李國平

中國共產(chǎn)黨長春市委黨校法學(xué)教研部，吉林 長春 130000

一、引言

在行政法學(xué)體系中，行政行為處于樞紐性和基礎(chǔ)性的地位。①著名行政法學(xué)家奧托·邁耶被譽(yù)為“德國行政法之父”，其對行政行為這一產(chǎn)生于法國的概念進(jìn)行了修正，德國行政法總論被以此為核心建構(gòu)而來，經(jīng)數(shù)代行政法學(xué)者的努力，一套周延的行政方式法教義學(xué)建立了起來。②行政行為在德國行政法中存續(xù)百年，借助德國行政法巨大的示范效應(yīng)，在日本、我國臺灣地區(qū)和大陸等深受以德國為代表的大陸法系影響的國家或地區(qū)的行政法學(xué)中，同樣是傳統(tǒng)行政法學(xué)體系的核心概念，居于重要地位。有學(xué)者就評價(jià)道：“行政行為幾乎是行政法學(xué)理論中‘阿基米德支點(diǎn)’般的核心概念?！雹?/p>

然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，在新的行政現(xiàn)實(shí)下，行政任務(wù)類型和體量得到了極大的擴(kuò)展，行政領(lǐng)域也顯著擴(kuò)張。面對行政現(xiàn)實(shí)的這些變遷，在理論和實(shí)務(wù)上，行政行為日漸顯露出諸多不足。行政法學(xué)研究體系中行政行為的核心地位正在動(dòng)搖，行政法律關(guān)系學(xué)說正成為“呼之欲出的行政法學(xué)理新典范”。④

二、行政行為理論的困境

(一)行政行為理論困境的表現(xiàn)

傳統(tǒng)行政法學(xué)研究以行政行為為核心概念，注重法律的文義解釋，將目光聚焦在行政行為的結(jié)果，導(dǎo)致大量行政實(shí)踐和非行政行為被忽視。⑤行政行為理論在追求更為精密細(xì)致構(gòu)造的過程中，不可避免地容易滑向?qū)π褪交?、制度化的過分追求，從而走向抽象化和空洞化，這被持反對意見的學(xué)者抨擊為已日漸淪為“概念法學(xué)”或“形式法學(xué)”。⑥

這樣猛烈的批判正是基于當(dāng)下傳統(tǒng)行政法學(xué)所呈現(xiàn)的傾向，有學(xué)者總結(jié)為以下兩點(diǎn)：一是深受形式法治主義的影響，貫穿著“無法律便無行政”的理念，注重對行政行為以型式化；二是關(guān)注行政行為符合法律規(guī)定性，但卻僅僅關(guān)注法律的形式性和司法審查，忽視了行政形成過程的各種相關(guān)元素，缺乏動(dòng)態(tài)的視角。⑦

(二)行政行為理論困境的內(nèi)在原因

行政行為理論作為現(xiàn)代行政法總論的核心概念面臨的困境，其內(nèi)在原因源于其理論功能的局限性，被學(xué)者總結(jié)為“缺乏對時(shí)間維度的把握”“缺乏對相對人的關(guān)照”“缺乏對其他主體和多邊法律關(guān)系的覆蓋”“缺乏行為體系的整體均衡”等。⑧

總的來說，行政行為單一、機(jī)械的視角；靜態(tài)化的分析方法；注重行政決定的最終結(jié)果而對程序觀察不足；缺乏對行政相對人和利害關(guān)系人主體地位的關(guān)注，在權(quán)衡私人利益之間的沖突，應(yīng)對復(fù)雜多樣的行政現(xiàn)實(shí)方面，對行政活動(dòng)的合法性控制都顯露出相當(dāng)?shù)木窒扌浴＂?/p>

(三)行政行為理論困境的外在原因

行政行為理論如今面臨困境，一方面囿于其理論自始就存在著內(nèi)在局限；另一方面，新的行政現(xiàn)實(shí)與理論初創(chuàng)時(shí)代的巨大變化，使得行政行為理論愈發(fā)無法完美回應(yīng)新現(xiàn)實(shí)的需求。

新的行政現(xiàn)實(shí)的變化表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是行政任務(wù)的變遷和行政角色的轉(zhuǎn)變。⑩時(shí)過境遷，行政不再主要表現(xiàn)為行政行為理論初創(chuàng)時(shí)代的侵害樣態(tài)，現(xiàn)代行政法中侵害行政的比重已大幅下降，已不再主要只著眼于對行政侵害的防御。現(xiàn)代社會(huì)的行政任務(wù)在體量、復(fù)雜性和多樣性上有著不可同日而語的變化。面對新的行政現(xiàn)實(shí)，行政適度松綁已成必然，新興行政必然要求一定的自主性。合法行政已從“嚴(yán)苛的‘符合法律’逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤锨閯莸嘏c法律相適應(yīng)’”。?同時(shí)，行政機(jī)關(guān)角色也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)不能再直接單方發(fā)布命令式地作出行政決定。在面對利益沖突和復(fù)雜的行政現(xiàn)實(shí)時(shí)，行政機(jī)關(guān)更多地選擇與行政相對人或利害關(guān)系人溝通協(xié)商再作出行政決定。二是行政正當(dāng)性基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變。?行政機(jī)關(guān)改變以往的單方發(fā)布命令式地作出行政決定，選擇溝通和協(xié)商，也在于行政正當(dāng)性基礎(chǔ)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。行政機(jī)關(guān)如果堅(jiān)守傳統(tǒng)的行政法學(xué)對于合法行政的要求，嚴(yán)格遵守法律，依照指引作出型式化行政行為，已不能必然為行政決定提供充分的正當(dāng)性基礎(chǔ)，尤其是在復(fù)雜的個(gè)案之中?！拔ㄒ徽_、合法的決定”已不再被要求，甚至被懷疑是否存在。經(jīng)過利益相關(guān)各方的充分討論，得出最合宜、最契合客觀情況的決定，獲得各方的信賴與認(rèn)可，成為行政正當(dāng)性的基礎(chǔ)。?

行政行為理論面臨的困境昭示著傳統(tǒng)行政法學(xué)理與新的行政現(xiàn)實(shí)之間的緊張關(guān)系已經(jīng)產(chǎn)生，新的行政現(xiàn)實(shí)難題也在亟待新的學(xué)術(shù)理論來完美回應(yīng)。行政法學(xué)者們嘗試對傳統(tǒng)行政法體系進(jìn)行創(chuàng)新和完善，有些學(xué)者試圖從行政行為之外找尋新的行政法學(xué)的研究切入點(diǎn)。

三、行政法律關(guān)系學(xué)說重?zé)ㄉ鷻C(jī)

(一)行政法律關(guān)系學(xué)說概述

法律關(guān)系作為一種法律觀察方法、分析工具，并非行政法學(xué)者們?yōu)閼?yīng)對新興行政而新近創(chuàng)立，有著與行政行為歷史同樣久遠(yuǎn)的歷史，在拉班德、耶林內(nèi)克、邁耶等德國現(xiàn)代公法奠基者們的著作中均有被論及。?

行政法律關(guān)系論形成于二十世紀(jì)六七十年代，其倡導(dǎo)者們給予其高度肯定并寄予厚望，認(rèn)為其具有統(tǒng)帥地位，視為是重構(gòu)現(xiàn)代行政法學(xué)體系的新的“阿基米德支點(diǎn)”。?

(二)行政法律關(guān)系學(xué)說重?zé)ㄉ鷻C(jī)的原因

行政現(xiàn)實(shí)的巨大變革暴露出行政行為的局限的同時(shí)，也反襯出法律關(guān)系學(xué)說的諸多優(yōu)勢。

現(xiàn)代行政法律關(guān)系學(xué)說將行政法律關(guān)系定義為“私人主體和行政事務(wù)承擔(dān)者之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系或是不同的行政事務(wù)承擔(dān)者之間的關(guān)系”。這樣的定義使得行政法律關(guān)系的產(chǎn)生不同于傳統(tǒng)，型式化的行政行為不再是行政法律關(guān)系產(chǎn)生的唯一路徑。行政法律關(guān)系產(chǎn)生基礎(chǔ)得以放大，行政法學(xué)的觀察視角也變得開闊起來。?

行政法律關(guān)系學(xué)說為行政法帶來的變化還有體系的更為整體、法律關(guān)系的妥善兼顧、觀察視角的動(dòng)態(tài)化、理念的現(xiàn)代化，使其具備了較為完整的分析要素。在順應(yīng)行政功能轉(zhuǎn)變，回應(yīng)行政現(xiàn)實(shí)需要，對行政法學(xué)體系進(jìn)行建構(gòu)與革新的同時(shí)，也為法律實(shí)務(wù)工作者們提供了一套全新的思維方法和分析工具，有助于其在現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜的利益沖突和多元的法律關(guān)系中獲取正確的法律信息，作出正確的判斷與抉擇。

現(xiàn)代憲政理念的普及和國家與個(gè)人關(guān)系的重新塑造，國家與公民由權(quán)力關(guān)系變?yōu)榉申P(guān)系都是重?zé)ㄉ鷻C(jī)的基礎(chǔ)。?

四、法律關(guān)系學(xué)說成為新“阿基米德支點(diǎn)”的前景

行政法律關(guān)系想要取代行政行為，成為新“阿基米德支點(diǎn)”，即成為現(xiàn)代行政法總論的核心概念，同樣存在著困難。

法律關(guān)系學(xué)說一直以來在行政法學(xué)界都有批判和質(zhì)疑的聲音。有學(xué)者直言：“在行政法所有的基礎(chǔ)概念當(dāng)中，最不受重視且最被誤解的就是行政法律關(guān)系?！?可見，行政法律關(guān)系尚不成熟，制度化、體系化遠(yuǎn)未成型，功能指向和目標(biāo)追求遠(yuǎn)不如行政行為理論那樣鮮明，目前仍處于凝聚共識，建構(gòu)體系這一初級階段。以我國行政法律關(guān)系研究為例，行政法總論的教材中關(guān)于行政法律關(guān)系的講解一般僅涉及基本結(jié)構(gòu)，未就理論的實(shí)質(zhì)內(nèi)容深入的討論。在“中國知網(wǎng)”以“行政法律關(guān)系”為關(guān)鍵詞檢索，僅有1609篇論文。其次，“平等秩序”構(gòu)想受到傳統(tǒng)理論的束縛。?最后，行政法律關(guān)系學(xué)說的核心理論部分還面臨著難以突破的困境，行政法律關(guān)系的體系化、制度化道阻且艱。?

五、結(jié)語與展望

行政行為理論作為行政法學(xué)的“阿基米德支點(diǎn)”，雖然在新行政現(xiàn)實(shí)下面臨著困境，受到學(xué)界的一些質(zhì)疑，核心概念的地位發(fā)生了動(dòng)搖。但當(dāng)下的行政實(shí)踐表明，源于其鮮明的功能價(jià)值和理論革新的能力，不是完全不能應(yīng)對新興的行政現(xiàn)實(shí)問題，在新興領(lǐng)域，其重要性有時(shí)反而有所增加。行政法律關(guān)系學(xué)說雖顯露出諸多優(yōu)勢，為行政法學(xué)帶來新的變化，但其自身理論建構(gòu)不成熟，學(xué)界爭論一直沒有停息，難以撼動(dòng)行政行為理論的地位。

事實(shí)上，學(xué)界在這么長時(shí)間的爭鳴之后，基本取得的共識就是行政行為理論和行政法律關(guān)系學(xué)說二者并非對立、競爭抑或替代關(guān)系?，F(xiàn)代行政法學(xué)體系建構(gòu)中，行政行為和法律關(guān)系是互為補(bǔ)充、相互支撐的兩個(gè)概念，二者缺一不可。只是為順應(yīng)新的行政現(xiàn)實(shí)的變化，應(yīng)適當(dāng)提升法律關(guān)系在行政法學(xué)體系中的地位，為行政行為理論做有益的補(bǔ)充。實(shí)踐也表明，行政行為與法律關(guān)系二者相互配合、互相補(bǔ)充，才能有效回應(yīng)行政現(xiàn)實(shí)新的變化和發(fā)展，才能更好的實(shí)現(xiàn)行政法的任務(wù)。

[ 注 釋 ]

①應(yīng)松年，主編.《當(dāng)代中國行政法》第三卷[M].人民出版社，2018：752.

②趙宏.法律關(guān)系取代行政行為的可能與困局[J].法學(xué)家，2015(3)：32.

③章志遠(yuǎn).當(dāng)代中國行政行為法理論發(fā)展的新任務(wù)[J].學(xué)習(xí)與探索，2018(2)：85.

④同上.

⑤李福林，張肇廷.從“行為論”到“關(guān)系論”的中國行政法學(xué)[J].學(xué)術(shù)研究，2018(10)：71.

⑥前引②，趙宏文，第35頁.

⑦前引⑤，李福林，張肇廷文，第71頁.

⑧前引②，趙宏文，第34-35頁.

⑨同上，第37頁.

⑩同上，第35-36頁.

?前引②，趙宏文，第36頁.

?同上，第36-37頁.

?同上，第36頁.

?同上，第38頁.

?魯鵬宇.論行政法學(xué)的阿基米德支點(diǎn)——以德國行政法律關(guān)系論為核心的考察[J].當(dāng)代法學(xué)，2009(5)：54.

?前引②，趙宏文，第38頁.

?同上，第39頁.

?畢洪海.行政法律關(guān)系性質(zhì)的反思——基于公私法關(guān)系區(qū)分的考察[J].北京社會(huì)科學(xué)，2017(6)：118.

?前引②，趙宏文，第47 頁．

?同上．