李麗琴，陳少暉

（1．福建江夏學院會計學院，福建福州，350108；2．福建師范大學經(jīng)濟學院，福建福州，350108）

政府和社會資本合作模式（Public-Private-Partnerships），簡稱PPP，是指政府通過與社會資本平等合作，提供公共產(chǎn)品或服務。20世紀70年代以來，世界主要發(fā)達國家普遍采用PPP模式來提供一定數(shù)量的公共物品，應用范圍從基礎設施、教育、醫(yī)療、保障房建設等擴張到養(yǎng)老、社區(qū)服務等領域，各國均受益良多。我國自20世紀80年代開始實施以BOT為主要形式的PPP項目，開始主要針對外資，后來逐步向國有企業(yè)和私營企業(yè)擴展。2013年底，在中央和地方政府的大力推廣下，全國范圍內(nèi)掀起了PPP模式的實施熱潮，PPP規(guī)模迅速擴張，但同時也埋下了大量隱憂。

經(jīng)過兩年的發(fā)展熱潮后，2017年11月《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）和《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192號）兩份文件的出臺，標志著PPP的發(fā)展由火熱推廣逐漸步入理性規(guī)范時期。2019年3月《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金[2019]10號）進一步從項目的實施和管理等方面提出了PPP模式的規(guī)范化要求。PPP項目的規(guī)范發(fā)展對一些地方政府濫用PPP，利用PPP變相融資進而加大地方隱形債務風險的行為起到了一定的防治作用。因此，在PPP項目規(guī)范發(fā)展的背景下，地方政府在利用PPP模式進行融資時，不僅要考慮自身的融資需求，更應根據(jù)地方的客觀條件審慎選擇。而當前PPP項目的地域分布極不均衡，項目的地區(qū)集中度較高，全國PPP綜合信息平臺項目庫數(shù)據(jù)顯示，截至2019年第一季度，按累計項目數(shù)排序，管理庫前三位是山東（含青島）、河南、四川，合計占入庫項目總數(shù)的22．0%，上海有3個項目、西藏僅有2個項目。[1]PPP項目的推廣應用并順利落地實施，不僅要有主觀的投資需求，還需要客觀配套條件的支持。如果光有地方政府的融資需求而不具備客觀配套條件，就會造成地方政府濫用PPP模式變相融資的違規(guī)操作。那么，當前各地PPP項目的推廣進度是否與其主客觀條件相匹配，是否存在地方政府出于財政壓力盲目利用PPP模式融資抑或主客觀條件成熟而地方政府推廣不力的情況？這就需要構建客觀的指標體系對當前各地區(qū)PPP推廣的條件進行量化，從而為各地PPP模式的規(guī)范順利推廣建立客觀的評價標準。本文的研究力圖解決兩個問題：一是客觀評價并量化PPP模式推廣的主客觀條件；二是對當前各省市PPP模式推廣的適度性進行評價，以期為地方政府規(guī)范推廣PPP模式提供理論及實證的支持。

一、相關文獻綜述

PPP（Public-Private Partnership）直譯為“公私合作伙伴關系”，目前社會各界對PPP的定義并沒有達成一致的表述，但綜合各方觀點，長期伙伴關系、提供公共產(chǎn)品或服務、利益共享、風險共擔等特征是PPP模式的主要內(nèi)容。[2-3]我國財政部將PPP模式解釋為基礎設施領域政府與社會資本之間建立的一種長期的合作伙伴關系即政府與社會資本合作。

PPP模式最早始于西方國家在基礎設施領域的探索，并逐步應用于其他公共產(chǎn)品和服務的供給。但世界各國采用PPP模式融資的分布大相徑庭，且同一國家PPP模式的分布也呈現(xiàn)地域上的差異，國內(nèi)外學者就此進行了大量的探討。2006年，Hammami等實證分析認為，市場需求、預期的市場化水平以及科技力量是影響私人資本參與PPP項目的重要因素。[4]另外，宏觀經(jīng)濟波動、投資環(huán)境等也會影響PPP項目的地域分布。[5-6]Deng等認為宏觀經(jīng)濟環(huán)境、制度質(zhì)量、有效的法律框架、穩(wěn)定的政治系統(tǒng)以及政府支持等是影響PPP項目實施的重要宏觀因素。[7]其中，政府資源約束是PPP模式發(fā)展的動因，政治風險會增加PPP項目的不確定性。[8-9]張閆龍針對我國PPP項目發(fā)展的影響因素，從內(nèi)生和制度影響角度分析了PPP模式在我國各地區(qū)間的擴散機理。[10]劉薇等也分析了制度因素對PPP項目的影響。[11]經(jīng)濟社會發(fā)展、政府壓力、轉(zhuǎn)移部分項目風險、改善社會民生的內(nèi)在需求是影響地方政府推廣PPP項目的內(nèi)在動力，而外部環(huán)境、政策支持、信任水平等客觀因素是PPP項目得以推廣的外在支持。[12-14]喬虹基于AHP分析法從經(jīng)濟效率、政策效率和社會效率對各省市推進PPP項目的主客觀因素進行了實證分析。[15]

從現(xiàn)有的文獻來看，國內(nèi)外學者從各自的理論角度出發(fā)探討了PPP項目分布的影響因素，但缺乏理論框架下的系統(tǒng)梳理，較為分散。在實證分析上，由于缺乏系統(tǒng)性的理論分析，當前研究將影響PPP項目的成功因素劃分為多個同質(zhì)或異質(zhì)的組群，缺乏系統(tǒng)性。另外，當前的研究僅列出影響因素，并沒有對各地區(qū)的影響因子進行客觀評價，這就難以對當前各地PPP項目推廣的適度性進行分析。筆者認為，任何事物的良好運行和發(fā)展都要有動力支持，PPP項目的順利推廣運行同樣需要動力保障。因此，本文以動力機制構建PPP模式發(fā)展的分析框架，系統(tǒng)分析當前PPP模式發(fā)展的影響因素。

二、動力機制：一個影響PPP模式發(fā)展的分析框架

（一）動力機制

動力機制最早源于物理學的系統(tǒng)力原理，后被社會科學借以進行主體行為動力分析。所謂動力是指推動事物發(fā)展的力量，而機制在社會科學中是指一定機構或組織與其機能之間的相互作用關系。其不僅涉及系統(tǒng)本身的運行，還涉及系統(tǒng)與環(huán)境中其他要素之間的相互作用關系?；诖耍瑢恿C制定義為：“某一子系統(tǒng)與其所處的環(huán)境系統(tǒng)中的其他要素相互關系，相互作用而產(chǎn)生的使自身發(fā)生某種行為的內(nèi)在驅(qū)動力的方式、方法的總和”。[16]從定義中可以看出，動力機制包含三個關鍵因素：

1．系統(tǒng)。系統(tǒng)是相互關聯(lián)的若干要素的集合體，也可以理解為組織，指在內(nèi)外因素驅(qū)動下產(chǎn)生某種行為的主體。具體到本研究，系統(tǒng)（或組織）是指政府和社會資本。PPP模式得以推廣應用的關鍵在于政府和社會資本的主體行為。

2．環(huán)境。環(huán)境是系統(tǒng)存續(xù)的外部條件，是指事物周圍影響事物發(fā)展的各種因素的總和，總是與一定的系統(tǒng)相聯(lián)系，系統(tǒng)邊界之外的其他要素構成了系統(tǒng)的環(huán)境。外部環(huán)境是不斷變化的，其變化必然會對組織主體利益造成影響，進而影響到主體行為。PPP模式的發(fā)展推廣與當?shù)卣谓?jīng)濟環(huán)境密切相關，外部環(huán)境的變化必然會影響系統(tǒng)主體的利益構成，進而影響其行為。

3．環(huán)境對系統(tǒng)的作用。環(huán)境對系統(tǒng)的作用也是動力機制的重要組成部分，環(huán)境不可避免的會對系統(tǒng)產(chǎn)生影響，而這種影響是如何產(chǎn)生、通過何種方式發(fā)揮作用都會影響到系統(tǒng)從事某種行為的動力。地方的政治經(jīng)濟環(huán)境會對PPP項目的推廣產(chǎn)生影響，具體是環(huán)境中的哪些因素通過何種方式影響到地方政府和社會資本的主體行為，產(chǎn)生何種影響、存在哪些問題及如何優(yōu)化路徑等都是研究中涉及的問題。

（二）PPP模式演化的動力機制分析

系統(tǒng)的演進是在要素的相互作用中展開的，系統(tǒng)內(nèi)在的利益需求是其演進的內(nèi)在源動力。環(huán)境變化則對系統(tǒng)構成了持續(xù)的壓力，是系統(tǒng)演化的外部動力。系統(tǒng)作為一個追求自身利益最大化的理性有機體，主體自身的利益訴求是其演化的內(nèi)在源動力。系統(tǒng)利益訴求的達成有賴于外部環(huán)境的支持，外部環(huán)境變化構成了系統(tǒng)行動的影響變量，是系統(tǒng)演進的外在動力。環(huán)境要作用于系統(tǒng)必然通過一定的作用機制進行傳導，這種作用機制是否完善直接影響到環(huán)境變化能否為系統(tǒng)所感知并影響其行為選擇?？梢姡到y(tǒng)的演進是內(nèi)在動力與外在動力相互作用的結果。主體自身的利益訴求是內(nèi)在源動力，外部環(huán)境變化是系統(tǒng)變化的外在動力，其中外部環(huán)境的作用機制是否完善是外在動力能否發(fā)揮作用的關鍵。

PPP系統(tǒng)是一個復雜的自適應系統(tǒng)，其演化發(fā)展的動力源于系統(tǒng)要素之間關系以及要素與環(huán)境之間的互動。政府與社會資本作為PPP系統(tǒng)的主體，其內(nèi)在的利益訴求是PPP模式得以推廣的內(nèi)在驅(qū)動力。外部環(huán)境通過一定機制作用于PPP系統(tǒng)，對政府和社會資本產(chǎn)生作用力，構成了PPP系統(tǒng)演進的外在動力。外部環(huán)境對PPP項目的作用主要體現(xiàn)在政策引導力，制度保障力以及市場促進力。PPP模式發(fā)展的動力機制框架如圖1所示。

1．內(nèi)在驅(qū)動力分析

政府和社會資本追求自身利益是PPP模式發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力，對PPP項目的行為主體而言，項目的利益價值越高，就越有動力推動PPP項目的發(fā)展。政府和社會資本作為PPP系統(tǒng)的行為主體，其利益訴求是不同的。

（1）政府利益訴求。政府推廣PPP模式源于以下幾個方面的利益需求：一是緩解地方債務壓力。長期以來財權事權不匹配導致地方政府財力緊張，地方政府隱性債務規(guī)模不斷擴大，PPP模式通過項目未來運營收入和適當補貼，撬動社會資本參與基礎設施建設，不僅可以緩解未來財政支出壓力，還可以有效化解存量債務。二是提高公共服務供給能力。借助PPP模式，地方政府可以吸引社會資本參與提供公共產(chǎn)品，從而滿足人們對公共產(chǎn)品不斷增長的需求。三是轉(zhuǎn)變政府職能。PPP模式的推廣有利于政府部門轉(zhuǎn)變職能，從原來的公共服務的“提供者”變?yōu)椤昂献髡摺焙汀氨O(jiān)管者”。

圖1 PPP模式發(fā)展的動力機制框架

（2）社會資本利益訴求。社會資本作為理性經(jīng)濟人，追求利潤最大化是其最大的動力。獲得投資預期收益，并通過參與PPP項目，擴大市場份額，提高市場競爭能力是社會資本參與PPP項目的內(nèi)在動力。

2．外在動力分析

外部環(huán)境是PPP模式發(fā)展的外在動力，其對PPP系統(tǒng)主體的作用機制是否完善直接影響到PPP項目的推廣情況。外部環(huán)境對PPP項目的動力主要表現(xiàn)為政策引導力、制度保障力以及市場促進力。

（1）政策引導力。PPP模式作為一種緩解地方財政壓力的新型融資渠道，政府的政策引導與推動至關重要。前兩年各地掀起的PPP熱潮與中央政府的政策引導密不可分。在中央政府推廣PPP的同一政策引導下，各地方政府的規(guī)范性文件、配套獎勵措施以及項目的推介推廣力度對各地區(qū)PPP項目的發(fā)展起到重要的引導作用。

（2）制度保障力。制度可以為經(jīng)濟社會活動提供行動信號和預期，高質(zhì)量的制度環(huán)境可以減少交易的不確定性，降低交易風險。PPP項目的可持續(xù)性很大程度上取決于制度質(zhì)量，公開、透明的政策和良好的法治環(huán)境可以對系統(tǒng)主體參與PPP項目起到引導和約束規(guī)范作用，保障項目的順利推進。

（3）市場促進力。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，市場化程度的提高意味著政府不斷簡政放權，減少對經(jīng)濟的干預，提高效率，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。市場對PPP項目的促進作用主要體現(xiàn)在營造公平的競爭環(huán)境以及提供金融支持。PPP模式有效推廣的前提是政府與社會資本的公平協(xié)商合作，減少政府干預，提高產(chǎn)品定價自由度，提升金融機構對私人資本的支持力度都能有效促進PPP項目的發(fā)展。

三、實證研究：基于各省市的可拓模型分析

從上文的分析可以看出，PPP模式的推廣應用是內(nèi)在源動力與外在驅(qū)動力相互作用的結果。那么，各省市推廣應用PPP模式的主客觀條件如何？當前各省市PPP模式的推進力度是否與其主客觀條件相匹配？本文利用可拓模型進行實證研究并得出相應結論。

（一）物元可拓模型分析

可拓學是近年來發(fā)展起來的一種新理論，是一種直接面向問題的數(shù)學處理方法。它通過建立物元、事元和關系元，運用物元分析法建立模型來評價事物多指標性能參數(shù)的質(zhì)量并給出定量評價結果，以此反映事物質(zhì)量的綜合水平。

1．物元矩陣

物元分析中，把事物M，事物M的特征C以及C的量值X組成物元R的三要素，即R=(M,C,x)，如果一個事物M具有n個特征，對應的量值為，矩陣表示如下：

將PPP模式推廣的主客觀條件設為物元，按照動力機制理論，確定PPP模式推廣動力的評價體系并確定對應的量值。PPP模式推廣的內(nèi)在源動力是地方政府及社會資本的主觀意愿，外在驅(qū)動力源于外部環(huán)境的政策引導力、制度保障力以及市場促進力。根據(jù)上文動力機制的理論分析，本文構建的評價體系指標選取及數(shù)據(jù)說明如表1所示：a

表1 PPP模式發(fā)展的動力指標釋義

2．確定經(jīng)典域與節(jié)域物元矩陣

關聯(lián)函數(shù)表示物元的量值取值為實軸上一點時，物元符合要求的程度，是用來刻畫待評事物各指標關于各評價等級的歸屬程度。可拓集合的關聯(lián)函數(shù)可以用代數(shù)式表達，可以定量客觀地表示元素具有某種性質(zhì)的程度，將問題結果進行量化。第 i 個指標屬于第 j 個標準等級的關聯(lián)函數(shù)為：

3．待評對象的綜合關聯(lián)度和相對重要程度等級評定

待評對象涉及多個指標特征，為了便于比較，必須設計綜合評定值，待評事物關于等級 j 的綜合關聯(lián)度為：其中，為各評價指標的權系數(shù)。權系數(shù)是確定各評價指標的權重，可以采用AHP層次分析法進行主觀賦權，也可以采用熵值法。為消除各指標權重計算的認為干擾，避免主觀因素造成評價結果的偏差，本文采用熵值法確定權重系數(shù)。確定完各評價指標的權系數(shù)后，乘以待評事物關于各等級的關聯(lián)度，就可以確定待評事物關于各等級 j 的綜合關聯(lián)度。

（二）各省市PPP模式推廣的匹配度檢驗

根據(jù)上文構建的動力指標體系，以全國31個省市為研究樣本，剔除西藏、青海、天津3個數(shù)據(jù)不全的省市，最終研究樣本為28個。以各省市2016年PPP項目的實際投資額作為實際推進度的測度指標，將各省市PPP項目的實際推進度分為A、A—、B、C、C—5個維度。根據(jù)可拓模型理論，在確定各省市動力機制指標體系的經(jīng)典域與節(jié)域后，按照熵值法確定的各指標權重系數(shù)，就可以計算出各省市動力條件歸屬的等級。將各省市PPP模式實際推進度與動力條件歸屬等級進行比照，就可以分析當前各地PPP項目推廣的匹配度，結果如表2所示。

28個樣本省市中，動力條件分層與實際推進度分層相匹配的省份有15個，實際推進度比動力條件滯后的省份有7個，超前的有6個。可見，當前在PPP項目推廣過程中，半數(shù)以上的省市其推進力度與動力條件相匹配，超前與滯后的省份大體相當，且相差的等級都只有一個。根據(jù)可拓學理論，按照物元特征的綜合關聯(lián)度確定待評對象的等級，不同物元基于不同原因歸集在同一緯度，15個相匹配的省市也是基于不同動力特征聚集在一起。為了進一步區(qū)分15個省市的特征指標，本文將這15個省市劃分A、B、C三個層次，按照前面的可拓模型對其進行二次歸集以便進一步探究其聚集的程度和原因，具體結果如表3所示。從結果來看，貴州和云南、四川、河北、河南分屬第一、第二梯隊，另外的10個省市聚集在第三層。

表2 各省市PPP項目推廣的動力等級與實際推進度對比情況

表3 15個適度省市二次歸集結果

四、優(yōu)化PPP模式發(fā)展的對策建議

我國較早引入PPP模式，但其是近幾年在中央和地方政府的大力推廣下才得以真正發(fā)展的。發(fā)展時間較短，各省市也是在不斷摸索中前行，出現(xiàn)實際推廣度超前或滯后都屬于正?，F(xiàn)象，關鍵是透過這些現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)不匹配或匹配的原因，直面未來發(fā)展。筆者認為，可拓模型的匹配度檢驗為客觀評判各省市PPP模式的推廣情況提供了客觀依據(jù)，各省市基于不同的動力因素出現(xiàn)了不同推廣情況。因此，未來優(yōu)化PPP模式的對策建議不應是統(tǒng)一的，而是要根據(jù)各省市的不同情況有所差異。本文在可拓模型實證分析結果的基礎上，綜合各省市動力指標情況及其PPP實際推廣情況，將全國PPP模式推廣情況分為五大類。15個相匹配的省市在二次聚類的結果上分為三類，超前和滯后的省市各為一類，針對不同類別存在的問題分別給出進一步優(yōu)化發(fā)展的對策建議，以期為各地PPP模式的規(guī)范順利推進提供理論和實證的借鑒。

第一類：貴州、云南、四川、河北、河南。這幾個省份的動力機制與其實際推廣力度相匹配，且其PPP實際投資額較高。從動力機制的指標特征來看，這幾個省份PPP模式推廣的動力較大程度上來自內(nèi)在源動力。城鎮(zhèn)化率低，財政自給率較低，債務率較高使得其有內(nèi)在沖動依靠PPP進行融資，但從外在驅(qū)動力來看，這幾個省份的外部環(huán)境并不是很好。因此，雖然這幾個省份PPP的動力條件分層與實際推進度相匹配，且投資額較高，但應注意的是，其大力發(fā)展PPP很大程度上是迫于財政及債務壓力。在未來PPP模式的推進中，基于這幾個省份的城鎮(zhèn)化率還比較低，社會資本的投資空間還比較大，應不斷完善PPP發(fā)展的外部環(huán)境。在外部環(huán)境并不完善的情況下，這些省份應審慎推進PPP模式，要嚴格把控財政支出紅線，防范債務風險。

第二類：北京、上海、廣東。這幾個省份的市場化、法治化以及金融環(huán)境都比較成熟，但其PPP的投資額很低。主要原因在于這幾個省份的城鎮(zhèn)化率都較高，財政自給率較高，債務率較低，地方政府利用PPP融資的內(nèi)在源動力不足。筆者認為這幾個省份應充分利用其優(yōu)越的外部環(huán)境，將社會資本先進的技術水平和豐富的管理經(jīng)驗用于提高公共服務供給的水平和質(zhì)量，進一步拓寬PPP模式的應用空間。

第三類：山西、吉林、江西、廣西、海南、重慶、寧夏。這幾個省份PPP項目推廣的實際力度與其動力分層相匹配，且PPP實際投資額不高。對于這幾個省份而言，地方政府利用PPP融資的壓力不大，而且外部環(huán)境也不是很好，整體的推進力度不大。但這幾個省份城鎮(zhèn)化率還不高，未來利用PPP模式的空間還較大，所以應積極引入PPP模式參與城鎮(zhèn)化建設并不斷優(yōu)化外部環(huán)境，以確保其順利推進。

第四類：內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、山東、甘肅、新疆。這幾個省份PPP模式推廣的實際進度超越其動力條件分層，在一定程度上濫用了PPP模式，存在不規(guī)范操作。這個結果與實際情況較一致，截止2018年第一季度，新疆、山東、內(nèi)蒙古三個省份累計退庫項目數(shù)及投資額排名前三位。[17]未來這幾個省份要在充分論證、反復調(diào)研的基礎上，根據(jù)各地實際情況審慎規(guī)范推廣PPP項目。

第五類：黑龍江、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、陜西。這幾個省份的PPP模式推廣的實際進度滯后于動力條件分層，地方政府推廣PPP項目的力度還有待加強。未來這幾個省份地方政府應在不斷優(yōu)化外部環(huán)境的基礎上，加大PPP模式的推廣力度，不斷提高公共服務的供給水平。