王志紅

摘要：近年來，地方政府債務(wù)快速增長，其風(fēng)險也逐年累積，尤其是規(guī)模龐大的隱性債務(wù)，更是不可小覷。本文針對隱性債務(wù)的本質(zhì)及其識別進行了分析，并提出風(fēng)險防控化解的對策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府;隱性債務(wù);風(fēng)險防控

基金項目：河南省政府決策招標(biāo)項目：地方隱性債務(wù)風(fēng)險管理及處置研究（編號：2018CB06）

防范化解重大風(fēng)險是我國三大攻堅戰(zhàn)之首。自2015年我國將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，通過債務(wù)限額嚴格控制舉債規(guī)模以來，地方政府顯性債務(wù)得到明顯控制，透明度不斷提升。然而一些地方政府為了解決資金缺口或拉動投資，不考慮自身財政狀況、償債能力，變相違規(guī)舉債，導(dǎo)致隱性債務(wù)不斷膨脹，由其產(chǎn)生的風(fēng)險對于經(jīng)濟社會發(fā)展的影響正逐步顯現(xiàn)。對于隱性債務(wù)的監(jiān)管和治理勢在必行。

一、隱性債務(wù)的實質(zhì)

新預(yù)算法實施后，地方政府債務(wù)的認定逐步實現(xiàn)了清晰化、法定化，舉債的方式是發(fā)行地方政府債券，并且不允許進行違規(guī)擔(dān)保。但是，政府顯性債務(wù)以外的擔(dān)保、舉債行為仍十分普遍，對應(yīng)形成了政府隱性債務(wù)。隱性債務(wù)是地方政府在預(yù)算法規(guī)定的債務(wù)限額之外，通過政府擔(dān)保、違規(guī)舉債等形成的債務(wù)。顯然，隱性債務(wù)是違背預(yù)算法的，不屬于法定政府債務(wù)。隱性債務(wù)按照其形成來源，可分為由政府、國有企事業(yè)單位等舉借約定由財政資金償還的債務(wù)，或企事業(yè)單位舉借由政府提供擔(dān)保的債務(wù)以及地方政府形成的中長期支出事項債務(wù)等三類，其債務(wù)方通常是與地方政府有聯(lián)系的機構(gòu)。隱性債務(wù)沒有納入政府限額管理，主要用于公益性或準(zhǔn)公益性項目。然而這些項目的收益率往往低于融資成本，造成收益難以償付成本，導(dǎo)致債務(wù)最終需要政府承擔(dān)，由財政資金償還，或通過多方籌措資金來解決。將來如果無法兌現(xiàn)，就可能會出現(xiàn)政府信用危機，給相關(guān)金融機構(gòu)資產(chǎn)的流動性帶來影響，引發(fā)財政金融風(fēng)險。

二、隱性債務(wù)的識別

隱性債務(wù)是不規(guī)范的政府融資、違規(guī)舉債。相對于顯性債務(wù)，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模龐大，債務(wù)狀況復(fù)雜，透明度低、舉債主體多元、債務(wù)形式多樣，因而對于其識別也有一定困難。但我們可以透過債務(wù)表面看本質(zhì)，即從還款的資金或償付的責(zé)任來分析，另外結(jié)合債務(wù)的形式和形成時間加以辨識。

舉債主體上看，渠道多元的地方政府融資平臺在隱性債務(wù)的形成過程中發(fā)揮著重要作用。一段時期以來，地方政府為發(fā)展經(jīng)濟，進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，存在著龐大的投資需求。鑒于國家法規(guī)的限制，為躲避監(jiān)管，地方政府紛紛借用融資平臺公司，通過債務(wù)擔(dān)保等方式來大量融資。這就導(dǎo)致債務(wù)的“借、投、還”主體不統(tǒng)一，形成了隱性債務(wù)。因此，融資平臺成了隱性債務(wù)的主要舉債主體，主要形式是地方政府的擔(dān)保性融資。從時間上看，2014年出臺的國發(fā)[2014]43號文件，劃清了融資平臺公司與地方政府的界限，政府部門也不可托管企事業(yè)單位等舉債，由此之后融資平臺違規(guī)形成的債務(wù)將不再納入到政府債務(wù)范疇。但由于各種原因，2015年之后融資平臺公司仍然開展著一些非市場化的舉債業(yè)務(wù)，包括替政府或由地方政府提供直接、間接擔(dān)保進行舉債等。因此，2015年以后經(jīng)融資平臺違法違規(guī)產(chǎn)生的債務(wù)就形成了隱性債務(wù)。除此之外，對于不合規(guī)的政府購買服務(wù)、政府與社會資本合作項目等，也需多加關(guān)注。

綜上，隱性債務(wù)識別的關(guān)鍵是看是否由財政資金償還，或最終還款方是政府。不論債務(wù)主體是政府、融資平臺公司還是國有企事業(yè)單位，涉及的項目如何包裝、交易鏈條有多長，只要最終需由財政性資金償還或以協(xié)議形式約定未來由財政支出的責(zé)任事項，都屬于隱性債務(wù)范疇。

三、隱性債務(wù)風(fēng)險防控化解的建議與對策

債務(wù)規(guī)模的迅速攀升導(dǎo)致地方政府償債壓力倍增，局部的違約風(fēng)險不斷擴大，而其中不乏規(guī)模龐大的隱性債務(wù)。雖然政府也在采取措施加緊處置和治理，由于隱性債務(wù)產(chǎn)生的來源、用途、還款等許多方面還未被全面了解，不易控制，治理難度很大。此外，地方政府隱性債務(wù)牽扯面廣，如果處理不當(dāng)還可能影響到經(jīng)濟及金融體系穩(wěn)定。因此，對地方政府隱性債務(wù)須多管齊下，妥善解決，并加快構(gòu)建疏堵結(jié)合、激勵相容的制度安排。

短期來看，應(yīng)堅決遏制隱性債務(wù)增量、摸清地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模大小、緩釋存量債務(wù)風(fēng)險。

（一）嚴控違規(guī)舉債，遏制隱性債務(wù)增量

懲處問責(zé)與激勵并用，引導(dǎo)地方官員、金融機構(gòu)負責(zé)人和各類參與者積極規(guī)避新增隱性債務(wù)。繼續(xù)規(guī)范地方政府融資行為，堅決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保，嚴禁政府以購買服務(wù)等名義變相舉債。對違法違規(guī)和變相舉債行為的相關(guān)責(zé)任人給予處罰，形成債務(wù)終身問責(zé)和責(zé)任倒查機制。同時，加強風(fēng)險源頭管控，嚴格項目審核，加強項目論證分析，充分考慮財政中長期可承受能力，防止通過新增隱性債務(wù)方式上項目。此外，把好新增項目的融資關(guān)，對于沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的項目以及不合規(guī)的項目，金融機構(gòu)不向其提供融資。

（二）摸清隱性債務(wù)情況，掌握債務(wù)數(shù)據(jù)和相關(guān)信息，加強監(jiān)管

只有了解地方政府隱性債務(wù)規(guī)模大小，才能更好地應(yīng)對債務(wù)所帶來的各種風(fēng)險?？梢酝ㄟ^對政府機關(guān)、融資平臺公司等相關(guān)單位的對外擔(dān)保、中長期支出事項、建設(shè)項目等等信息的分類匯總、界定和識別，掌握隱性債務(wù)的數(shù)據(jù)資料，摸清債務(wù)規(guī)模，了解債務(wù)的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)等情況。另外，應(yīng)加強對地方隱性債務(wù)的審計工作，在確保數(shù)據(jù)的完整性和真性實的同時，還能發(fā)揮其事前審計效果，及時防范隱性債務(wù)帶來的風(fēng)險。在此基礎(chǔ)上，建立債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警和動態(tài)監(jiān)管分析機制，評估各個債務(wù)的風(fēng)險狀況，分類對待，對于重點的風(fēng)險事項要進行重點監(jiān)管，及時研判。

（三）加大存量違規(guī)舉債整改力度，激勵各方主動消化存量隱性債務(wù)，有效化解債務(wù)風(fēng)險，堅持誰舉債誰負責(zé)，明確落實責(zé)任

治理隱性債務(wù)，應(yīng)結(jié)合項目情況，分類逐項進行處置。可以在核實債務(wù)信息的基礎(chǔ)上，制定債務(wù)化解總體目標(biāo)任務(wù)和分年度目標(biāo)任務(wù)，結(jié)合債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、形成原因、償債來源等，一債一策，因地制宜，逐筆制訂切實可行的計劃方案，逐步削減隱性債務(wù)規(guī)模。地方隱性債務(wù)涉及方一般是與政府有聯(lián)系的機構(gòu)和金融機構(gòu)。在處理隱性債務(wù)時，應(yīng)加強各方之間的交流、協(xié)商，結(jié)合項目性質(zhì)、投資規(guī)模、市場化程度、收益狀況等，采取一定的方式方法，妥善處理存量債務(wù)，化解風(fēng)險。

《預(yù)算法》修訂后，地方政府舉債方式是發(fā)行地方政府債券，而部分地方政府通過這種方式進行的融資，與其戰(zhàn)略發(fā)展以及財政支出的資金需求之間往往存在著缺口。這就給地方政府造成了融資壓力，是產(chǎn)生隱性債務(wù)的重要原因。因此，長遠看，防控處置風(fēng)險的同時還應(yīng)做好債務(wù)管理、規(guī)范政府行為等相關(guān)的制度安排。一是強化監(jiān)督和績效評估，全面提升資金使用能力;二是大力推進事權(quán)、稅收等方面財政體制改革，完善地方稅系，提高地方財政稅收來源，豐富地方財力;三是建立地方政府債務(wù)規(guī)模披露機制，落實政府綜合財務(wù)報告制度，完整反映債務(wù)情況，推動地方債務(wù)透明化，形成完善的動態(tài)管理;四是進一步完善政績考核機制，轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府和企業(yè)、市場的邊界，規(guī)范政府舉債融資行為;五是健全地方審計制度，提高審計機關(guān)的獨立性，推進地方政府債務(wù)審計工作常態(tài)化，及時防范潛在的債務(wù)風(fēng)險隱患。

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