黃加敏

新時(shí)代預(yù)算執(zhí)行審計(jì)面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)

（一）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋要求更加明確。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)首次提出，要求對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。2015年12月，在中辦國(guó)辦《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)配套文件中進(jìn)一步明確，規(guī)定對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。2018年5月，習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，要努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。要求審計(jì)機(jī)關(guān)要堅(jiān)持以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，緊扣我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)全面深化改革、促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、促進(jìn)反腐倡廉（簡(jiǎn)稱(chēng)“四個(gè)促進(jìn)”）。審計(jì)作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，特別是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源審計(jì)的主要承載形式，擔(dān)負(fù)著極其重要的審計(jì)任務(wù)。推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，首先要著力推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋，審計(jì)對(duì)象更加突出，審計(jì)范圍更加明確，審計(jì)要求更加具體。

（二）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)目標(biāo)更加注重績(jī)效管理。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。2018年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要立足于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，將其作為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，來(lái)推動(dòng)財(cái)政資金的聚力增效，進(jìn)一步提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)按照績(jī)效管理目標(biāo)，注重加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效和政策實(shí)施效果進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。從質(zhì)量、時(shí)效、成本和效益等方面，重點(diǎn)檢查政府預(yù)算、部門(mén)單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目全過(guò)程績(jī)效管理以及預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)情況。著重揭示政策目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)、績(jī)效評(píng)價(jià)管理不到位、不注重運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等問(wèn)題，促進(jìn)建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)激勵(lì)約束機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效益。

（三）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)更加注重發(fā)揮宏觀(guān)管理職能。2018年3月，中共中央辦公廳《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，人大預(yù)算審查監(jiān)督要由赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡狀況轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策拓展。審計(jì)機(jī)關(guān)要服務(wù)好預(yù)算監(jiān)督管理，勢(shì)必要圍繞人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，不斷拓展審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)范圍，著力加強(qiáng)對(duì)支出預(yù)算總量與結(jié)構(gòu)的審計(jì)，指導(dǎo)和約束支出預(yù)算編制，提高人大預(yù)算審查監(jiān)督的針對(duì)性和有效性，促進(jìn)預(yù)算安排更好地貫徹落實(shí)黨中央重大方針政策和決策部署。

當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行審計(jì)面臨的

典型問(wèn)題及原因剖析

（一）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的覆蓋面有待提高。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)橫向覆蓋面還不夠廣，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)覆蓋面欠缺，其最大困難是在審計(jì)組織管理模式上、在審計(jì)技術(shù)方法上，審計(jì)任務(wù)繁重和審計(jì)力量不足的矛盾長(zhǎng)期存在而難以化解。如缺乏統(tǒng)一高效的組織協(xié)調(diào)部門(mén)，導(dǎo)致項(xiàng)目計(jì)劃離散，業(yè)務(wù)處室各自為戰(zhàn)，出現(xiàn)重復(fù)審計(jì)、低效審計(jì)等現(xiàn)象;又如未能充分發(fā)揮內(nèi)審機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)性源頭性自我監(jiān)管作用，未能有效借助社會(huì)審計(jì)力量協(xié)助審計(jì)，導(dǎo)致長(zhǎng)期依靠國(guó)家審計(jì)一家力量，未能形成審計(jì)監(jiān)督合力。特別是大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)應(yīng)用不夠充分，嚴(yán)重制約著審計(jì)覆蓋面。在當(dāng)前一級(jí)預(yù)算單位普遍應(yīng)用信息化系統(tǒng)管理的情況下，部分審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)大數(shù)據(jù)審計(jì)重視不夠，未能形成有效的大數(shù)據(jù)審計(jì)組織管理模式，有的審計(jì)人員審計(jì)能力不足，未能充分掌握大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)，對(duì)數(shù)據(jù)的整理分析提煉缺乏必要技能，有的預(yù)算單位數(shù)據(jù)歸集未能形成有效機(jī)制，需要從更高層面來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌推動(dòng)。

（二）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的宏觀(guān)管理職能尚未有效發(fā)揮。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告是政府決策的重要參考，也是人大完善立法、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的重要依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)揭示的問(wèn)題及建議，不僅要做到客觀(guān)公正，更要注重從宏觀(guān)角度去分析問(wèn)題，促進(jìn)完善體制機(jī)制。但當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行審計(jì)仍然過(guò)多關(guān)注揭示具體問(wèn)題，對(duì)宏觀(guān)面上的問(wèn)題分析研究不夠，缺乏深度挖掘和提煉。這一方面是部分審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的成果導(dǎo)向還不夠清晰，把查出的違規(guī)金額作為衡量審計(jì)成果的主要標(biāo)準(zhǔn)，很多審計(jì)報(bào)告重點(diǎn)仍放在查出的違規(guī)問(wèn)題數(shù)量上，就事論事多，反映宏觀(guān)問(wèn)題偏少，提出建設(shè)性意見(jiàn)不多，導(dǎo)致審計(jì)報(bào)告站位不高，服務(wù)宏觀(guān)決策作用發(fā)揮不夠明顯。另一方面，部分審計(jì)人員由于學(xué)習(xí)能力不足，專(zhuān)業(yè)知識(shí)較為狹窄，對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治理、政府運(yùn)作體制等缺乏相應(yīng)了解，在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中仍局限于傳統(tǒng)審計(jì)理念，習(xí)慣于查出個(gè)體問(wèn)題，從宏觀(guān)層面促進(jìn)體制機(jī)制完善、推動(dòng)解決宏觀(guān)問(wèn)題上還沒(méi)有發(fā)揮有效作用。另外，從審計(jì)機(jī)關(guān)管理層面分析，有些審計(jì)機(jī)關(guān)在項(xiàng)目計(jì)劃制訂和實(shí)施過(guò)程中缺乏統(tǒng)籌部署，審計(jì)項(xiàng)目離散，審計(jì)成果難以綜合開(kāi)發(fā)，很大程度上制約了宏觀(guān)管理職能的有效發(fā)揮。

（三）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的績(jī)效理念體現(xiàn)還不夠充分。當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行審計(jì)仍側(cè)重真實(shí)合法性審計(jì)，對(duì)預(yù)算編制及調(diào)整的科學(xué)合理、資金撥付的及時(shí)安全，預(yù)算執(zhí)行是否達(dá)到預(yù)期的效果尚未引起足夠重視。十八屆三中全會(huì)對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革做出了總體部署，到2020年，將建立起一套統(tǒng)一規(guī)范、運(yùn)行高效的現(xiàn)代財(cái)政制度，初步形成與之相配套的以新預(yù)算法為龍頭的一整套財(cái)稅政策制度體系。這要求審計(jì)人員在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中要強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)理念，重視關(guān)注政府及其部門(mén)單位的預(yù)算績(jī)效，政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效以及預(yù)算績(jī)效管理制度的建設(shè)情況，評(píng)估并揭示預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、運(yùn)行管理、結(jié)果應(yīng)用等方面存在的問(wèn)題。由于部分審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)能力離這些新要求還有較大差距，需要進(jìn)一步加快知識(shí)更新步伐，提高職業(yè)勝任能力。另外，預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未科學(xué)構(gòu)建，也影響了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的深入開(kāi)展。目前，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效審計(jì)還停留在初步的、局部的程度，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的全面、全過(guò)程審計(jì)評(píng)價(jià)，這些都待財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位和審計(jì)機(jī)關(guān)三方共同深化，形成有效運(yùn)作機(jī)制。

（四）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)成果提煉深度不夠。審計(jì)機(jī)關(guān)向省政府提交的審計(jì)結(jié)果報(bào)告和受省政府委托向省人大常委會(huì)所作的審計(jì)工作報(bào)告是審計(jì)工作成果的集中反映，通過(guò)對(duì)財(cái)政預(yù)決算進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，是審計(jì)機(jī)關(guān)為人大、政府加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督服務(wù)的重要途徑。當(dāng)前，部分審計(jì)機(jī)關(guān)提交的“兩個(gè)報(bào)告”存在主題不清晰、重點(diǎn)不突出、反映問(wèn)題單一片面等問(wèn)題，未能與當(dāng)?shù)攸h委政府中心工作形成同頻共振，影響了審計(jì)成果作用的發(fā)揮。其主要原因，一是由于審計(jì)計(jì)劃的統(tǒng)籌謀劃不夠，審計(jì)項(xiàng)目未能緊密?chē)@黨委政府中心工作，未能聚焦預(yù)算支出承載的公眾普遍關(guān)心的民生項(xiàng)目，導(dǎo)致“兩個(gè)報(bào)告”成果關(guān)注度不足;二是由于審計(jì)理念、審計(jì)覆蓋面等原因，報(bào)告當(dāng)中揭示個(gè)性問(wèn)題多，共性問(wèn)題少，導(dǎo)致報(bào)告問(wèn)題不能做到點(diǎn)面結(jié)合，說(shuō)服力不強(qiáng);三是由于信息共享不暢，單位之間、部門(mén)之間尚未形成高效的審計(jì)信息成果共享平臺(tái)，影響了審計(jì)信息資源的整合利用。尤其是財(cái)政決算審計(jì)成果、異地交叉審計(jì)成果目前難以在“兩個(gè)報(bào)告”中得以反映;四是由于審計(jì)時(shí)間的限制，審計(jì)機(jī)關(guān)一般在七月底受托向本級(jí)人大作審計(jì)工作報(bào)告，而預(yù)算執(zhí)行審計(jì)一般在年初實(shí)施，審計(jì)結(jié)束時(shí)間一般在五月底。審計(jì)時(shí)間短，易造成審計(jì)深度不足、成果綜合提煉不夠，客觀(guān)上影響了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告的質(zhì)量。

深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的策略與思考

（一）以“兩個(gè)報(bào)告”為核心強(qiáng)化成果導(dǎo)向，科學(xué)謀劃審計(jì)項(xiàng)目。一是要事先主動(dòng)謀劃好“兩個(gè)報(bào)告”預(yù)期成果，變“先審后計(jì)”為“先計(jì)后審”。圍繞黨委政府中心工作，圍繞人大關(guān)注重點(diǎn)以及涉及群眾切身利益的熱點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題，制訂好審計(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃。既要充分考慮財(cái)政體制改革需求，又要結(jié)合人大預(yù)算監(jiān)督重點(diǎn)突出審計(jì)主題，明確審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)重點(diǎn)，特別是對(duì)承載公共資金的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，要強(qiáng)化好預(yù)期成果，有針對(duì)性地開(kāi)展審計(jì)。二是要精心設(shè)計(jì)審計(jì)項(xiàng)目，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)整合。根據(jù)“兩個(gè)報(bào)告”需求確定審計(jì)項(xiàng)目并進(jìn)行通盤(pán)考慮，統(tǒng)籌實(shí)施預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與其他類(lèi)型審計(jì)項(xiàng)目，并對(duì)所有項(xiàng)目審計(jì)成果進(jìn)行充分整合、綜合利用，豐富好“兩個(gè)報(bào)告”內(nèi)容。三是要突出績(jī)效審計(jì)強(qiáng)化理念引領(lǐng)。在真實(shí)合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)要圍繞全面實(shí)施績(jī)效管理和人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)轉(zhuǎn)變，重視預(yù)算績(jī)效審計(jì)，客觀(guān)評(píng)價(jià)財(cái)政資金在籌集、分配、使用及管理中的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，加強(qiáng)財(cái)政問(wèn)效，推動(dòng)政府部門(mén)提高預(yù)算管理水平，完善公共財(cái)政預(yù)算體系。

（二）以大數(shù)據(jù)為支撐創(chuàng)新審計(jì)組織管理，有效推進(jìn)審計(jì)全覆蓋。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)涵蓋財(cái)政部門(mén)和眾多被審計(jì)單位，面對(duì)海量信息和數(shù)據(jù)，要實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，僅靠人海戰(zhàn)術(shù)和傳統(tǒng)審計(jì)方式是行不通的，必須樹(shù)立大數(shù)據(jù)審計(jì)思維，堅(jiān)持科技強(qiáng)審，推進(jìn)審計(jì)技術(shù)方法創(chuàng)新，進(jìn)一步提升大數(shù)據(jù)環(huán)境下的審計(jì)業(yè)務(wù)和管理能力。加強(qiáng)審計(jì)電子數(shù)據(jù)歸集，構(gòu)建被審計(jì)對(duì)象電子數(shù)據(jù)庫(kù)。通過(guò)部門(mén)協(xié)調(diào)、直接審計(jì)等方式，將預(yù)算單位電子數(shù)據(jù)納入審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。條件成熟的，可建立聯(lián)網(wǎng)審計(jì)平臺(tái)直接對(duì)電子數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)。加快開(kāi)發(fā)大數(shù)據(jù)審計(jì)模型，構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)分析平臺(tái)。通過(guò)分析平臺(tái)，可以快速精準(zhǔn)地鎖定審計(jì)目標(biāo)，從點(diǎn)上問(wèn)題衍生到面上問(wèn)題，如通過(guò)大數(shù)據(jù)的聚類(lèi)分析、趨勢(shì)性分析等手段，可以發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行當(dāng)中的系統(tǒng)性、苗頭性、趨勢(shì)性問(wèn)題，從而提出針對(duì)性的審計(jì)建議，發(fā)揮好審計(jì)的宏觀(guān)管理職能。通過(guò)運(yùn)用大數(shù)據(jù)，可以有效提升預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)審計(jì)對(duì)象和審計(jì)內(nèi)容全覆蓋。

（三）統(tǒng)籌審計(jì)資源，注重發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督整體合力。要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)成立財(cái)政審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確財(cái)政審計(jì)的核心地位，并由財(cái)政處負(fù)責(zé)與“兩個(gè)報(bào)告”相關(guān)的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃制訂、組織實(shí)施和成果綜合利用。統(tǒng)籌開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與政策跟蹤審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)等各類(lèi)審計(jì)項(xiàng)目，形成既分工又合作的一體化審計(jì)組織方式，將預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容和目標(biāo)與各專(zhuān)業(yè)審計(jì)相銜接，進(jìn)一步拓寬預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的領(lǐng)域和范圍，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的整體效能。按項(xiàng)目要求優(yōu)化審計(jì)力量配置。根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目組織實(shí)施要求，由人事部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌調(diào)配審計(jì)力量，打破上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門(mén)界限，發(fā)揮各層級(jí)、各專(zhuān)業(yè)審計(jì)干部的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化審計(jì)組人員結(jié)構(gòu)，提高審計(jì)組整體水平。注重加強(qiáng)內(nèi)外協(xié)同提升監(jiān)督合力。注重發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、公安檢察、財(cái)政等部門(mén)職能優(yōu)勢(shì)，深化預(yù)算審計(jì)成果綜合利用，促進(jìn)提升審計(jì)價(jià)值。特別是要注重發(fā)揮好內(nèi)審基礎(chǔ)性源頭性自我監(jiān)管的作用，推動(dòng)預(yù)算單位加強(qiáng)內(nèi)部預(yù)算管理，將問(wèn)題遏制在萌芽狀態(tài)，促進(jìn)提升預(yù)算管理水平。

（四）強(qiáng)化審計(jì)能力建設(shè)，加強(qiáng)復(fù)合型審計(jì)人才培養(yǎng)。要加快更新審計(jì)理念，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)干部要牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”，進(jìn)一步提高政治站位和工作站位，推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，推動(dòng)從真實(shí)合法性審計(jì)為主向績(jī)效審計(jì)并重轉(zhuǎn)變，推動(dòng)從微觀(guān)查出問(wèn)題為主向促進(jìn)體制機(jī)制完善并重轉(zhuǎn)變，推動(dòng)從傳統(tǒng)手工審計(jì)為主向大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)為主轉(zhuǎn)變。要加快知識(shí)技術(shù)更新，通過(guò)舉辦審計(jì)論壇、審計(jì)大講堂、組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)等多種手段，實(shí)時(shí)了解現(xiàn)代社會(huì)治理和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策，掌握好財(cái)政、金融、民生、環(huán)境資源、投資等多方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，特別是要努力掌握大數(shù)據(jù)審計(jì)技能，通過(guò)參加計(jì)算機(jī)中級(jí)技能培訓(xùn)和大數(shù)據(jù)審計(jì)分析培訓(xùn)等方式，結(jié)合審計(jì)業(yè)務(wù)實(shí)踐，不斷提升大數(shù)據(jù)審計(jì)水平。要強(qiáng)化考核引導(dǎo)，發(fā)揮好考核指揮棒的作用。要改變以往單純以查出問(wèn)題為主的考核標(biāo)準(zhǔn)，向突出被審計(jì)單位預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為主的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，更加關(guān)注預(yù)算績(jī)效，更加注重促進(jìn)體制機(jī)制完善，不斷提升“兩個(gè)報(bào)告”的含金量，發(fā)揮好預(yù)算執(zhí)行審計(jì)服務(wù)宏觀(guān)管理、促進(jìn)加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的作用。