大，不僅會(huì)造成現(xiàn)在的“買房難”，還會(huì)導(dǎo)致未來的“繳稅難”。從征收方案角度看，在人均扣減60 平米與家庭扣減180 平米方案下，征稅超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的受訪者數(shù)量比例差距較小，而人均價(jià)值減免60 平米方案下，征稅超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的受訪者數(shù)量比例偏高，尤其是東部地區(qū)達(dá)到5.29%。相對(duì)于單純減免面積的人均扣減60 平米和家庭扣減180 平米，人均價(jià)值減免方案同時(shí)考慮了面積和房?jī)r(jià)兩種分配因素，即高階層家庭不僅住房面積更大，住房單價(jià)也更高，按照本地平均住房單價(jià)作價(jià)值減免，明顯更惠及低階層家庭。故而人均價(jià)值減免方案相比面積扣減方案更為公平，但也使單套房家庭房產(chǎn)價(jià)值與收入水平偏離程度加大，納稅能力反而被嚴(yán)重削弱。

表5 征稅超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的單套房家庭地區(qū)分布

表6 將家庭樣本所在的130 個(gè)城市按照人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值劃分為0～5 萬(wàn)、5～10 萬(wàn)、10～15 萬(wàn)和15 萬(wàn)以上共計(jì)四個(gè)區(qū)間。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，人均生產(chǎn)總值較低的0～5 萬(wàn)與5～10 萬(wàn)的城市，在以上三種征收方案下，均存在著不同程度的征稅超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的家庭，相反，人均生產(chǎn)總值大于15 萬(wàn)的城市，征稅超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的家庭數(shù)目為0。數(shù)據(jù)顯示，處于10～15 萬(wàn)以內(nèi)的城市超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的家庭比例最大，尤其是人均價(jià)值減免方案下甚至達(dá)到了單套房家庭的11.46%，存在嚴(yán)重的支付能力不足和稅收征管風(fēng)險(xiǎn)，這一級(jí)次主要對(duì)應(yīng)于副省級(jí)城市和較發(fā)達(dá)的地級(jí)市。由此可見，從三大經(jīng)濟(jì)地帶更進(jìn)一步細(xì)化到城市層面來看的話，二三線城市未來房地產(chǎn)稅征管受到的沖擊最大。

表6 征稅超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的單套房家庭城市分布

本文按照受訪者對(duì)自身收入所處階層的主觀認(rèn)定為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將階層劃分為高收入階層、中高收入階層、中等收入階層、中低收入階層、低收入階層。由于可接受標(biāo)準(zhǔn)本身是受訪者的主觀賦值，所以了解受訪者對(duì)于所處階層的自評(píng)結(jié)果必不可少，以此為劃分標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)三種征稅方案下征稅超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的單套房家庭的分布數(shù)量，更有助于判斷各個(gè)階層的納稅能力及征收房地產(chǎn)稅將要面臨的阻力。表7 自評(píng)階層分布的結(jié)果顯示，高收入階層的支付能力最強(qiáng)，不存在征稅超出可接受標(biāo)準(zhǔn)的家庭樣本，而稍向下的中等收入階層和中高收入階層的家庭超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的比例最大。這與城市分布的特征相似，都是頂端不顯著，而中上端最為顯著。中等收入階層、中高收入階層位于高收入階層和低收入階層的過渡階層，其存在對(duì)于我國(guó)協(xié)調(diào)收入階層結(jié)構(gòu)、縮小貧富差距的發(fā)展目標(biāo)有著重要作用。而在本次調(diào)研數(shù)據(jù)顯示結(jié)果中，中等、中高收入階層的征稅超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的單套房家庭比例最高，顯示出其納稅能力堪憂的現(xiàn)狀，與我國(guó)“限高、擴(kuò)中、提低”的調(diào)節(jié)收入分配思路并不相符。從征收方案的角度看，人均價(jià)值減免60 平米方案下，征稅超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的單套房家庭仍然比例最高，人均扣減60 平米和家庭扣減180 平米下的比例相差不大并相對(duì)較低。

表7 征稅超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的單套房家庭自評(píng)階層分布

自評(píng)階層照顧了不同地區(qū)收入水平的不同，但是存在主觀傾向，為增強(qiáng)文章的穩(wěn)健性，表8 將受訪者的家庭凈收入由低到高進(jìn)行排序，并對(duì)樣本數(shù)量進(jìn)行五等分，0～20%、20～40%、40～60%、60～80%、80～100%分別對(duì)應(yīng)著以家庭凈收入為判斷標(biāo)準(zhǔn)的低收入階層、中低收入階層、中等收入階層、中高收入階層、高收入階層。表8 顯示，相比自評(píng)階層分布“兩邊低、中間高”的倒U 形，收入分位呈現(xiàn)出“兩邊高、中間低”的正U 形。無(wú)論是哪一種分布，都顯示收入偏低家庭超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的比例高于1%，甚至達(dá)到3%以上。以調(diào)節(jié)家庭財(cái)富分配公平為職能的房地產(chǎn)稅卻造成不少的單套房家庭納稅超出可接受標(biāo)準(zhǔn)，尤其是低收入的單套房家庭也無(wú)法幸免，明顯背離了房地產(chǎn)稅的公平職能定位，產(chǎn)生了“公平悖論”，必然增加房地產(chǎn)稅的開征阻力。未來如何保證單套房家庭的支付能力應(yīng)作為房地產(chǎn)稅征收方案設(shè)計(jì)的首要問題。從上述分析結(jié)果可以看到，除了高收入階層等特定情形之外，三種與面積相關(guān)的征收方案均不同程度上存在超出納稅能力的單套房家庭。一個(gè)可行的方法是在三種征收方案基礎(chǔ)上結(jié)合“斷路器”機(jī)制，即以征盡家庭凈收入為限的一種封頂設(shè)置。但“斷路器”機(jī)制本身就需要長(zhǎng)期的制度建設(shè)才能實(shí)施，如對(duì)家庭成員信息的整合和對(duì)家庭收支項(xiàng)目的全面有效的監(jiān)控，故而中短期內(nèi)不具有可行性。相比三種征收方案，首套房免稅方案就成為了解決單套房家庭納稅能力最直接有效的辦法。

表8 征稅超過可接受標(biāo)準(zhǔn)的單套房家庭收入分布

首套房免稅方案的優(yōu)勢(shì)還體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是保證稅收立法權(quán)的絕對(duì)集中，面積扣減和價(jià)值減免都需要分地區(qū)厘定扣減面積標(biāo)準(zhǔn)，故而要充分授權(quán)地方，不同于當(dāng)前城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅定額稅率的授權(quán)，房地產(chǎn)稅的重要性要顯著高于兩者，對(duì)于未來要充當(dāng)?shù)胤街匾愂諄碓吹姆康禺a(chǎn)稅如此放權(quán)，會(huì)損及中央立法集中的權(quán)威性，首套房免稅則無(wú)此擔(dān)憂。二是首套房免稅方案的公平性占優(yōu)，根據(jù)劉金東和孔培嘉[16]的測(cè)算，對(duì)財(cái)產(chǎn)的再分配效應(yīng)，人均價(jià)值減免方案最優(yōu)，首套房免稅次之，但對(duì)收入的再分配效應(yīng)，首套房免稅方案最優(yōu)，人均價(jià)值減免方案次之。三是首套房免稅方案的群眾性基礎(chǔ)更好，根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，42%的城鎮(zhèn)家庭戶主支持首套房免稅方案，究其原因，多套房持有者占到全部樣本的30%，七成比例的單套房持有者和無(wú)房者就成為了掌握話語(yǔ)權(quán)的關(guān)鍵多數(shù)，他們認(rèn)為單套房免稅、多套房征稅就是最為直接而簡(jiǎn)潔的公平方式。

四、結(jié)論與建議

本文基于全國(guó)微觀調(diào)研數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌考慮主觀支付意愿和客觀收入水平，從一個(gè)家庭可接受的年稅額標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)研究了房地產(chǎn)稅的納稅能力問題，發(fā)現(xiàn)中國(guó)無(wú)納稅能力的家庭比例非常接近于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家水平，而顯著低于發(fā)展中國(guó)家水平。相比而言，東部沿海地區(qū)和二三線城市的家庭、自評(píng)階層偏中等及收入分位居兩端的家庭納稅能力較弱。人均面積扣減、人均價(jià)值減免、家庭面積扣減等三套與面積相關(guān)的征收方案都不能保證全部單套房家庭具備納稅能力，從短期可行性來看，首套房免稅方案是較優(yōu)選擇?；谝陨辖Y(jié)論，本文提出如下政策建議：

第一，未來房地產(chǎn)稅要將保證單套房家庭納稅能力作為首要宗旨。從長(zhǎng)期來看，可以采用任何一種征收方案結(jié)合斷路器機(jī)制，但若是短期內(nèi)推出房地產(chǎn)稅，首套房免稅是更為可行的選擇。當(dāng)然，首套房免稅方案需要解決首套房如何認(rèn)定的問題。我國(guó)契稅優(yōu)惠和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得的個(gè)人所得稅免稅中均涉及了單套房(唯一生活用房)的認(rèn)定問題，遵循不動(dòng)產(chǎn)登記的“認(rèn)房”標(biāo)準(zhǔn)，最新的個(gè)人所得稅遵循金融機(jī)構(gòu)首套房貸款利率條件的“認(rèn)貸”標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了對(duì)首套房貸款利息的定額扣除。無(wú)論是“認(rèn)房”還是“認(rèn)貸”，都為房地產(chǎn)稅設(shè)計(jì)明確了首套房的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)未來首套房免稅方案起到重要的參照作用。

第二，房地產(chǎn)稅應(yīng)始終定位于公平職能。作為財(cái)產(chǎn)稅的一種，房地產(chǎn)稅最本質(zhì)的職能是調(diào)節(jié)貧富差距。本文的研究顯示，高收入階層始終顯示出較高的納稅能力，在多種征收方案下均不存在應(yīng)納稅額超出可接受標(biāo)準(zhǔn)的家庭樣本。因此，未來房地產(chǎn)稅征收方案的設(shè)計(jì)仍然要更多聚焦于優(yōu)質(zhì)的高凈值、高收入家庭群體，能在實(shí)現(xiàn)財(cái)政和公平雙重職能的同時(shí)，保證納稅人有充足的納稅能力，避免在推行房地產(chǎn)稅和征收房地產(chǎn)稅過程中激化征納雙方的對(duì)立矛盾。

第三，應(yīng)著力宣傳房地產(chǎn)稅的受益稅性質(zhì)。當(dāng)務(wù)之急是確定房地產(chǎn)稅的支出用途和歸屬層級(jí)?？紤]到當(dāng)前國(guó)情，應(yīng)有區(qū)縣政府、學(xué)區(qū)、社區(qū)、小區(qū)四個(gè)不同層面，對(duì)應(yīng)不同層次的公共服務(wù)。不同層次的公共服務(wù)其受益范圍有所限制，比如小區(qū)層面應(yīng)該更多對(duì)應(yīng)于物業(yè)費(fèi)，而學(xué)區(qū)層面缺乏對(duì)應(yīng)層級(jí)的政府治理組織，區(qū)縣政府和社區(qū)就成為僅有的選項(xiàng)。無(wú)論是歸屬于區(qū)縣政府還是歸屬于社區(qū)，都必須界定清楚房地產(chǎn)稅怎么用的問題，體現(xiàn)出其取之于民用之于民的特征。例如規(guī)定家庭繳納房地產(chǎn)稅用于本社區(qū)所在學(xué)區(qū)的教育配套建設(shè)等，這種直接受益性能夠增強(qiáng)納稅人的主觀獲得感，提升民眾對(duì)房地產(chǎn)稅推出的支持態(tài)度。